城市规划与土地规划虽然是两个不同领域的规划，但是，在国民经济发展大背景下，二者却是统一的，土地的合理规划是城市规划的重大前提，城市的合理规划为土地的优化设定了格局。因此，在城市经济的发展中，应该将城市规划和土地规划统筹起来，从发展思路、发展途径、制度创新等方面统筹两个规划，实现双赢。 在现行的国民经济发展体系中，城市规划和土地规划分别由不同的行政主管部门进行编制。两大主管部门在行政级别上旗鼓相当，有各自独立的行政管理体制，这样的分管体制造成两个主管部门缺乏有效的沟通，各行其是，这使得两种规划相互间不协调、存在很大的差异性，产生严重的脱节现象。一方面，有的地方偏重于城市规划忽略土地规划，导致城市用地不合理，城市用地吃紧，土地价格波动，城市出现畸形发展。另一方面，有的地方特别注重土地规划看轻城市规划，从城市发展局部出发，惜土如金，该发展住宅用地的都用来发展商业，无视城市发展的总体布局，使得土地的规划脱离城市规划，相互间格格不入的困境。所以，要实现城市的现代化发展，必须从国民经济发展的大局出发，统筹城市规划和土地规划，形成互补协调、互利共赢的格局。 一、 统筹两种规划的整体思路。 区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，而城市规划和土地规划又是区域规划必不可少的两个方面。在时间上，两个规划要统筹编制，城市规划的编制要兼顾土地规划，因为土地规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地规划是城市规划的重要内容；土地规划也要兼顾城市规划，城市的土地规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。在空间上，两个规划要互补互利，在城市区域的发展中，必须要坚持城市规划指导与土地规划，必须要坚持土地规划服务于城市规划，即前者的发展是为后者的发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。为此必须做到以下几点：第一，做到弹性规划。无论是城市规划，抑或土地规划都要具有可量化性，要留有一定的空间。而弹性规划能够有效适应变化的市场环境，根据不同地点、不同时期做出适时调整，避免规划失灵以及出现重复规划。第二，做到协调规划。在整个城市区域规划中，不能片面强调城市规划，也不能一贯重视城市规划。两个规划不是彼此独立的，城市规划必须要做好土地规划，土地规划的好坏又取决于城市规划大局，在城市发展中必须注重二者的协调关系，实现互助发展。第三，做到多元规划。规划的目标不是单一的，在两个规划的具体编制中，对规划的目标要明确，不能只片面追求经济效益，还要注重环境效应和社会效应，最终实现多重效应叠加，实现社会的全面发展。第四，做到效益规划。没有价值的规划是没有意义的规划，特别是在市场经济环境中，效益高低决定市场成败，为此，在两个规划的编制中，一定要注重规划的效益性，实现经济社会生态效益的大一统。第五，做到整体规划。在两个规划的实施中必须从国民经济发展大局出发，从城市区域经济发展大局出发，做好整体布局，既要搞好物质方面的规划，也要搞好非物质方面的规划，既要做好整体规划，又要做好局部规划。第六，做到实用规划。任何规划都是用来指导发展实践的，所以在两个规划的编制过程中，要注重规划的可操作性和实用性，使得制定的规划能够落实到城市经济发展中去，为城市的发展搞好理论铺垫。 二、 统筹两个规划的发展途径 两个规划受制于不同行政主管部门，这种分离的管理体制使得两个规划的侧重点、标准、目标往往出现较大差距，两个主管部门不能及时进行相关信息的交流，以及在规划过程中相互借鉴、相互吸收、共同发展。这对这一现状，要统筹两个规划，必须将两个部门进行合并，制定统一的规划，形成自上而下与自下而上相结合的规划管理体制。这种管理体制能够充分体现城市体系规划是一种基于整体利益的协调规划的实质，能够较好地统一行政指令，加强规划的实施效果；也能够充分考虑地方区域发展实际，立足于区域发展的具体情况，进行深入分析，广泛征求各利益主体意见后的综合协调；也有利于规划管理体制从上级的集权制转化为公平合理的民主制。这样制定出的规划更能适应城市发展实际，更能为解决规划问题献计献策，这样的规划透明度高、可信度强、可满足全社会的发展愿望。自上而下与自下而上的双向结合有以下优势：首先，从国民经济发展总体出发，统筹城市规划和土地规划，避免在两个规划的编制过程中相互脱节、各自为战的现象。其次，这样的结合既能够满足上级规划实施的执行力，加快城市建设和土地利用，也能充分发挥地方优势，利用特色资源。再次，这种结合对于在规划的实施过程中出现的任何问题可以进行及时纠正和处理，避免出现重复建设造成资源的浪费。最后，这种结合途径既兼顾了城市经济发展的大局，有考虑了局部土地的优化利用，提高了经济效益和社会效益 。 三、 统筹两个规划，做到制度创新。 从法律制度上讲，就目前的法律体系而言，城市规划已有相关领域的法规——《城市规划法》作保障，而我国到现在都还没有为土地规划制定相关的法律法规，这就导致在规划的实施进程中城市规划比土地规划更加严肃、更加科学、更有可操作性。而从管理角度看，城市规划和土地规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，这必然导致两个部门各行其是，缺乏有效的沟通，行政指令措施无法进行统一，效率低下、浪费资源。另外，我国已经是市场经济国家，规划的行政属性 还相当浓厚，在规划的编制和实施中 常常忽略市场经济规律，不考虑客观的供求状况，主观行事，造成规划与经济规律不服，与市场经济脱轨的严重后果。基于以上的种种制度诟病，要统筹两个规划必须进行制度创新。一、要创新法律制度，完善相关法律制度，特别是要尽快制定《土地规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为统筹战略提供法律保障。二、要创新管理制度，将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为统筹战略提供管理保障。三、要创新环境制度，要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为统筹战略提供环境保障。 综上所述，城市规划和土地规划虽然在概念上各不相同，但是，站在国民经济发展的大局上，而这却是可以统筹的，它们是相互弥补、相互促进的，城市规划离不开土地规划，后者是前者的重要组成部分；土地规划也离不开城市规划，前者需要以后者作为坐标，为其前进明确方向。在今后的实际工作中，为了更好地统筹两个规划，不论是在发展思路上，还是在发展途径、制度创新上，都要进行行之有效的改革，将城市规划和土地规划共同纳入城市经济的发展中，城市规划兼顾土地规划，土地规划参照城市规划。统筹两种规划才能提高经济效益，才能提高社会效益，才能提高环境效益。
一、中西方古代和近现代城市规划的思想和理论体系
随着社会经济的发展、城市的出现、人类居住环境的复杂化，产生了城市规划思想并得到不断发展。
中国古代的城市规划学说散见于《考工记》①、《商君书》②、《管子》③、《墨子》④等典故之中。《考工记》确定了“都”、“王城”和“诸侯城”的三级城邑制度，用地的功能分区和道路系统等。中国古代城市规划强调战略思想和整体观念，强调城市与自然结合，强调严格的等级观念。战国时期，列国都城采用了大小城制度；西汉长安城将宫室与里坊结为一体；南北朝时代的洛阳城则加强了全面规划；宋开封城是按照五代的周世宗柴荣颁发的诏书，有规划地进行扩建的要例；北宋中叶，开封城已走向较为开放的街巷制体系，形成了中国封建社会后期的城市结构形态；清代在北京城远近郊区大力经营园林和离宫别馆，使北京成为中国封建时代都城规划和建设的最辉煌实例。
在西方，在古希腊城邦时期已出现了希波丹姆规划模式。古代罗马建筑师马可·维特鲁威(Marcus Vitruvius Pollio)的《建筑十书》⑤阐述了城市选址、环境卫生、纺机建设、公共建筑布局等方面的基本原则。中世纪社会发展缓慢，城市多以教堂为中心。到了文艺复兴时期，建筑师阿尔伯蒂（A'er bo di）、安德烈亚·帕拉第奥（Andrea Palladio）、斯卡摩锡（Sikamoxi）等也提出了一些反映当时商业兴盛和城市生活多样化的城市理论和城市模式。产业革命前的欧洲城市城市规划多侧重于防御功能和政治需要，封闭性强。
19世纪上半叶，一些空想社会主义者提出设想，把改良住房、改进城市规划作为医治城市社会病症的措施之一。19世纪和20世纪之交，霍华德倡导“田园城市”；1915年盖迪斯提出区域原则，倡导城市规划与区域规划相结合的学说。这一时期还出现了另一种建设实践：英国一些先进工业家在建设工厂的同时，建设新的工人镇。至今，城市规划仍是采取上面所说的旧城改建和新城建设两种基本形式。19世纪90年代，西欧各国已逐渐形成以公共投资改进市政建设和控制私人用地相结台的城市发展战略概念。制定城市建设法规最初的目的是维持整齐、清洁、安定的城市环境，以保障居民健康。城市建设和管理要有相应的法律体系，严格的城市建设法规可以提高城市规划和建设的质量。产业革命后，城市内部结构发生了根本的变化，促使人们从理论上研究城市的结构和形态，寻求最佳模式。1922年法国建筑师勒·柯布西耶（Le Corbusier）主张充分利用技术成就，建造高层高密度的建筑群，使城市集中发展，以求得最好的生活环境和最高的工作效率，这种思想被称为城市集中主义。美国建筑师赖特（Frank Lioyd Wrignt）提出的“广亩城市”认为城市应与周围的乡村结合在一起，平均每公顷居住2.5人，被称为城市分散主义，这两种城市模式影响甚广。从城市功能要求出发提出各种城市布局形态，如带形城市、同心圆式的环状城市、楔子状结构城市、多核心城市等；从城市中各种系统的组织出发，宏观地研究城市所在的地区的空间结构与城市形态的关系；从微观上对构成城市的单元细胞进行剖析来研究城市的形态。
二、我国近现代城市规划的编制阶段、编制任务、工作内容
（一）城市规划编制层次
根据《中华人民共和国城市规划法》规定，我国目前的城市规划编制层次，是在省（自治区）域城镇体系规划的指导下，编制城市总体规划和详细规划。大、中城市根据需要在城市总体规划的基础上可以编制分区规划，用以指导详细规划的编制。为了适应由计划向市场体制的转变，满足城市规划编制体系可以概括为“两阶段、五层次”的体系：两阶段是指城市总体规划阶段和城市详细规划阶段。五层次是指总体规划阶段的城市规划纲要、总体规划、分区规划三个层次和详细规划阶段的控制性详细规划、修建性详细规划两个层次。
（二）城镇体系规划编制的任务和主要内容
1.城镇体系规划编制的任务
城镇体系规划编制的主要任务包括：综合评价城镇发展条件，制定区域城镇发展战略，预测区域人口增长和城市化水平，拟定各相关城镇的发展方向与规模，协调城镇发展与产业配置的时空关系，统筹安排区域基础设施和社会设施，引导和控制区域内城镇的合理发展与布局，指导区域内城市总体规划的编制。
2．城镇体系规划的主要内容
城镇体系规划一般包括下列主要内容：
（1）综合评价区域和城市发展、开发建设的条件；
（2）预测区域人口增长，确定城市化目标；
（3）确定本区域内的城镇发展战略，划分城市经济区；
（4）提出城镇体系的功能结构和城镇分工；
（5）确定城镇体系的等级和规模结构；
（6）确定城镇体系的空间布局；
（7）统筹安排区域内基础设施和社会设施；
（8）确定保护生态环境、自然和人文景观、历史文化遗产的原则和措施；
（9）确定一个时期重点发展的城镇，提出近期重点发展城镇的规划建议；
（10）提出实施规划的政策和措施。
三、城市规划的法规体系、行政体系以及调整和审批程序
一个国家的城市规划体系包括城市规划法规体系、城市规划行政体系和城市规划运作（规划编制和开发控制）体系三个基本组成部分。其中，城市规划法规体系是现代城市规划体系的核心，为城市规划行政和城市规划运作提供法理依据。
（一）城市规划法规体系
现代城市规划作为政府行政管理的法定职能，遵循依法行政的原则。与政府行政管理的其他法定职能一样，城市规划的法规体系包括主干法及其从属法规、专项发和相关法。
（二）城市规划行政体系
中国的城市规划行政体系体现了中央集权和地方自治的结合。根据《城市规划法》，城市规划的编制和审批实行分级体制。各级城市的人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划由县级人民政府负责组织编制。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在一百万以上的城市以及国务院指定的其它城市的总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。除此而外的其他城市的总体规划和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区和直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的中提规划，报市人民政府审批。分区规划和详细规划一般由市人民政府城市规划行政主管部门审批。
（三）城市规划的审批
城市规划实行分级审批：
1. 全国城镇体系规划报国务院审批。
2. 省、自治区城镇体系规划经国务院审查同意后，由建设部批复。
3. 直辖市的城市总体规划，有直辖市人民政府报国务院审批。
4. 省和自治区人民政府所在地的城市、城市人口在100万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划由省、自治区人民政府报国务院审批。
5. 其他设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地的总体规划报市人民政府审批。
6. 其他建制镇的总体规划报县级人民政府审批。
城市人民政府和县级人民政府向上级人民政府报批城市整体规划前，须经同级人民带包大会或者其常务委员会审议同意。
四、城市规划与其他相关规划的关系
（一）城市规划与区域规划的关系
区域规划和城市规划都是在明确长远发展方向和目标的基础上，对特定地域的各项建设进行综合部署。区域规划可为城市规划提供有关城市发展方向和生产力布局的重要依据。区域的经济发展决定着城市的发展，城市的发展也会促进地区的发展。区域规划与城市规划要和相配合，协同进行，在城市规划具体落实过程中，有可能需对区域规划做某些必要的调整和补充。
（二）城市规划与国民经济和社会发展计划的关系
国民经济和社会发展中长期计划是城市规划的重要依据之一，而城市规划同时也是国民经济和社会发展的年度计划及中期计划的依据。国民经济和社会发展中与城市规划关系密切是有关生产力布局、人口、城乡建设以及环境保护等部门的发展计划。城市规划依据国民经济和社会发展计划话所确定的有关内容，合理确定城市发展的规模、速度和内容等。
（三）城市总体规划与土地利用总体规划的关系
我国城市总体规划和土地利用总体规划的规划目标是一致的，都是为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。土地利用总体规划以保护土地资源特别是耕地为主要目标，在比较宏观的层面上对土地资源及其使用功能进行划分和控制。而城市总体规划则重于城市规划区内土地和空间资源的利用。两者应该是相互协调和衔接的关系。
（四）城市规划与城市环境保护规划的关系
城市环境保护规划是对城市环境保护的未来行动进行规范化的系统筹划，视为有效地实现预期环境目标的一种综合性手段。城市环境保护规划属于城市规划中的专项规划范畴，是在宏观规划初步确定环境目标和策略指导下，具体指定的环境建设和综合整治措施。
（五）城市规划行政部门与其他相关部门的关系
城市规划行政主管部门与其他行政主管部门是平行的职能机构。各个机构依据法律授权或城市人民政府的指定，各有其主管的事务范畴，互不覆盖。各部门应当各司其职，互不越权。但是，城市规划与计划、土地、交通、房产、环保、环卫、防疫、文化、水利等许多方便的工作都是有密切的关系。各行政部门的工作需要相合衔接和配合。
.3创新发展的布局
创新是城市发展的永恒动力，也是城市人文精神的重要体现。随着经济全球化和城市国际化，城市经济和社会发展的核心要素从自然因素让位给智力因素，创新能力愈益成为城市发展的决定性力量。杭州要保护和发展其为浙江省的经济、科技、文化中心和长江三角洲副中心城市的战略作用，必须着力增强创新功能，真正成为“求知创业”的天堂。增强创新功能，首先要培育和增强创新源，其工作重心更多的是指创造吸引人才、资本等先进要素的机制和环境。
4.城市建筑
打好“品位牌”，彰显艺术特征。城市应当成为开放式建筑工艺品博物馆，绝大多数城市建筑物都应当按照有艺术观赏价值的标准来打造。市政府、车站、学校、艺术馆等重要的公共建筑物，要按照建筑工艺品的标准来设计和建设；临街建筑物应当讲究优美的造型、漂亮的外观、柔和的色调。整个城市和每一条街道都要对建筑物的风格、造型、色调、高度等因素有明确的要求，反对出现建筑造型的克隆和雷同，赋予城市建筑物文化艺术生命，努力建造中西合壁、富于特色和个性的现代化城市。
4.1城市生态系统的特点
现代城市是一类脆弱的人工生态系统，它在生态过程上是耗竭性的，其最大特点就是人口的高度密集；城市生态系统是不完全的和开放式的，主要体现在需要其它生态系统的支持（如农业生态系统、森林生态系统、海洋生态系统等），需要人为的输入大量的能源与物质，同时，城市中人类生产和生活中排泄的大量废物，也不能完全在本系统内分解，还需要其他生态系统（如农田、海洋等）中处理消化。
城市在自然界占有很小的一部分空间，却集中了大量的人口、交通和信息流，建立了大量的人工设施，并生产破坏城市环境的污染物质，改变了原来的生态平衡，造成城市物理环境的变化，如城市热岛效应、温室效应、土壤板结等。城市生态系统中，城市化的发展过程不断影响着人类自身，他改变了人类的生产、生活形态，创造了高度的物质文明，同时，其造成的环境污染也影响了人类的健康，引发公害。
4.2城市景观与空间设计的特点
城市是一个开放的复杂系统，它包含有大量的物质构成因素和若干子系统，是人类活动的物质载体。城市景观与空间形态是人们的主观意愿的物化表现，凝聚着人类的智慧、情感、想象力和理想的追求。城市景观空间与人的生活密切相关，两者之间也存在着相互影响：人的主观意愿引导着城市景观与空间的建成，并对已存环境施加影响力；城市景观与空间向人们传递着无限的信息，支持人们的活动，丰富人们的生活内容。
城市是一个连续的发展过程，城市景观与空间形态的演化受到“空间”和“时间”两个向度的影响，即在任何一个时间片段，人们都可以获得创造城市景观与空间的各种物质要素；同样，任何一个正在营造的城市景观环境又不得不考虑时间的意义：“过去时”的历史延续，“现在时”的应用意义和“未来时”的理想追求。城市景观的本质是人们主观意愿的一种物质表达，反映了人们不同时期的价值观和世界观。
因此，我们也可以说，正确合理的城市景观设计规划理念本质上与可持续发展的理论并不矛盾，反而应该是相辅相成的。
4.3现代城市景观与生态规划的关系十分密切。
景观生态学是一门新兴的交叉学科，主要研究空间格局和生态过程的相互作用，它的主题是地理学与生态学的交叉。它以整个景观为对象，通过物质流、能量流、信息流与价值流在地球表层的传输和交换，通过生物与非生物以及人类之间的相互作用与转化，运用生态系统原理和系统方法研究景观结构和功能、景观动态变化已经相互作用机理、研究景观的美化格局、优化结构、合理利用和保护，具有很强的实用性。
城市生态系统是一个自然、经济与社会复合的人工生态系统，它包括生命系统、环境系统，具有一个复杂的多层次的结构，可以从不同角度研究人类活动与城市的相互关系和影响。城市环境规划作为宏观指导和协调部门利益、优化城市土地资源配置、合理组织城市空间环境的重要战略部署，必须要具备生态观。只有具备了生态观，才能指导城市在今后的各项建设中向生态城市的目标迈进，建立高效、和谐的人居环境。
近年来，景观规划在城市景观特色保护与城市环境设计中得到广泛的运用。早在20世纪60年代，美国等发达国家开始把它运用于建筑学、规划学中，开创了景观规划与环境设计的先例。其目标在于创造人类与他们的环境之间协调和谐的气氛，建立起土地开发利用与环境资源保护之间和谐的关系。
5.现代生态规划的内涵
现代生态规划基本上可以理解为：应用生态学的基本原理，根据经济、社会、自然等方面的信息，从宏观、综合的角度，参与国家和区域发展的战略或中长期发展规划的研究和决策，并提出合理的开发战略和开发层次，以及相应的土地及资源利用、生态建设和环境保护措施，从整体效益使人口、经济、资源、环境关系想协调，并创造一个舒适和谐的生活与工作环境。现代生态规划的理论基础现代生态规划的理论基础还不是很成熟，生态学的3个基本原则基本上可以作为现代生态规划的理论基础。
5.1整体性原则。无论是生态建设还是生态规划，都十分强调宏观的整体效益，所追求的不仅仅是局部地区的生态环境效益的提高，也不仅仅是经济、社会、环境三者中某一方面效益的增加，而是谋求经济、社会、环境3个效益的协调统一与同步发展，并有明显的区域性和全局性。
5.2循环再生原则。将自然界生物对营养物质的富集、转化、分解和在生过程应用与工农业生产和生态建设及生态规划中，使自然资源（包括土地资源、水资源、林业资源、动植物资源、矿产资源及旅游资源）获得最佳利用，从而保护自然资源、保护人类健康几居住环境，使废弃物对环境与人类的危害降至最底。
5.3区域分异原则。生态建设与生态规划均强调生态系统的多样性和地域分异，应针对不同地区的经济、社会、自然条件和生态环境指定不同的生态建设和生态规划方针，对不同的资源采取相应的保护与利用对策。
6.生态城市设计
做好生态城市设计，以真实实现城市的生态化目标，并体现不同城市拥有的城市生态环境、城市文化、城市形象、城市风格的特点和吸引力。其基本设计有城市景观设计、城市产业设计、城市住区设计三个方面。
城市景观设计的目标是建立在由建筑、园林等为主的人文景观和各类自然生态景观构成的城市自然生态系统。建筑景观设计的重点在平面规划的基础上做好空间天际轮廓线的规划设计，特点是沿主要街道建筑景观设计，要在做好高层超高层的建筑景观设计的同时，适当布置低层的生态建筑。
园林设计的重点是要做好沿江、河、湖、溪等两岸林带及城市公园、城市广场的景观设计，融生态环境、城市文化、历史传统与现代理念及现代生活要求于一体，提高生态效益，景观效应和共享性。各类自然生态景观设计的重在完善基础设施，完善生态功能，提高其生态效益，景观效应和共享性。要用生态建筑原理对居住区进行科学的规划设计，形成生态建筑与完善的基础设施构成的生活环境以及包括精神文明在内的社会生态系统。居住区的设计要坚持以下原则，选择城市居住区的最佳区位和发展规模。
二是节能低耗无污染，即在建筑材料的是使上坚持环境保护原则，避免由于建筑材料的原因造成光污染、化学污染、放射性污染等。要充分考虑建筑物的朝向、间距等，以解决住宅采光、室内通风等卫生问题。
三是应用生态技术处理生活排泄物、生活垃圾。四是通过增加居住区绿地，推广屋顶绿化、垂直绿化、湖河溪流水体的坡岸绿化等，大幅度提高居住区绿化覆盖率。居住区设置中央绿地。公共绿地必须大于人均1.5平方米。五是增加居住区的文化体育设施。城市的形成源于我们的祖先“逐水草而居”的生存准则，生态城市建设中必须充分利用自然生态基础，所谓充分利用，一是保护，二是提升。从实践经验看，只有充分利用自然生态基础，才能建成真正意义上的生态城市。
7.结论
总之，城市规划是科学严谨的，是中国现代城市建设中值得深思的课题，为将来留下什么样的建筑艺术，为人们的生活打造什么样的生活氛围，为可持续发展做什么样的努力。关注城市规划，是每个设计师应该做的，也是我们这一代，甚至几代人的努力。
