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试论农业旱灾风险管理对策研究——以四川省为例
摘要：本文在分析了四川农业旱灾的特点及对农村经济影响的基础上，针对四川目前农业旱灾风险管理体制存在的利弊，提出实施农业旱灾风险管理的主要对策。
论文关键词：旱灾；干旱；农业；农村经济：风险管理
旱灾是四川发生频率最高、持续时间最长、危害范围最广、经济损失最大一种农业自然灾害。旱灾正逐渐成为四川农村经济社会可持续发展的重要制约因素。本文通过旱灾对四川农村经济发展的影响及其成因分析，提出实施农业旱灾风险管理的相关对策。
一、四川农业旱灾的特点及其对农村经济社会的影晌
1．四川农业旱灾的特点
四川农业旱灾与其他自然灾害相比，呈现出以下几个特点：一是旱灾发生频率高，受灾面积大。据有关资料显示，从1950年至2003年的54年间，四川除其中l1个年份无旱灾或无旱灾资料记载外，其余年份均有不同程度的旱灾发生，成灾达43个年份。受灾面积超过1000万亩的有30个年份，成灾面积超过1000万亩的有12个年份。据统计，四川省一般干旱年，受旱县是30～50个，受旱面积1000万亩～1500万亩，损失粮食产量10亿斤～15亿斤；中等干旱年，受旱县50～70个，受旱面积1500万亩～3000万亩，损失粮食产量15亿斤～30亿斤；严重干旱年，受旱县70～100个以上，受旱面积5000万亩以上，损失粮食产量30亿斤～50亿斤。二是旱灾呈上升趋势。据四川省1952～2001年主要年份农业的受灾面积和成灾面积资料，1952～2001年50年中，四川水灾和旱灾无论是受灾面积还是成灾面积均呈现上升趋势，但旱灾的趋势更为明显(见表1)。
三是四川干旱类型分布呈现明显的地域性。盆地西部对农作物影响较大的主要是春旱；盆地中部为春、夏、伏旱的交错区，但对农作物威胁最大的是夏旱、伏旱；盆地东部主要是伏旱区；攀西地区即四川西南山地，雨季、旱季比较明显。
2．四川农业旱灾的成因
(1)区域性和季节性缺水。四川地处内陆，受季风气候影响，降雨时空分布严重不均，是旱灾发生的主要原因。全省降水量分布趋势是从东南向西北减少，从盆周向盆中减少。再从四川水资源的流域分布及用水情况看，岷江、沱江流域和嘉陵江流域是全省生产、生活主要用水区，用水占全省用水量的84。3，而多年平均水资源量仅占全省的58。8。水资源的空间分布与需水地区分布不一致。反映了四川区域性缺水现象突出和季节性缺水。
(2)水利基础设施不足，老化严重。四川现有大型水库5座，中型水库94座，小型水库6537座，有效灌溉面积3641万亩，其中，旱涝保收面积2521万亩，只占耕地面积的38．8。在现有水库中，病险水库有2828座，占水库总数43，而且有3座大型水库集雨面积小，主要靠引水充蓄库容，遇到旱情．引水困难．库容迅速下降，很难调出更多水来救灾。
(3)水资源利用率低，浪费严重。四川在农业灌溉方式上，一直沿用的是传统的“土渠输入”、“大水漫灌”，造成农业用水的大量损失浪费。据统计，四川渠系水利利用系数只有0．3～0．4，低于全国0．5的水平，而且一部分水在进入田间后就被渗漏、蒸发。工业用水和城市生活用水浪费也十分严重。2000年，四川工业用水49．4亿m。占四川总用水量的23．7；生活用水26．8亿m。占总用水量的12．5。2000年，四川万元工业产值用水量ll9m。，比全国平均水平78m。高4lm。，是发达国家的10多倍。同时，城市生活用水浪费现象也十分普遍。
(4)农户应对旱灾的能力较弱。四川大部分地区的农业，长期处于靠天吃饭的局面。农户应对旱灾的能力，固然与自然条件和水利设施建设有关，但影响农户应对旱灾的因素还很多。一是农户收入低。根据四川省农调队的调查，2003年，四川农民人均纯收入2230元，低于全国农民人均纯收入2622元的水平．特别是旱灾多发地区，农业生产环境和条件差，农民收入水平更低。二是抗旱的劳动力资源不足。抗旱具有持续时间长、劳动强度大的特点，需要体魄健壮的劳动力，而四川农村青壮年劳动力外出务工的人数逐年增加，务农人员大多是老弱病残，使农户抗旱能力减弱。三是抗旱服务组织建设进展缓慢。干旱发生具有区域性，靠单家独户抵御旱灾是非常有限的。全国各地的抗旱实践证明：抗旱服务组织是农村抗旱的一支重要力量，然而，到2001年，全省建成市级抗旱服务队10个，占市级总数的47．6%；县级抗旱服务队107个，占县级总数的50．4%；乡(镇)级抗旱服务分队772个，只占乡镇总数的15．35。
3．旱灾对四川农村经济社会发展的影响
(1)旱灾对农业生产的影响。持续旱灾导致农作物减产或甚至绝收；树木枯死，草场退化，土壤沙化；农作物和森林病虫害明显上升，森林火情、火灾加剧。根据农业部种植管理司和农业部信息中心公布的资料，1971年～2003年的33年间，四川每年都有不同程度的旱灾发生，农作物年均受灾面积1996万亩，年均成灾面积784万亩，占受灾面积的39。特别是2001年，四川遭受的严重旱灾，造成4881万亩农作物受灾；成灾面积3367．5万亩，占受灾面积的68．9；绝收面积706．5万亩，占成灾面积的21．1；有556万人和589万牲畜发生饮水困难。
(2)旱灾对四川农村经济的影响。主要表现在：
①受旱地区农业总产值增幅降低，甚至出现负增长，农业生产经济效益下降，进而影响四川整体实力增强。②影响农民增收，如广元市2001年遭受几十年不遇的旱灾，农民人均收入比上年减少74元。③影响农业资金投入结构。为了抗御严重的旱灾，政府要投入大量的抗旱、抗灾资金和救灾救济款，帮助灾区农民抗灾和农民渡过暂时困难，从而使原计划安排用于农业其他方面的资金和用于其他产业的资金不得不重新调整，使农业的其他方面和其他产业的发展受到影响。 3)对农村社会的影响。主要表现在：一是农村人口的迁移和流动。有资料显示．四川2001年旱灾，使广安市因缺少饮用水而举家外出“逃水荒”的有1500多户。二是在一些区域已经引起生活、生态、人心的连锁反应，成为影响农村社会不稳定的重要因素。三是经常发生旱灾的一些地区．已经威胁到人们的生存和社会经济的发展。
二、实施农业旱灾风险管理的必要性
所谓农业旱灾风险管理，就是对造成农业旱灾的各种因素的发生、发展规律进行分析和把握．对其发展趋势进行预测预报，并采取相应的对策措施，尽可能地避免或减少旱灾对农业造成的损失．从而努力实现农业计划目标的过程。如前所说．旱灾是制约四川农村经济社会可持续发展的最主要的自然因素，旱灾给农业带来的风险是不言而喻。“洪灾一条线，旱灾一大片”。旱灾所造成的损失远大于洪涝灾害．这也是不争的事实。随着四川社会经济的快速发展和人口的增长．水资源短缺现象还将日趋严重，必然导致干旱区域的扩大与干旱化程度的进一步加重。干旱化趋势，客观上要求各级政府、社会，各界和农户注重对干旱的预防，实施农业旱灾风险管理，做到早预防、早控制，采取科学手段．将农业旱灾造成的损失减少到最小，促进四川农民增收和全面实现小康社会。
三、四川实施农业旱灾管理的现状
目前，四川在实施农业灾害管理中采取的是分灾类、分部门、分地区的减灾管理模式。以旱灾管理为例，旱灾管理的目标主要是减灾安民。旱灾管理的组织形式：省市县都有两套组织体系，一是抗旱防汛指挥部。二是救灾办公室。抗旱防汛指挥部由政府主要领导为指挥长，分管领导为副指挥长，由水利、农业、气象、救灾、民政等政府职能部门负责人为成员。旱灾管理的方式主要是利用行政手段，召开各种会议，如实行“五长”会商(省政府副秘书长和农业、林业、水利、气象的厅、局长)制度，研究制定减灾对策措施，宣传号召广大群众抗灾减灾。旱灾管理的内容主要是指挥抗灾、民政救济、农税减免等。
为了更有效地抵御旱灾，减轻旱灾对社会经济的影响，各地还建立了市、县、乡(镇)抗旱服务组织，实行公益性和经营性相结合的运作模式，在抗旱工作中发挥了主力军作用。同时，通过各种媒体宣传普及抗旱减灾知识，提高公众防旱意识，增强抗旱减灾能力。
四、实施农业旱灾风险管理的对策
从经济管理的角度看，对旱灾的管理应该由控制旱灾向灾害管理的理念转变，切实增强系统意识、风险意识和资源意识，建立有效的旱灾风险管理组织体系，综合运用各种措施。
1．明确界定农业旱灾风险管理的主体
从理论和实践两个角度界定清楚谁是农业旱灾风险管理的主体，有利于明确各自的责任，有效地实施农业旱灾风险管理。长期以来，我国农业干旱风险管理(当然也包括其它灾害的风险管理)的主体基本上只有政府。从抗旱的组织、指挥、救济到灾后重建的物资、资金提供，几乎都由政府承担。而按照责任和利益对等的原则，政府、产业化龙头企业(含协会等合作经济组织)和农民都应当是旱灾风险管理的主体。
农业是国民经济的基础产业，而且是弱质产业。从国民经济持续健康发展考虑，从统筹城乡发展和全面建设小康社会的要求来看，政府无疑是农业旱灾风险管理的主要主体，它的作用和功能是其他任何组织不能替代的。首先，政府必须是农业旱灾风险管理的规划、组织和指挥主体。其次，政府是农业旱灾风险监测、预报、预警、评估的主体。三是政府具有的农业保护、政策支持以及执法等功能，是其他任何组织不能替代的。实行联产承包责任以后，千家万户的农民是农业经营的主体，所以，农户是农业旱灾风险管理的当然主体。随着农业产业化的发展，龙头企业以及有关的合作经济组织，与农民和农业利益紧密相连，它们也理应成为农业旱灾风险管理的主体。
2．建立旱灾风险研究咨询机构，为旱灾风险管理主体回避旱灾风险提供咨询服务
目前，我国还没有专门咨询研究机构从事农业旱灾风险的科学研究，这对旱灾风险的研究和实施旱灾风险管理是极为不利的。政府可以通过科研立项、招标、合同形式，依托大学、科研院所组建旱灾风险研究咨询机构，针对不同区域影响旱灾因子的变化及其变化趋势，对旱灾风险及其管理进行全面系统的研究，定期和不定期地发布旱灾发生时期、发生区域、发生程度、控制措施等方面的信息，并为政府提供旱灾应急预案，以指导农业经营者回避风险。
3．建立多元化投资机制，加大水利资金投入
解决四川旱灾风险的主要措施就是建设水利工程。在水利建设方面，应坚持大中小微水利建设并举，开源与节流并重，新建和挖潜改造并行。一是建设一批水利骨干工程，主要做好武引二期，升钟、毗河引水，亭子口水库水利工程前期工作，力争早日开工建设；加快15座在建中型水库的建设进度，争取再建一批投资省、见效快的中小型水库，加强中型和小(一)型水库的配套建设。加快各类水利设施的节水改造，大力推行节水灌溉。二是切实解决旱山村缺水问题。加大丘陵地区旱山村治理力度，
把旱山村治理与农业结构调整结合起来。国家水利补助资金主要用于丘陵地区“治水兴村”工程，以逐步解决旱山村生产生活用水问题。三是抓好病险水库整治和堤防建设，提供防洪和抗旱水源保证。
水利设施建设投资大、工期长，单靠国家投资难以办到，必须采取多种措施，建立多元化的水利投资体制。既要争取国家对大中型骨干工程的资金投入，又要通过改革和完善水利建设资金的投入机制、管理体制、经营模式和运行机制，激发农户资金和社会资金投资于水利的热情，以加快四川水利建设的步伐，提高抵御旱灾的能力。
4．加大科学技术应用力度，尽快实现旱灾风险管理技术现代化
旱灾风险管理涉及的因素多，而且复杂。为实现旱灾风险管理的预期目标，必须在旱灾灾害的预测预报、信息处理、调度指挥决策、抗旱减灾和抗旱后评价等方面提高科技水平，实现旱灾风险管理技术现代化。在预测预报方面，应用卫星遥感技术．雷达探测技术，不断丰富预报手段，完善预报模型，提高预报精度，延长预见期；在信息处理方面，应用计算机网络技术，数据仓库技术，GIS技术，开发先进实用的应用软件，实现信息资源共享，提高信息化水平；在调度指挥方面，运用现代化的通信传输手段，建立和完善异地会商系统，开发决策支持系统和智能化专家系统，提高调度指挥的科学性；在旱灾灾害评价方面，运用航测、遥感和模拟技术，制定旱灾灾害评价指标体系和制度，对旱灾的影响进行科学的评价。
5．大力推广旱作技术和发展节水农业
旱作技术和节水农业也是抵御旱灾和实施旱灾风险管理的重要措施。要加大旱作农业技术措施的推广力度，综合运用农艺、生物、化学、农机和工程措施，尽量选种抗旱能力强或能避开干旱重发期的作物、品种，着力发展旱作节水、保护地栽培等避灾农业。要采用行政、经济、技术、法律、工程等各种手段，大力推行节水技术，强化节水措施，加大节水力度。重点要加快灌区节水改造和各种节水技术的推广应用，加强灌区的管理，调整种植结构，提高水的有效利用率；因地制宜推广节水技术，如集雨开源技术、节水灌溉技术、农艺抗旱技术和工程保水技术。节水技术主要是推广喷灌、滴灌、微灌技术和灌区推广渠道防渗。农艺抗旱保水技术主要是适雨避旱、垅作技术、覆盖避旱栽培、水肥耦合等，主要作用是减少径流损失和蒸发损失，提高单位水资源产出率。在横坡垅作的基础上，还可推广聚土垅作、格网式垅作和“目”字型垅作等耕作技术，目的是尽可能多地拦截降雨，使其就地人渗，变超渗产流为蓄满产流，变地表径流为地下径流，提高土壤的含水量。总之，发展节水农业要围绕当地的区域特色和农业主导产业，因时、因地、因作物制宜，发展适合本地特点的节水农业，建立符合区域特征的多种节水模式和技术体系。
6．建立和完善农村灾害保障体系
救灾是减灾的重要手段。救灾是一种经济活动，在市场经济条件下必然受经济规律的制约。传统的救灾方式以人道主义援助和政府无偿救助为主，对农村的减灾、救灾工作发挥了重要的作用。但单一的救济方式，一是救济资金和救灾能力非常有限．二是影响救助者的积极性，易助长灾民和基层组织对待灾害的消极行为。所以，应当大力开展有偿救灾，建立以灾害保险为主．政府救灾为辅，自保互助及社会捐助等多种形式补充的综合救灾保障体系。一是农业经营者通过向国家政策性保险公司投保，将风险转移给保险公司。二是通过国家基金、农业价格保护制度分担部分风险；三是通过签订农产品期货合同转移风险；四是龙头企业、集体经济组织和农户适当承担一定比例的风险
浅谈小镇城发展中应注意的问题
作者： 冷列新 学号：1736004400631
义宁镇是一块物华天宝之地。华东大电网110万伏高压输电线路把义宁的山城变成了不夜城，工农业生产已进入了电气化；地面设施完善，城区的宁红大桥和修江大桥把城北商业区与城南开发区、工业区和赣北大市场联为一体；省道柯龙线纵贯境内、油路直达南昌、九江、武汉、长沙等大中城市，拟建的出县境二级公路自义宁镇东北部穿插而过；程控电话、移动电话全部开通，电话、传真均可通向世界各地；文化教育、卫生医疗机构配套齐全，小学36所、中学5所、幼托事业15家、医院3所、有线电视和调频广播普及千家万户，山城人民的文化生活丰富多彩；地下埋藏着丰富的矿产资源，现已探明的矿藏有金、钨、钒、石煤、瓷土、石灰石等十余种，其中石煤含量达12亿吨、石灰石含量达56亿吨、瓷土可产1100万吨；有林面积14.2亩，林木蓄存量19.1万立方米，桃里片区四面青山，环抱着5000余亩无公害优质稻生产基地；海拔1100多米，四季如春的眉毛山顶载着5000亩肥沃的土地大有开发为奶牛、山羊养殖、药材和云雾茶种植基地的潜力；县办宁红、康顺、神茶、红山、丝绸等五大集团公司盛产宁红保健茶、减肥茶、神茶、耐热瓷炊具、白厂丝、精炼植物油等名特产品驰名中外。
改革开放以来，义宁镇经济发展迅速，异军崛起，1999年全镇工农业总产值实现2．6个亿元，财政收入连续四年创全县一类乡镇第一名，99年财政收入达到845.33万元。农民人均收1800元，连续四年获县表彰的综合先进单位称号。镇办企业20家，总产值已达2.1个亿元，其中工业产值1.6亿元。形成了以建筑建材为龙头，带动竹木、食品加工业和第三产业全面发展的格局。个体工商户和私营企业涌现出了2200多家，其中年产值100万元以上的有43家。农业经济在调整中稳步发展，农业产业结构逐步趋于合理，科技含量不断提高，现已培育了八个特色经济示范基地村：即黄田、安坪、南桥、良塘的蔬菜生产基地；走马、芦塘、良塘等村的山羊饲养基地；西茗村的生猪生产基地；下路源、福湾、岗上、南桥等村的水果生产基地； 桃里片区生姜生产基地；吴都、湘竹村蚕桑生产基地；岗上、眉毛山的药材基地；西茗、湘竹、茶舍村的香菇生产基地。特色农业和订单农业已呈现发展好势头。
我们提出完善老城区，提升南城区，决战良塘区工作目标，城建工作如火如荼，但是，在对发展小城镇的认识和实践上，也存在着一些误区和不容忽视的问题。有的认为建设小城镇就是把农民变成市民，圈地、搞市政建设；也有的理解为发展小城镇就是"县改市"，"县改区"、"乡改镇"。有的不从实际出发，盲目攀比，一哄而上，乱铺摊子，结果市场建起来了，却"有场无市"，造成资源浪费；有的忽视调查研究，不重民意，不按经济规律办事，搞"政绩工程"、"形象工程"，结果决策失误，搞成"烂尾"工程；有的仅靠动员行政力量，搞小城镇经济建设，忽视了市场机制的运作，结果成效不大；有的光顾眼前利益，单纯算经济帐，忽视经济、社会和环境的协调发展，不注重社会效益、生态效益和长远利益，对小城镇的可持续发展造成隐患，等等。这些问题解决不好，小城镇的发展就要走弯路，经济建设就要遭受损失。因此，正确认识和把握城镇化发展战略的精神，理清建设和发展小城镇的思路，对小城镇的健康发展具有重要的现实意义。
一.认真研判小城镇建设具有重要的战略意义
改革开放以来，尤其是80年代中期伴随着乡镇企业的蓬勃发展，农村小城镇建设成为我国城镇化建设最具活力的组织部分和主导力量。30年来，农村建制镇的数量扩大了近15倍，发展到了19060多个。目前，我国的农村城镇化正处在加速发展时期。农村小城镇是我国城镇体系中层次最低，数量最大的群体，它处于城市之尾，农村之首，起到连接城市经济和农村经济桥梁的作用。它不仅可以通过减少农业人口，增加城镇人口的方式有效地解决工农两大产业间的利益失衡问题，还可以扩大农产品市场的空间范围，提高农民的相对和绝对收入水平。因此，加快农村小城镇建设具有十分重要的意义 。
1、加快发展农村小城镇建设，有利于促进我国城市化进程
中国未来城市的城市化发展道路，可能的选择方案将是走总体城市化与农村城市化共同推进的道路，即在发展大中城市的同时，有计划地推行农村城市化，重点建设好一批县城镇和中心镇，使其逐步具有城市功能，成为总体城市化的组成部分。显而易见，没有农村城市化，整体城市化将难以实现。因此，加快农村小城镇建设既是整体城市化的重要组成部分，又是其重要推动力量。
2、加快发展农村小城镇建设，有利于促进乡镇企业的发展
乡镇企业尤其是乡镇工业为农村经济的发展做出了重大贡献。但是问题也日益暴露出来。乡镇企业规模小、布局分散，大部分分布在农村，不仅难以管理，而且无法实现相应的聚集效益。通过小城镇的发展，使目前分散的部分工业企业积聚到小城镇，实现生产要素的合理流动和资源的最佳配置，促进乡镇企业上规模、上档次，加快发展步伐，走有中国特色的农村工业化道路。同时，农村企业转变增长方式，走可持续发展的道路，是发展农村经济必须面对的重要问题。发展小城镇可以加强对资源利用的规划管理，并实现资源优化配置和规模经营，有利于转变乡镇企业尤其是乡镇工业的经济增长方式。
3、加快发展农村小城镇建设，可以有效地转移农业剩余劳动力，促进农业现代化进程
目前不仅有1亿多农业剩余劳动力等待转移，而且数量每年还在增加。理论研究及客观实践已经证明依靠大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力有限。而乡镇企业由于正在发生增长方式的转变，其吸纳劳动力的能力呈下降趋势。在这种情况下，大力发展农村小城镇，可以促进乡镇企业尤其是第三产业的发展，可以有效地转移剩余劳动力。
农村小城镇通过吸纳农业剩余劳动力，使土地相对集中，这为农业适度规模经营和提高劳动生产率创造了前提条件。另外，农村非农产业的进一步发展可以为农业采用先进的、大型的农业机械设备提高机械化水平。同时，小城镇建设为农村职业教育、科技推广应用创造了条件。这将有利于农业生产、管理的科学化。
4、加快发展农村小城镇建设，能够促进农村小康的早日实现
小康社会是一个综合性概念。衡量小康社会的指标也是多方面的。应包括社会结构、经济发展水平、人口素质、生活质量、社会分配结构、社会秩序等多方面的内容。小城镇建设可以集中相当多的文化、教育、科技、卫生、体育、信息和服务事业。这对于提高农村人口生活质量，促进乡村精神文明建设将会起到巨大的推动作用。因此，农村小城镇建设不仅可以通过促进工业化、商品化而为农村实现小康提供物质基础，而且也可以推动农村精神文明建设，提高农民生活质量，从而推动农村小康的全面实现。
二、加快小城镇建设的政策措施和建议
建设和发展小城镇是一项艰巨、复杂的系统工程。农村小城镇在农村经济发展具有多项功能，是当前和今后较长时期农村改革和发展的重要任务。如何建设和发展小城镇是十分值得重视和研究的问题。所以，要搞好农村小城镇建设必须采取以下措施：
1、解放思想，树立发展是富民建镇的第一要务
中国发展小城镇有许多有利条件，也有许多不利因素，最大的不利因素，还是思想解放不够，改革力度不大，措施办法不多。要以十六大精神为指导，大胆解放思想，不断深化改革。当前，加快发展小城镇建设,必须提高以下几种认识：一是始终坚持发展是富民兴镇的第一要务。积极引导干部、群众认识生产力，掌握资本；挖掘生产力，积攒资本；发展生产力，增加资本；扩大开放，引进资本。要积极引导农民进镇做工、经商、办企业。一切以发展辨是非，以发展评得失，以发展论英雄。二是不搞争论，大胆改革，大胆实践，锐意进取。学习先进经验，"先干不争论，先试后评论，先做再议论"，弘扬"敢闯敢试，敢为人先，勇于创业"的精神。面对矛盾不回避，面对改革不动摇，面对议论不争论，允许试，允许闯，争取时间发展，让实践作结论。坚持正确的，完善不足的，引导扭曲的，改革错误的，宽容失误的。真正做到创新不跟风，依靠不依赖，引导不误导，使大家立足镇情心系群众，开拓创新，大胆实践，把思想集中到发展上来，把精力用到改革上去，招商引资放手发展私营个体经济。三是给农民以国民待遇。对一些小城镇的户口一律放开，只要有固定住所、稳定工作和固定收入的都可以在城镇人户、就业、入学、劳动保障等，对进城农民一视同仁。 四是一切坚持"三个有利于"。在农村解放思想的落脚点是加快发展，促进农民致富，促进小城镇建设。解放思想的具体行动则表现为一切坚持"三个有利于"为标准，即有利于生产力的发展，有利于人民群众的富裕，有利于城镇经济实力的不断增强。坚持千政策、万政策，引导群众致富就是好政策；大干部、小干部，领导群众致富就是好干部。有了这样的理念，就有了定位的标杆、做事的标准、干事的标尺，解放思想就有形化、具体化了，经济发展、小城镇建设就有了思想基础。
2、用科学规划作为发展小城镇的奠基工程
小城镇的发展不能靠搞运动和行政命令，要依靠市场机制的作用，农民进小城镇要靠市场吸引。但是，小城镇不是完全自发能够形成的，特别是宏观布局上要有控制，城镇建设上要有规划。小城镇规划要体现高起点、可持续。高起点、可持续的规划可以使城镇健康有序地发展，而目光短浅的规划会给老百姓和社会留下无尽的遗憾和痛苦。所以，在编制和完善城镇发展规划中，首先，要提高规划的科学性。从根本上说城镇化水平是由经济发展水平决定的，没有农业经济和工业经济的发展，以及市场流通的活跃，就不可能有农村城镇化。同时，城镇发展还受人口、资源、地理环境等自然条件的制约。因此，发展小城镇，要有合理的布局和分工，重点发展有潜力的县城和县域中基础好、发展潜力大的中心镇。要按照市场经济的需求，因地制宜，因势利导，立足优势，突出特色，规模适度，注重实效，科学确定小城镇的经济布局和市场定位，走集约式城镇化道路。城镇规划应同本地区经济社会发展战略及长期规划相衔接，以使小城镇成为联接广大小集镇、农村与大中小城市的纽带，形成较强的推动经济发展的聚集效应和扩散效应。其次，要注重规划的超前性、协调性。城镇建设规划关系农村现代化的百年大计，必须面向未来，面向现代化，要体现地方特色，突出时代感和文化底蕴，有适度的超前性。要以可持续发展思想为指针，坚持高起点、高标准，统一规划，适度超前；同时，又要全面协调、合理布局、抓住重点、量力而行，分步实施。其中包括经济、社会、生态环境的协调，各产业发展与基础设施的协调，城镇功能的健全、规模适度、空间的合理分布、以及物质文明和精神文明的协调等。第三，要加强规划的指导性、可操作性。制定规划要以"农村工业化，农业现代化，农村城镇化、城乡一体化"作为基本发展目标，建立完善的规划编制与实施的管理制度，健全规划成果的专家审查制度，制定保证规划得以实行的措施和法规，确保规划具有科学性和可行性，并综合运用经济、法律和行政手段，严格依规建设，有序发展。使小城镇建设适应城市化和社会化大生产及现代生活的要求，迈上新台阶。第四，要体现特色和精品意识。特色是小城镇可持续发展的动力。纵观城镇发展的历史，越是有特色的城镇，知名度越高，发展越快。小城镇建设必须增强精品意识，追求自己的时代特色和地方风格，构筑自己的鲜明特色和品位，形成独特的吸引力，不要盲目模仿大城市，贪大求全，面面俱到。如果每个乡镇都是一张面孔，千篇一律，那么就会出现"走了一村又一村，村村像城镇；走了一镇又一镇，城镇像农村"的状况，整个小城镇体系将失去生机和活力。所以，各个乡镇要根据本地资源条件、自然景观、乡风民俗、经济发展水平、历史人文背景、区位特征等进行创新性的开发，扬长避短，发掘特色，培植特色，科学定位，体现个性，做到以特见长、以精取胜、宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜旅游则旅游，实行各具特色的工业兴镇、农业产业化兴镇、旅游兴镇、商贸兴镇、历史文化名地兴镇。
3、以合理布局、突出特色为发展小城镇的根本措施
发展小城镇，首先遇到的是城镇布局问题，即城往哪里建？我认为：一是根据区位优势来布局。在大城市周边地区，要按照产业和人口的合理分布，适当发展一批卫星城镇。在沿海发达地区，要适应经济发展较快的要求，完善城镇功能，提高城镇建设水平，更多地吸纳农村人口。在中西部地区，应结合西部大开发战略，重点支持区位优势和发展潜力比较明显的小城镇加快发展。二是适应产业发展需求来布局。在一个城镇里，功能区要严格区分。工业区、商业区、住宅区、行政区等要避免混杂，有条件的城镇在功能区之间要用绿地或自然景观隔离，可以设立商业生活街或休闲自然风景区等。 每个小城镇在分布上应弱化行业划分的分散格局，强化经济区域优势，形成有瓜菜的、有水果的、有商贸的、有旅游的、有饮食服务的集散中心，一镇一品，形成区域经济中心。三是依据历史文化特色布局。历史文化特色也是发展小城镇的重要依托。其次是突出特色的问题。如果一个小城镇在合作和竞争的过程中，没有自己的特色，没有专业化、专门化的效率，就会在别的小城镇和城市强有力的竞争中衰落。因此，小城镇的发展，要根据城镇资源、区位、产业和经济结构特点、历史沿革和发展现状，立足比较优势，扬长避短，突出特色，在"个性"上下功夫，开发拳头产品，选准项目，培育发展主导产业，走以市兴镇、产业立镇之路，形成自己的独特优势，走出一条各具特色的发展道路。以龙头企业为主体，发展加工主导型小城镇；以农业产业化为对象，发展主导型小城镇；以专业市场为依托，发展市场主导型小城镇；以旅游、文化资源为依托，发展旅游开发主导型小城镇；以地理集散为依托，发展交通枢纽型小城镇；以吸引外资为重点，发展开放主导型小城镇；以农业科技革命为动力，发展科技主导型小城镇等。
4、加强精神文明建设，把小城镇建设成为培养新型市民的大学校
社会主义社会是全面发展、全面进步的社会，社会主义现代化事业是物质文明和精神文明协调发展的伟大事业。物质文明是社会主义现代化的基础，因而经济建设这个中心必须牢牢把握，不可动摇，但精神文明如果搞不好，物质文明也会受到破坏，实现社会主义现代化就会成为一句空话。我国的基本国情除了地大物博外，还应看到人口众多、素质较低的现实情况。这个问题在农村表现得尤为突出。全国约有多半数人口居住在农村，受过高等教育的寥寥无几，受过中等专业教育的也是少数，而多数文盲、半文盲集中在农村。我们必须清醒地认识到，这是我国城市化、现代化的一大难题，是农村城镇化、现代化的最大难题。因此，必须花很大的气力，像推行联产承包责任制那样，大力加强小城镇的精神文明建设，把小城镇建设成为培养和教育新型市民的大平台。
三、正确认识建小城镇建设的基本情况及存在的问题
加快小城镇建设，既是解决农村富余劳动力的重要途径，也是解决“三农”问题、促进城乡社会经济发展的必由之路。
1、首先要以农民就业和增收为目标，以产业为依托，实现业兴城富
加快农村城镇化步伐，必须围绕农村剩余劳动力实现持续、稳定、永久转移这个中心，着力实现“三个转变”。即在发展途径上，由过去先建城镇后兴产业，向以产业为支撑、实现业兴城富转变。在发展布局上，由过去的遍地开花分散发展，向重点推进、梯度延伸转变；在产业转移方式上，由过去就乡镇工业抓乡镇工业结构调整的思路，向用城乡统筹的思路去推进乡镇工业的升级换代转变。
2、发展小城镇在具体运作方式上要与全面发展农村经济相结合农村城镇化，实际是农村经济全面发展的过程，脱离了农村经济的全面发展，小城镇建设就成了无源之水，无根之木。建设小城镇，必须注重以农村产业结构调整提升小城镇，以乡镇企业夯实小城镇经济，并以所有制改革为契机，促动小城镇成为二三产业的集中地、农村剩余劳动力的转移地、农村商品和生产要素的集散地。具体运作方式上，要做到四个结合，即把发展小城镇与农村产业结构调整相结合；把发展小城镇与乡镇企业二次创业相结合；把发展小城镇与发展非公有制经济相结合；把发展小城镇与突出地域特色相结合。
3、发展小城镇的突破口要着力排除城乡二元结构的体制性障碍。党的十八大报告提出：“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，当务之急是要在就业、工资、社会保险等方面，消除对农民工的歧视，使农民真正融入城市和社会。”实践证明，从20世纪50年代中期形成的城乡“二元”管理体制，制约了“三农”问题的解决，延缓了农村城镇化进程。改变这种“城乡分治、一国两策”的“二元”社会结构，必须改革完善现行的户籍制度、土地制度、金融制度和乡镇行政管理制度，为小城镇建设提供配套的制度保障。
总之，发展小城镇，是发展农村的重要抓手，是促进社会主义新农村建设的重要途径，是我国实现小康社会和社会主义现代化的主要途径，我们一定要持续的坚持科学的发展下去，科学建设下去。
