提升社区服务质量,努力完成社区改造任务上取得了一定成就,但是也存在相关法律法规不健全、缺乏统一规划与协调、物业改革相对滞后、居民参与程度低等问题。本文在认真检索、梳理和分析文献资料后,首先,探索了老旧小区改造背景下社区治理问题产生的背景与研究意义,搭建了研究框架;其次,分析了宜昌市伍家岗区宝塔河街道老旧小区改造的现状及存在的问题;再次,从多方面探究了改造过程中存在社区治理问题的原因;最后,在分析总结国内外老旧小区改造优秀案例并在多中心理论的指导下,从政府、社区、居民、物业公司等方面提出相应的解决策略与意见。由此,立足于宜昌市伍家岗区宝塔河街道的老旧小区改造的实例,通过完善相关的法律法规、促进公共服务市场化、建立健全绩效指标体系、提高社区对老旧小区改造的重视度、提高社区电子政务建设、建立居民自助管理模式等方式,推进社区治理水平提升,推动社区治理的科学化、制度化发展。
1、强化领导，落实责任。
街道要成立以主要领导为组长的专项整治领导小组，具体指导社区环境专项整治工作，要细化整治工作目标，明确工作责任，建立横向到边、纵向到底、权责明确的责任机制，确保社区环境综合治理无死角、无盲区。
2、加强宣传，提升素养。
发挥媒体的舆论引导和监督作用，宣传社区环境专项整治目的、意义和社区环境治理的典型事例，鞭挞不文明行为，努力营造一种“爱环境、保环境”的浓厚氛围。切实提高居民爱社区、爱家园、爱环境、讲文明的思想意识。
3、积极动员。
要做好社区环境治理，还必须要发动群众的力量才行，通过各种方式发动广大社区居民积极参与到社区的环境治理工作去，毕竟社区环境治理好了，也是服务于大家的，大家都会谋得其中的福利，相信大家都会积极参与进去，贡献自己应尽的力量。
4、全面整治，加强督查。
对排查出的社区环境难点问题，要加强协调，专人负责整改。要加大督查力度，不定期对社区环境进行检查，发现问题及时通报，限期整改，务求集中整治取得阶段性成效。充分利用社区公开栏、宣传栏、阅览室、活动广场等平台，提升社区环境专项治理的知晓率和参与度。
5、建立环境卫生长效管理机制。
社区要充分认识这一点，整合资源，建立符合实际的长效管理机制。成立社区环境卫生管理小组，社区主任任组长，抽调一名社区干部为副组长，组长对本辖区卫生工作负总责，副组长负责环境卫生的组织、协调、督促、检查，定期向组长汇报工作进展情况。
随着城市建设步伐的加快，环境优美、功能齐全、管理先进的新建住宅小区如雨后春笋般涌现出来，给居民们带来强大的视觉冲击和心理感受，已经成为了城市建设和管理水平的重要窗口，相比之下一些老旧小区就显得黯然失色。烟台市芝罘区作为中心区、老城区，有常住居民31.6万户，其中，无物业管理老旧小区居民15.4万户，占全区总户数的48.7%。由于建成时间长、基础设施差、管理不到位等原因，这些老旧小区在住宅区改造及社区物业管理工作方面，存在着很多现实的困难和问题。
一、困难和问题
一是产权复杂，维修资金缺失。老旧住宅区产权情况复杂，统一管理难度较大。同时，由于改制、破产等原因，个别老旧小区已无管理主体，处于“失管状态”，虽然前期我区对辖区的无人管理小区进行了升级改造，但由于没有后续管理，环境不容乐观，违章建筑、占道经营、破墙开门、开店、毁绿占绿的情况比较普遍，绿地杂草丛生，严重影响了小区秩序和容貌。此外，1999年以前修建的商品房基本上未按照建设部要求建立维修资金，无法满足共用部位、共用设施的维修。老旧小区业主住户对小区整治和引入规范物业管理的愿望强烈，但在出资和缴费问题上态度消极，部分产权单位出于部门利益也不愿意配合旧区整治和引入物业管理的工作。
二是居民认识存在误区。在过去计划经济体制下形成的居民住房福利制度，让很多老旧小区居民还存在很多无偿享受服务的传统思想，习惯了由原单位的房产管理部门的管房模式，多数居民认为实行物业管理就是想多收钱，额外增加生活负担，即便要交钱最好也是由原单位来缴纳。同时，居住在老旧小区的居民，老年人多、下岗职工多、特困家庭较多，系社会弱势群体较为集中的区域，“谁享受、谁付费”的物业管理消费意识未形成。此外，群众对物业公司提供服务的内容及标准要求不一致，对物业费的收取标准心理预期不一致。
三是工作推进中不配合问题较为突出。一方面，整治项目和内容难以统一。由于居住习惯不同，小区内居民对整治工作意见不一，尤其涉及居民切身利益的事项，如清理菜地、无花果树、拆除违建等问题，很多居民不理解、不支持。还有部分群众提出大量个性化改造要求，绝大多数要求既不符合整体改造规划，也无相应资金支持。在无法满足群众要求的情况下，推进工作受到不同程度的阻力，群众不配合、不理解情况时有发生，说服、解释和劝解工作数量大、难度高。
四是物业管理企业水平参差不齐。各办事处虽然全部完成了街巷保洁市场化服务外包招投标工作，确定了相应保洁服务企业进驻，但部分保洁公司不具备物业管理资质，或资质较差，届时部分小区将出现保洁公司负责街巷保洁，物业公司负责小区的物业管理，容易造成责任不清、互相推诿，影响管理效果的问题。
二、意见与建议
一是要多方筹措改造资金。老旧小区居民收入普遍偏低，花钱买服务的意识较为淡薄，街道（园区）难以筹集整治和管理资金。要完成涉及15万户群众的老旧小区改造工作，所需要的资金巨大，需要多方筹措。住建部门要积极向上争取外墙节能改造、住房维修等专项补贴资金和相关政策扶持；经信、城管要加强对上沟通，协调供电、通信燃气、热力等单位将社区整治线路和设施的改造列入本单位工程计划，并安排专项资金；区政府根据财力状况，出资整治改造社区公共环境，增加便民设施。同时，可考虑引入社会资本的方式，采取政府、产权单位、居民个人和物业公司按比例共担的方式筹集改造资金。
二是强化宣传引导，建立长效机制。改造前，明确升级改造时间和目标并在小区显著位置予以公示，让业主能深刻感受到整治改造工作将会给他们带来的切身利益；物业公司要采取多种形式进行物业管理有关政策法规和知识的宣传，如建立微信公众号，让公众理解实施物业管理的意义，提高广大群众对物业管理的认知程度，同时不断提高服务质量和水平，为营造一个安全、美好、舒适的生活居住环境而共同努力。同时要增加物业服务透明度的宣传，对服务项目、服务内容、服务标准都要在小区布告栏进行张贴，或者以其他方式让业主知道。针对小区内物业缴费率低的情况，对小区业主物业消费观念进行引导，广泛宣传《物业管理条例》和《山东省物业管理条例》，通过公示物业成本核算，物业和业主的权力和义务等方式，推动和监督物业企业全面履行职责，让广大业主知道物业收费的合理性和合法性，改变业主不交物业费的思想，提高小区物业缴费率。除此之外，还要逐步推进人民调解、法院受理、综合执法等依法治理进社区进小区活动，建立起老旧小区管理的长效机制。
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三是贯彻有关激励政策，引导物业公司多元经营。创造条件促进老旧小区内的多种经营，弥补维修管理经费的不足。严格落实《关于推进全省老旧小区整治改造和物业管理的意见》（鲁建发〔2015〕14号）有关要求，出台有关政策激励老旧小区物业企业。一是规模经营激励，通过支持物业规模化经营降低成本。二是特许经营激励，将物业管理区域内的广告发布权、便民服务亭设置和经营权、停车收费权、快件智能存储柜场地租赁收费权一定交给物业企业，弥补其物业费。三是拓展经营激励，允许物业企业开展家政、维修、安装等便民服务，并收取约定费用。四是后续经营激励：对自愿接管老旧小区建筑面积5万平方米以上、签订物业服务合同3年期限以上的骨干物业企业，在今后参与物业项目投标时其评标总分自动上浮10%。鼓励物业公司搭建专业的信息服务平台，让业主的需求与社会服务资源的提供在这个平台上实现对接，比如青华社区的“速易递”；租赁和房地产中介。物业管理在这方面有很大优势，随着房地产三级市场的活跃，老旧小区所具有的地域优势和配套优势，使得租赁和交易会越来越活跃。
四是逐步建立老旧小区专项维修资金。1999年以前的商品房基本上未建立维修资金。公房出售房屋和集资建房房屋虽然提取了维修资金，但市房屋资金管理中心不同意动用本金，共用部位和共用设施的维修资金仍然缺乏。针对上述情况，一方面积极协调市房屋资金管理中心必要时可动用维修资金，同时要积极探索维修资金稳妥投资增值的方式方法，不断壮大维修资金规模。另一方面，针对旧的小区没有维修基金，靠物业是很难把专项维修资金筹集起来这一情况，政府要采取适当方式建立老旧小区专项维修资金。同时要设立老旧小区应急管理基金。小区出现井盖丢失、下水道堵塞、化粪池漫溢等问题由政府设立应急维修基金解决，待事后由责任主体补交有关费用，维修事宜由管理责任主体居委会或物业公司负责，避免因资金难以落实导致问题久拖不决。
五是发挥好小区群众领袖作用，理顺情绪，化解矛盾。老旧住宅区整治改造和社区物业管理是一项复杂的系统工程，涉及的群众多、环节多、细节多，难免出现矛盾和问题，如住户分摊资金落实、群众不理解、不配合等问题，这就需要发挥好小区楼片长等群众领袖的作用，架起与群众联系沟通的桥梁纽带，广泛征求群众的意见建议，理顺情绪，化解矛盾。对一些关乎群众切身利益的问题，如信箱、监控的数量和点位，防盗门的样式、品牌及需要居民承担的资金数额，小区内树木花草等处理等，难免出现意见不统一的情形，这时既要面对面征求、召开恳谈会等形式，征求群众的整治意见，在保证绝大多数人利益的同时要做好其他群众情绪理顺工作。此外，在管理方式上，可以考虑社区自治。适时成立业主委员会，由社区居委会协同业主委员会在广大业主和社区失业人员中优先招聘服务人员，并通过购买服务的方式对公共设施进行检修，形成自主管理的模式。物业费由业主委员会负责收取并在固定位置定期公示费用收支情况。对于服务不到位的，由业主委员会负责收集投诉意见并更换服务人员。
六是积极协调，形成工作合力。区政府要重点做好对上的协调沟通，充分发挥供电、供水、供暖、供气等公共服务企业在老旧小区改造和物业管理中的重要作用，尤其是对一些前期没有并网管理且老化严重的小区，争取优先改造移交并网管理；城管局要推进综合执法进社区、进小区，对居民区存在的乱搭乱建和违章建筑要加大执法力度，配合社区和物业公司做好清理整顿。建议深入理顺区街城管体制，将开放式无人管理小区环卫保洁、园林绿化等责任彻底下放街道，企事业单位自管小区日常管理也由街道负责指导监督。并赋予街道（园区）物管企业进驻的初审权，由街道（园区）结合辖区实际与骨干物业公司签订《物业管理合作协议书》，接管其辖区范围内的开放式无人管理小区。同时，将物业服务企业的资质申报下放到所在街道（园区），即物业企业的资质申报、年审资料，必须先经街道（园区）受理审核后，才能交由区住建部门审批备案，从而使街道（园区）掌握物业服务企业的“紧箍咒”，为推动物业管理和社区管理有机结合创造条件。
七是坚持市场化运作与政府托底并行的工作方法。居住在老旧小区的居民，老年人多、下岗职工多、特困家庭较多，系社会弱势群体较为集中的区域。对这部分群体，需要政府部门进行补贴，做好保障，逐步建立起“街道主导、建管并举、市场化运作、政府托底”的工作机制。在具体操作上，要采取先整改，再收费的方式，以改造的实际成效赢得群众对缴费的支持。对老旧小区本着“物业公司先期介入、小区先行整改、整改后交付物业管理服务”的方式统筹推进老旧小区的改造和物业管理工作，“改造一个，交付一个，成熟一个，收费一个“的原则有计划、分批次地推进，有序扩大物业管理的覆盖面。对改造验收合格的老旧小区，交付物业公司管理，待物业服务得到绝大多数居民满意的情况下，启动物业缴费，实现企业化运营。
八是统一规划设计，统筹协调推进。在小区前期的改造规划上，建议聘请专业机构，统一进行规划，重点是要做好管网、线路等基础设置的改造规划，避免重复改造、重复施工等问题。在小区物业管理上，应统一物业管理，避免多头管理。可考虑全区统一招标一个有实力的物业公司，不但可以保证后期物业管理质量，而且可以通过规模化降低企业成本，减少政府补贴，减轻财政负担。 ;
加强社区社会管理是全面推进社会管理创新的重要基础性工作，社区从开始就被定义为“小社会”，社会的一切活动都是在一个个实体的社区里进行，一个社区所面临的许多问题，既是某一社区中单独的存在，也是更大社会范围内的问题的具体表现。因此，探索社区存在的一些问题，为解决整个社会普遍存在的一些现象有所帮助。
一、“社区”来源
1887年滕尼斯用“社区”与“社会”两个综合性分析概念，来说明人类演进过程中农业社会和工业社会的两极特征。他认为“社区是一种持久的真正的共同生活，是一种原始的或者天然状态的人的意志的完善的统一体。”社会则是一种有目的的联合体。在社会里人们“虽然也像在共同体里一样，以和平的方式相互共处地生活和居住在一起，但是基本不结合在一起，而是基本上分离的。”由此，滕尼斯认为社区是由一定地域范围内的同质人口组成的、价值观念一致、关系密切、出入相友、守望相助、疾病相抚的富有人情味的社会共同体，并强调人与人之间所形成的亲密关系和共同的精神意识以及对社区的归属感、认同感。随后20世纪20-30年代，研究都市社区的芝加哥学派代表人物R.E.帕克强调了社区的本质特征是“地域性”的观点。1955年，美国社会学家G.A.Hillery则认为，大多数社会学家认同的社区概念应包括社会互动、地理区域和共同关系三个特征。
目前我国对社区的研究较有影响力的范式是“国家与社会的关系”。此类研究将社区视为社会的代表或者国家与社会的中介，通过社区去验证关于国家与社会关系的某些重要论点。另外一个研究方向是研究社区治理的具体范畴，他们认为社区是中国公民社会崛起、推动社区自治和城市共同治理的重要方式，政府向社区让权、还权、授权，成为社区自治的推动力，而草根社区通过公民行动和政治参与，并对管理体制形成强大的冲击力。
目前，按经济结构、人口密度、人口聚集规模标准分类，主要有农村社区、城市社区和集镇社区（或城镇社区）三种，本文探讨的是城市社区治理中存在的不足。
二、我国城市社区治理存在的问题
随着经济发展，我国的国家和社会关系经历了巨大的转变，国家对社会的控制正逐步走向服务，各类非政府社会组织取得了一定能动性，社会管理的创新活动正如火如荼。尽管公民社会形成的外部环境和内部结构已逐步改善，但因为公民意识尚不普遍、法制体系尚不健全、民间组织的自主性不强等原因，虽出现了不少社区自治的示范社区案例，但大多数采取的仍然是政府为主导的社区治理模式，政府外的社会力量如社区法定组织与民间组织等都还很弱小，存在以下不足：
1.治理主体定位不清
我国社区自治程度普遍较低，政府往往通过行政命令和强制手段直接控制社区的治理工作。在城市社区治理中，社区的独立性与法律赋予的自治性都受到了限制，社区成为基础政府组织及其派出机构的“附属物”。市、区各管理部门存在工作职能相互混淆的情况，结果往往各自为政，工作布置繁杂和重复交叉，使社区居委会这一群众性自治组织承担了大量原本属于政府部门的工作任务，成为政府部门的承受层、操作层和落实层，加之工作中权、责、利的不明晰和当前考评机制的综合因素，社区工作开展起来力不从心，疲于应付。这种社区行政化实际上形成了领导与指导兼有的双重关系，而其原本的自治管理功能却日益萎缩，不利于提升居民对社区的认同感、归属感，也不利于提高社区居委会的威信，同时还严重影响了社区的承载能力。
在治理角色错位的的同时，政府过多地干预了非政府社会组织的自主权利，使得一些地方的居委会承担了一些应由非政府社会组织承担的事务性职能，如社区文化活动、公益慈善活动、志愿者活动等。由于政府角色上的缺位和越位，出现了“该管的未管，不该管的强管，管了的又管不好”的现象，影响了社区建设的健康发展。
2.社区管理资源匮乏
我国城市社区普遍面临资源匮乏、配套支持难以满足社区治理需要的困境。一方面是人力资源匮乏。由于编制等历史原因，当前从事社区治理与服务工作的多是下岗职工、家庭妇女、离退休职工等，专业人员和管理人员比例偏低，大多数从业者没有经过社会工作的专业培训，缺乏社会管理知识，面对社区各项功能社会化服务显得心有余而力不足。另外社区工作人员工作强度很大，但工资薪酬却普遍偏低，吸引不了高素质人才，社区工作者队伍青黄不接。另一方面是政策资源缺乏。社区治理缺乏相应的政策支持，很多条例过于笼统，执行起来难度较大，而政策间也缺乏有效衔接，这为注重细节管理的社区治理带来了很多困难。具体表现在：一是街道办事处指导下的社区居委会，对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范，容易造成管理缺位或越位的现象；二是社区内的市、区属机关和企事业单位，分别按各自指令行事，与社区之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推诿扯皮；三是社区管理运行尚未形成行之有效的监督机制，难以制约一些权力集中部门的工作。
3.社区参与性不强
社区治理的目标就是通过多元的社区组织实现对社区治理的参与，治理的主体既包括党团组织和政府组织，也有非营利组织和市场组织，还有居民个人。现阶段社区内居民参与和社会组织参与积极性都不高，社区活动的行政化痕迹明显。虽然很多社区管理机构对居民的意愿和要求给予了一定的重视，居民的合理化建议得到了一定程度的采纳，但靠行政推动力来整合社会力量的方式很难吸引居民自觉参与。而在政府的强势领导下，社区社会组织活动的开展很多时候处于被动地位，因为这些组织无法像政府那样采取合法的强力手段实现公共管理和保护公民的公共安全与人权，而政府与营利组织又不能像非营利组织那样对社区弱势群体提供免费而又受到受助者欢迎的服务。此外，社区中存在各种各样的社会主体，这些主体在社区活动中构成错综复杂的关系，但目前各组织尚未明确各自所应该承担的职责和义务，比如社区非正式组织与政府机构之间、业主与物业公司之间的共建与共享尚未成形。 三、城市社区治理的对策分析
1.创新政府管理方式
虽然我国的社区治理模式大多数还是政府主导，但是参照武汉、上海等社区管理的创新经验，我们发现城市社区管理体制由单一行政管理模式转变为政府与社区互动的治理模式道路可行，这是构筑政府依法行政与社区依法自治相结合的管理体制模式，也是架构“小政府、大社会”的创新社会管理途径。一要明确居委会与各职能部门所担负的职责。各职能部门必须独立承担的行政管理责任，对于自己职能内的事务不推给社区，如果需要社区协助应该提供工作人员和相关经费，其他如社区保障、群众文化等社会性服务工作应从行政职能中分离出来，按“权随责走、费随事转”的原则移交社区，并界定社区自治管理的职责，包括社区社会机构的管理、邻里关照等社区公益事业建设等。二要创新社区评议的考核监督机制。对社区的考核由上级部门的单向考核，转变为上级部门、驻区单位、社区居民共同参与的多向考核；政府职能部门在社区建立公示制、承诺制，接受社区成员的监督和评议；考核管理社区、服务居民的内容应当以社区居民的满意度为主，并取消考核与社区职能无关的内容，切实为社区工作减负。
2.加大人才队伍建设
2011年，国务院办公厅印发了《社区服务体系建设规划(2011-2015年)》，《规划》指出，要积极推进社区服务人才队伍专业化、职业化，落实“一社区一名大学生”政策，实施50万大学生服务社区计划。对各种不同类型的人才，要采取公开推荐、民主推荐、群众推荐、组织推荐、个人自荐等方式，引入竞争机制，推行竞争上岗，创造公开、平等、竞争、择优的用人环境。针对社区管理特点，要开展形式多样的培训活动，建立培训登记管理制度，鼓励社区工作者参加各种职业资格考试和学历教育，对社区服务人员进行系统培训，切实提高社区干部的计算机操作、口头表达、文字组织、矛盾协调等技能。另外，要认真落实政务公开、财务管理、民主评议干部等规章制度，保障社区人才队伍的稳定，从而使社区管理服务水平向规范化、专业化、制度化发展迈进。
3.提升社区居民参与
社区居民参与度的高低，决定着社区建设与城市基层民主化实现程度的高低，是创建和谐社区的基础，也是实现社区建设自治发展的关键。首先，要引导居民群众在社区民主管理中发挥作用。通过建立社区网站、张贴宣传通知等各种方式实行居委会工作公开；开展试行社区事务听证制度，增加社区管理的透明度，提高居民责任感，对影响居民生活的大小事情通过召开听证会、楼道会等形式解决。其次，开展各类丰富多彩的社会活动和互助活动，融洽邻里关系，消除矛盾纠纷，满足社区居民多方面的精神需求，并通过树立社区活动积极典型，引导居民自觉参与社区的管理，形成和谐邻里、平等互助的良好社区风气。
4.培育各类社区组织
社区服务组织是社区管理和社区服务的重要力量，对该类组织的设立和发展要给予必要支持，特别是对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织等应简化登记手续，降低准入门槛，减免税收费用，对办公场所方面也应积极配合。此外，对一些提供服务的社会组织可以借鉴香港地区的做法，试水市场化的购买制度，引导符合条件的组织或个人创办公益性组织，扩大试点服务范围和内容，实现社区居民综合性服务的提供。
当前中国社会结构正处在公民社会逐步形成发展阶段中，处于这个阶段的公民社会虽已形成，但还不够成熟。作为典型的政府主导型的公民社会，中国处在市场、社区与民间组织还不成熟的转型时期，只有采取多种管理方式，积极加强人才培养，促进社会组织发展，培育社区公民意识，不断提高社区自治能力和自主意识，才能引导社区治理逐步走向成熟。
