摘 要：价格扭曲造成中国土地资源的宏观配置失衡和空间结构不合理，城市建设用地投入和企业微观配置也受到影响。究其原因可以发现，土地资源价格的扭曲既与土地征收补偿制度的不完善有关，也与土地财政、地方政府招商引资和城市建设等涉及地方经济社会发展的问题有关。要理顺土地资源价格，就必须完善现行的农村土地征收补偿制度，并调整中央和地方的收入分配比例，改变地方政府对土地财政的依赖。同时还要健全法律法规，规范城市建设用地的定价方式。
关键词：土地资源 价格扭曲 影响 成因 对策
经过三十多年的市场化取向改革，中国已基本建立了涵盖土地所有权转移、土地所有权出让和土地使用权出让的相对完整的土地市场体系。市场已成为土地资源配置的主要方式。但是，中国土地市场并不完善，一些影响市场作用有效发挥的问题尚未完全解决，土地资源价格扭曲就是其中比较突出的问题。价格扭曲是价格与机会成本的背离，其结果是稀缺资源的配置无法达致最优状态，严重的价格扭曲还会使社会成员的福利遭受损失。鉴于此，本文试图就中国土地资源价格扭曲的影响和成因进行分析，并探寻理顺土地资源价格的对策。
一、土地资源价格扭曲的影响
市场经济条件下，价格是引导资源实现优化配置的信号。价格扭曲致使中国土地市场的价格信号失真，土地资源的宏观配置、空间结构、城市公共用地投入和企业微观配置均受到不同程度的影响。
（一）造成城镇土地资源的宏观配置总量不均衡
价格扭曲对土地资源宏观配置的影响主要体现在两个方面：一是使农业用地缩减。由于征地补偿费用过低，村集体土地容易被大量征收用于各类开发。这种状况不仅造成土地的粗放型使用和土地资源的浪费，还引起耕地大量流失，导致农业用地总量的缩减，进一步加剧了中国人多地少的矛盾。二是引起城镇土地供需总量失衡。地方政府利用自己在土地出让市场的卖方垄断力量影响城市土地的供应数量，采取限量和“非饱和”的土地供给政策，使土地的总供应量低于市场的有效需求数量，人为制造土地市场的供求紧张局面，推高土地出让价格以获取高额的土地收益。地方政府的这种行为不但直接引起中国城市土地总供给和总需求之间的缺口，还推动房地产开发商为防止土地价格上升而大量囤积土地，强化了城市土地供需总量之间的失衡。
（二）导致城市土地资源配置的空间结构不合理
赫德的土地价值理论认为，城市地域的任何一级土地都具有租金而且都不同，任何具有效应的用途都可以对城市内任意区位竞争，而所有的土地都会出租给愿意付出最高地租者。根据这一理论，城市土地的空间结构应依据租金从高到低的顺序排列，形成以城市中心为圆心多层同心圆。依据租金的高低，商业区应位于市区中心，零售业和金融业的办公场所分布于商业区外围，然后是以政府部门为首的各类事业单位和学校，占地面积较大的各类工业区居于同心圆的最外层。这是遵循土地租金最大化的最优配置原则。然而，中国城市的土地空间配置并没有考虑土地区位租金高低的差异，政府部门、各种事业单位和学校往往占据了城市土地租金最高的地带，商业和金融业反而位于租金较低的区域。这种配置具有明显的缺点：第一，有限的城市土地并不能很好地发挥区位优势，无法为政府带来更多的土地租金收入；第二，容易带来城市整体布局混乱，不利于城市的长远规划，第三，形成城市粗放型经营，制约了城市的长远发展。这种状况的出现，除了历史因素，主要原因还在于土地资源价格的扭曲。
（三）致使城市公共设施和基础设施建设土地投入不足
城市的健康发展，不仅是经济的高速发展，还应当是城市居民与环境相和谐的发展。这必然要求城市土地资源的配置必须考虑公共设施和基础设施对土地的需求。基础设施主要体现为道路的建设对土地的需求，公共设施主要是公园、绿地等休闲场所对土地的需求。衡量这两个方面投入的基本指标为交通用地占比、人均拥有道路面积和城市人口拥有绿地面积。国外对城市交通用地投入的一般水平是30%左右，中国目前的交通用地投入仅为26%。以人均拥有道路面积衡量，国外的平均水平是17.8m2，目前中国人均只有10.6 m2，与世界平均水平还存在较大的差距。这也说明中国在城市道路建设方面的土地投入整体水平还比较低。城市人口拥有的绿地面积，发达国家的一般水平为12m2—20m2/人，莫斯科为44.0 m2，伦敦达到22.8 m2，巴黎为24.7 m2，纽约为19.2 m2，这些世界主要城市的人口拥有绿地面积都接近或超过了一般发达国家人口拥有绿地面积的上限。中国城市人口所拥有的绿地面积仅为11.18 m2，远低于世界平均水平。这种状况的形成有两方面的原因：其一是计划经济时代和改革开放之初国家把城市工业发展和经济发展放在了首位，忽视了对城市发展的总体规划。其二是土地获取和出让中的剪刀差收益，价格扭曲导致土地征收和出让之间存在明显的剪刀差，用于赢利性开发能获得可观的收益。公共基础设施建设收益却很低，甚至接近于零。因此，地方政府更倾向于将稀缺的城市土地资源用于各种赢利性的开发，公共基础设施用地的投入自然会出现不足的状况。
（四）不利于企业的微观配置
在现行的考核方式下，中国地方政府的政绩主要通过经济发展水平体现。这一考核方式使各地方政府把地方经济的发展作为首要目标，通过各种方式推进经济发展。而招商引资是短期内促进GDP增长的最好方式，因此地方政府往往以较低的土地价格吸引企业投资建厂。根据产品的技术含量高低，企业可以分为低技术含量和低附加值的“双低”企业和高技术含量和高附加值的“双高”企业。从经济长远发展的角度考虑，引入“双高”企业是最优的，但是这类企业面临的技术约束较强，对土地价格并不敏感，引进难度较大。而“双低”企业面临的技术约束低，对土地等资源要素价格变动的反应比较敏感，在地价足够优惠时很容易引进，短期内也会促进地方经济的发展，提供就业岗位。因而，地方政府往往以极低的土地价格引入众多的“双低”企业。这类企业的进入易造成土地资源的超额需求和过度使用。低技术含量企业的存在也会影响一个地区产业结构的优化和升级，不利于该地区经济的良性发展。另外，
低附加值企业对经济状况变动比较敏感，国家整体经济形势走低时，这类企业很容易退出投资，造成土地的闲置和浪费。
二、土地资源价格扭曲的成因
造成中国土地资源价格扭曲的原因是多方面的，既有制度层面的因素，也有经济发展方面的因素。概括而言，主要涉及土地征收补偿制度、土地财政、招商引资和城市建设四个方面的原因。
（一）土地征收补偿制度本身的缺陷
中国土地管理法规定，只有国家可以根据国民经济发展的需要将农村集体所有土地变更为国家所有，国家对原土地使用者给予相应的补偿，补偿费用由国家根据土地的原用途确定。土地管理法的这一规定从制度上明确了农村集体土地权益变更的权力主体，有利于保护有限的耕地资源，同时对防止土地资源浪费和实现土地集约利用也具有积极的作用。但是，土地征收补偿费用按原用途确定的规定是有缺陷的。因为农村土地主要是农业用地，按原用途补偿就是按农作物年产值进行补偿。这种征补费用确定方式既不反映市场供需状况，也不体现土地资源的稀缺属性，完全是现行制度下人为的结果，所确定的征收补偿费用必然会偏离市场均衡价格，造成土地价格的制度性扭曲。
（二）分税制改革后地方政府对土地财政的依赖
分税制改革之后，中国地方政府开始面临财权与事权不相匹配的难题，相对于不断膨胀的事权支出，既定的财政收入总是显得捉襟见肘。而经济发展对资金投入的需要，又加剧了地方政府的财政紧张局面。如何实现财政收入稳定增长成为每届地方政府面临的难题。1998年实施的住房货币化改革让地方政府看到了手中土地的价值，开始通过卖地解决财政困难。随着2000以来房地产价格的持续上扬，土地财政收入对地方财政的贡献不断上升，已由2001年的16.7%跃至2012年的42.2%，地方政府已对土地财政形成依赖。尽管房地产市场的持续火爆催生了不断增长的土地需求，但是地方政府却采取限量投放的方式控制土地供给，以获得可观的财政收入。这种供需不对称的状况最终导致价格偏离市场均衡水平，形成土地财政诱致的价格扭曲。
（三）招商引资催生的土地非市场化出让
改革开放以来，土地在中国地方政府的招商引资中扮演了重要的角色。为促进地方工业发展，中国地方政府不仅低价征地建立各类工业园区，还制定实施一系列优惠的土地政策吸引投资。协议出让、行政划拨等非市场化的土地出让方式，以及违规降低工业用地价格，是地方政府优惠土地政策的核心举措。这些非市场化的土地出让尽管促进了地方的招商引资，有利于短期内“GDP”的最大化，但是，不惜成本，以行政方式取代市场，压低工业用地的价格的行为，最终使得土地资源的价格大大扭曲（低于正常市场价格）。
（四）城市建设驱动下的土地低价投资
近年来，中国的地方政府开始采取市场化的方式进行城市建设。政府只对城市发展进行总体规划，然后对开发地带招商，由房地产开发商对规划区域进行建设。由于企业是趋利的，政府的城市建设规划要求和地产开发企业的利润最大化目标并不一致。要满足政府城市建设规划的要求，房地产开发企业的利润最大化的目标就难以实现。要不影响房地产开发企业的利润最大化目标，城市建设规划的目标就难以实现。在这种情况下，地方政府往往以较低的土地价格吸引房地产开发企业参与城市建设。土地低价投资的好处是推动了城市建设的发展，但也造成了土地资源价格的人为扭曲。
三、理顺土地资源价格的对策
（一）完善土地征收补偿制度，实现集体土地征收补偿费用
确定的市场化中国现行土地征补制度的主要缺陷是定价非市场化，补偿费用确定只考虑原用途，忽略了土地出让后的预期用途和土地市场的供需状况，造成土地价格的扭曲。解决问题的关键是完善村集体土地征收补偿制度，确立按土地预期实际用途由市场定价的补偿方式。
（二）调整中央地方收入分配比例，改变地方政府对土地财政的依赖
土地财政的根源是国家实施分税制改革后的地方政府财政困难。因此，要解决土地财政造成的价格扭曲，就应当调整现行分税制下中央和地方的分配比例，增加地方政府的财政收入，同时还应建立事权财权相匹配的制度，减轻地方政府的财政支出压力，使地方政府逐步摆脱对土地财政的依赖。
（三）规范地方政府的招商引资行为
要防止招商引资中非市场化的土地出让引起的价格扭曲，就应规范地方政府的招商引资行为。为此要做好两个方面的工作：一是建立涉及利用土地招商引资的制度，严格限制非市场化的土地出让；二是设定招商引资门槛，避免对土地政策比较敏感的“双低”企业的进入。
（四）健全法律法规，规范城市建设用地的定价方式
国内现行法律对涉及城市建设土地使用规定的缺失，是造成地方政府以低价吸引开发商推进城市建设的主要原因。因此，要解决因城市建设造成的土地资源价格扭曲，就应健全涉及城市建设土地使用的法律法规建设，通过法律手段规范城市建用地的定价方式。
（五）从法律上明确土地产权主体，解决土地所有权的虚置问题
在中国现行的土地制度下，不论是国有土地还是农村集体所有土地，都存在土地产权主体不明导致的土地所有权虚置问题。土地所有的权的虚置是直接造成土地资源价格扭曲和与土地交易相关的各种问题的根本原因所在。因此，必须彻底修改现有法律关于土地产权的规定，从法律上解决土地所有权的虚置。
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