煤矿主题教育开展以来的变化论文

目前，我国煤炭企业安全生产形势较为严峻，安全问题已成为制约煤炭工业发展的突出问题之一。2003年世界煤炭产量约50亿t，煤炭事故死亡总数8000人。当年我国煤炭产量约占全球的35％，事故死亡人数则占80％以上，远远超过世界其他产煤国家煤矿事故死亡总数，全国每年还有十几万的事故伤残人员。我国煤炭生产百万吨死亡率，约为印度的10倍，美国的100倍。尤其是一次死亡10人以上的特大事故时有发生。这些事故不仅给人民生命财产带来了巨大的损失，而且在国内外造成了严重影响。我国亟需建立一种有效的多方制约性的安全生产保障机制，以提高煤炭企业安全生产投入的积极性，降低经营风险，优化煤炭企业安全系统。 1 存在的问题 煤炭企业安全生产保障机制是指影响煤炭企业安全生产活动的各种保障因素和相互联系、相互制约，从而发挥煤矿安全生产保障功能的运行机制。它是一种多因素、多环节、动态、复杂的运行系统。要从根本上扭转煤炭企业安全生产的被动局面，不仅要重视安全技术和装备的研究与开发，更重要的是还要在安全生产保障上进行研究。近年来，国家先后颁布实施了《安全生产法》等法律法规，改革和调整了安全生产的监督管理体制，又通过《关于进一步加强安全工作的决定》明确了安全许可证制度，提高了煤炭行业准入标准，明确提出建立安全生产控制指标体系，并提出以经济政策促进安全生产。特别是在2004年6月召开的“中国责任保险发论坛”上提出了保险业应该与煤炭安全生产工作相结合，实现良性互动共同发展。但是，如何发挥政府、保险业和煤炭行业三者的作用，保障煤炭企业生产系统的安全运行，实现政府、保险业、煤炭行业与煤炭企业安全生产系统性、制约性和互动性的有效结合，是值得深入探讨的问题。 煤炭行业传统的体制是“国家监察，行业管理，企业负责，群众监督”这样一种以企业为主、行业管理为辅的安全生产保障模式。在这种模式下，目前暴露出很多不足之处： 1）从实践上来看，安全评价不是煤炭企业的自觉行为，而是在一定法律法规的约束之下必须进行的工作，因此，煤炭企业很容易将安全评价简单地理解为“办安全许可证”，评价完成取得安全许可证之后就放松了对安全生产的持续改进。 2）煤炭企业在取得安全许可证之后，有可能失去对安全投入的关注。我国在2000年就成立了国家煤矿安全监察局，2000年11月国务院通过了《中华人民共和国煤矿安全监察条例》，几年来，安全监察局的监察力度逐渐提高，但没有真正与煤炭企业安全生产系统中的保障功能有机地结合起来，对煤炭企业的安全系统进行优化。 3）煤炭企业在安全事故发生之前，由于缺乏安全评价和安全监察的实质性制约作用，企业看不出安全投入的产出效果，因此，煤炭企业的安全投资普遍较少，增加了安全事故发生的隐患。 4）煤炭企业基本上被从社会保险统筹制度中排除出来，在发生工伤事故时，只能由企业按规定赔偿支付，赔偿数额非常少；而且目前的煤炭企业还没有意识到商业保险的重要性，或是不愿承担保险费支出成本，每次安全事故发生后，国家出于安定民心，大部分是由国家出面给予的，从而使煤炭企业失去了投资的积极性。 5）国有重点、国有地方、乡镇煤矿中安全投入、安全状况差别甚大，但国家的税收和吨煤安全费用提取费率却一样，没有调节和浮动，严重挫伤了企业对安全投入的积极性。 6）煤炭企业（除私人企业外）法人均实行任命和聘任制，导致企业法人在其任期内安全投入少，并存在侥幸心理。 总之，上述各个方面均对煤炭企业安全生产带来不利影响，而且最重要的是，目前所采取的各种安全治理手段和措施并没有形成一个系统性和实质上的制约性，没有真正建立起一个充分发挥制约和促进作用的安全保障机制，没有真正改善和优化煤炭企业的安全生产系统。 2 建立多方制约性的煤炭企业安全生产保障机制 煤炭企业安全生产保障机制的构成涉及很多方面，如有关煤矿安全生产与管理的各种法律法规制度，煤矿安全评价方法，商业保险、工伤保险费率的制定依据，安全监察体系与制度，煤炭企业自身的安全管理体制等等。 煤炭企业安全生产保障机制的建立是将某些法律法规政策、方法、策略和手段等根据企业整体安全的需要，有机地联系起来，把煤炭企业的生产活动有效地组织起来，应用定量分析和定性分析相结合的方法和计算机仿真技术，对煤炭企业安全生产的保障机制进行分析、规划、设计、调整和动态优化，从而达到最优目的，以便充分发挥人力、物力和财力的潜力，通过各种有效的措施，使煤炭企业安全系统中的各种关系协调配合，以最终实现煤炭企业整个安全系统的综合优化。在这种思路下，煤炭企业安全保障机制的核心是煤炭企业的安全生产，除了煤炭企业自身的管理行为发挥作用外，还应通过政府、保险公司和煤炭行业协会等外部因素影响煤炭企业的安全生产行为，以实现煤炭企业安全系统的动态整体优化。而政府、保险公司和煤炭行业协会对煤炭企业安全生产发挥作用的侧重点各不相同。 政府进行安全评价，确定煤炭企业的安全级别 政府（如国家煤矿安全监察局）主要是按照《安全生产法》等法律法规的要求，委托安全评价中介机构对煤炭企业的安全生产和管理状况进行分级评价，定出安全级别，政府部门进行核查后对煤炭企业安全状况给予定级，发放安全许可证。煤矿安全监察部门还要对已取得安全许可证和已评定级别的企业进行定期检查和确定事故发生后的责任，并决定是否降低或取消安全许可证。煤炭企业为了取得安全许可证，得到比较理想的安全级别，就会按照评价指标的要求进行安全工程建设、安全设施和安全设备、仪器仪表的投入，确定了煤炭企业安全生产的物质保障基础，即“硬件基础”。使得煤炭企业增加了安全投资的积极性，奠定了安全生产的基本物质基础，也确定了煤炭企业安全的投入和成本水平。因此，煤炭企业就要权衡安全投入与安全成本，这两者之间的合理比例要使安全系统处于一种最优状态。 强制煤炭企业进行商业保险，并实行浮动费率制 政府以强制性政策，委托商业保险公司利用商业保险运行机制，根据政府部门所确定的煤炭企业安全级别，采取浮动费率的形式收取保险费，作为煤炭行业的准入条件之一。安全级别高的企业，保险费率低；安全级别低的企业，保险费率高；如果发生安全事故，商业保险公司要按一定的标准进行赔付。煤炭企业的安全级别，决定了煤炭企业商业保险费的负担程度，也确定了煤炭企业安全成本水平。通过研究商业保险费率与企业安全状况之间的关系，以及差别保险费率对煤炭企业的促进作用，从而使得煤炭企业安全生产保障机制的作用能充分发挥。 成立煤炭同业工伤保险基金会 煤炭行业协会主要是通过国家所赋予法律效力的政策，成立同业工伤保险基金会，所有煤炭企业要按一定的标准提取安全基金，交给煤炭同业工伤保险基金会，形成同业工伤保险基金。我国《企业职工工伤保险试行办法》中，明确规定工伤保险应与事故预防相结合。煤炭行业协会的同业工伤保险基金会由国家安全生产监督管理局指导，除了与煤矿安全监察部门进行定期安全检查外，重点在于事故预防，其有权对政府提出重新评价煤炭企业级别的建议，有权对存在重大安全隐患的煤炭企业予以强制性停产，能够与保险公司进行安全事故的责任鉴定和确定煤炭企业的赔偿标准和监督执行赔偿；实现事故预防、医疗康复和工伤补偿三位一体的工伤保险机制。而煤炭行业协会的同业工伤保险基金制度，使保险基金的缴纳构成了煤矿安全成本的内容，同时大部分工伤保险基金主要用于各个煤炭企业的安全事故预防，使得企业加强安全培训教育、安全文化宣传，确立煤炭企业的安全保障机制的“软件基础”，降低煤炭企业安全事故发生的可能性，并提高安全事故的事后赔偿水平，保护了企业职工的利益。煤炭同业工伤保险基金会，实际上通过基金的运用不断地对煤炭企业安全生产系统进行着动态优化，充分发挥安全生产保障机制的作用。 实行安全管理目标责任制 煤炭企业安全管理目标责任制，是煤炭企业安全生产保障机制的有机组成部分。通过建立安全管理目标责任制，进行有效的安全绩效考核，并通过与煤矿安全生产监察局、商业保险公司、煤炭同业工伤保险基金会的良性互动机制，综合内外部影响因素的作用，实现煤炭企业安全系统的最优化目标，最终通过安全生产，取得良好的经济效益和社会效益，并建立良好的企业信誉。建立煤炭企业安全生产保障机制的整体思路如图1所示。 图1 煤炭企业安全生产保障机制关系图 3 实施多方制约性煤炭企业安全生产保障机制的意义 促使煤炭企业加大安全投入，有效遏止事故发生 事实上，煤矿安全事故发生的原因有很多，安全投入不足是其一。截止2003年底，国有重点煤炭企业对于安全投入欠帐164亿元。实践表明：安全状况好的企业，安全投入都合理到位。为实现煤炭企业整体安全的最终目的，煤炭企业从业开始进入这个行业就要注重安全投入。因为安全投入水平，决定着煤炭企业是否能够获得安全许可证，是否能够取得理想的安全级别；而安全级别又影响到缴纳商业保险费的费率，以及缴纳工伤保险基金的比例；企业内部安全管理目标责任制的实行，同样能够提高企业对于安全投入的重视。因此，通过煤炭企业安全生产保障机制的建立，促使煤炭企业加大投入，从而最终有效遏止安全事故的发生，使煤炭行业成为一个安全的行业。 有利于形成良性互动机制，实现“互赢” 煤炭企业进行安全生产保障机制运行的同时，与政府、保险公司和行业协会形成了一个良性互动机制。政府部门限制和提高了行业准入条件，有效制止那些不能达到安全评价标准的不合格企业进入煤炭行业，从根本上既保护了煤炭资源，又降低了整个行业的风险程度。同时，通过坚持不懈的长期安全监察，加大了煤炭企业安全生产的压力，不能有任何安全管理上的松懈，使国家安全生产监察部门有效地发挥职能作用。保险公司借助于各种商业保险，既扩大了业务种类和范围，取得良好的经济效益，又能在事故发生后通过事故调查形成对煤炭企业安全生产的一种特殊形式的监督。而成立煤炭同业工伤保险基金会，是建立一种有中国特色的工伤保险体系，突出了事故预防的重要性，保护了从业人员的利益，减轻了国家和企业的负担。由于保险机制的引入，大大减轻了以往煤矿事故发生后各级政府进行的大量事后工作，使政府从烦乱的事故处理中解脱出来，提高了工作效率。 运用安全保障系统的动态优化理念，不断提高煤炭企业安全水平 影响煤炭企业安全状况的内部和外部因素的变动，使得煤炭企业要不断地进行安全系统的调整。例如，随着煤矿开采的进展、开采技术的采用、煤层地质状况的改变等内部因素的影响，煤炭企业要做到整体安全最优化，也需要不断地优化安全生产的保障系统。而煤矿安全监察过程中发现的问题、煤炭同业工伤保险基金会提合理化建议，以及保险公司的监督等外部影响因素，同样使企业要不断地改善安全生产状况。正是这种动态的优化理念，促使煤炭企业为实现安全生产的最终目标，不断提高煤炭企业安全管理水平，不断完善煤炭企业安全生产的保障机制。 有利于煤炭企业树立科学的安全发展观 煤炭企业有着优良的成本节约观念，无论从矿井设计、设备购置和仪器仪表的配置，以及安全管理费用的支出等方面，都从节约成本为出发点，特别是在前几年煤炭整个行业发展萎靡之时，更是如此，但必须认识到，节约成本也有其不可避免的负面作用，减少了安全投入，埋下了安全隐患，事故发生所造成的后果远远超过所节约的成本，而安全事故所带来的机会成本更是难以估计。建立煤炭企业安全生产保障机制，并通过各种影响因素的动态调整，就是要在安全投入和安全产出之间进行权衡，在保证安全生产的前提下，提高安全投入水平的同时，要使安全投入所带来的效益超过安全投入所发生的成本，树立一种科学的安全发展观。

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在我国的能源工业中，煤炭占我国一次能源生产和消费结构中的70％左右，预计到2050年还将占50％以上，因此，煤炭在相当长的时期内仍将是我国的主要能源。2002年全国煤炭总量为13．9亿吨，2003年为16．0亿吨，2004年煤炭产量尽管达到了19．60亿吨，2005年达到21亿吨，仍不能完全满足需求[1_2]。当前，我国经济的快速增长，对煤炭工业发展提出了更高的要求。为此，必须确保煤炭工业*文章编号：1003—3033(2006)05—0042—05；收稿日期：2006—02—10；修稿日期：2006—04—12万方数据第5期林柏泉等：我国煤矿安全现状及应当采取的对策分析·43·持续、稳定、健康的发展。2当前煤矿安全生产形势我国95％的煤矿开采是地下作业，煤矿安全生产形势仍十分严峻，具体表现为：1)煤矿事故的死亡人数占工矿企业一次死亡10人以上特大事故的死亡人数的72．8％～89．6％(2002--2005年)；2)煤矿企业一次死亡10人以上事故中，瓦斯事故占死亡人数的71％。煤矿所面临的重大灾害事故是相当严峻的，造成的损失是极其惨重的。例如：2004年10月20日发生在郑州大平煤矿的瓦斯爆炸事故，死亡148人；2004年11月28 Et发生在铜川陈家山煤矿的瓦斯爆炸事故，死亡166人；2005年2月14 El发生在阜新孙家湾矿的瓦斯爆炸事故，死亡214人；2005年11月27 El发生在七台河东风煤矿的煤尘爆炸事故，死亡171人[3-51。3)由于煤矿事故多，死亡人数多，造成了我国煤矿的百万吨死亡率一直居高不下，与先进采煤国家的差距很大。20(K卜_2004年我国煤矿的百万吨死亡率为6～3，而国外先进采煤国家煤矿百万吨死亡率非常低。如2000年，南非煤矿的百万吨死亡率为0．13，印度为0．42，波兰为0．26，俄罗斯为0．46。2002年美国煤矿百万吨死亡率只有0．025。由此可见，我国煤矿安全生产水平与国外先进采煤国家相比，还有很大差距蚓6。4)煤矿特大及特别重大瓦斯(煤尘)灾害事故的频发不但造成国家财产和公民生命的巨大损失，而且严重地影响了我国的国际声誉。在以人为本、关爱生命、建立和谐社会的背景条件下，我国煤矿必须大幅度减少和控制特大以上瓦斯事故的发生。5)实际上，煤矿瓦斯事故的发生不是偶然的，它是以往煤矿生产过程中存在问题的集中暴露，涉及许多方面，既有自然因素、科技投入和研究的不足，也有人为的条件以及国家的体制、管理、经济政策，社会的传统观念，煤矿企业的文化素质等等。3煤矿生产中存在的主要问题[7]1)我国煤层自然赋存条件复杂多变，影响煤矿安全生产的因素多，是造成事故的客观因素。我国煤矿开采的煤层大多属于石炭二迭纪的煤层，其中瓦斯含量大、煤层透气性低，地质构造复杂，不易在开采前抽放瓦斯，但在采掘时，瓦斯放散量大，再加上开采煤层地质条件复杂和开采规模的扩大、开采集约化程度的提高，导致采动诱发的应力场、煤岩体裂隙场及瓦斯流动场的变化更加复杂多变，原有安全技术及理论基础已难以适应当前煤矿安全高效生产的迫切需求。在一定条件下容易诱发煤与瓦斯突出和瓦斯的突然涌出现象，造成瓦斯事故。中国的煤矿都是瓦斯矿，且高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿井占48％，突出灾害的发生次数为世界之最，每年达数百次。突出的规模为几百吨、几千吨，甚至超过万吨，需要解决的技术难题多。而美国、澳大利亚的煤矿多为露天矿，煤层的赋存条件相对简单，有突出灾害的煤矿所占比例小，所采取的措施往往是停产关闭。但是，我国的情况不同，在目前的能源供应条件下，对高瓦斯矿井和突出矿井，不可能采取停产关闭的措施。为此，只能是自主开发与之相应的安全技术相结合，以确保高瓦斯矿井和突出矿井的安全生产。