政府投资项目管理研究论文

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PPP项目的投资风险与财务管理对策论文

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摘要： 随着PPP模式被地方政府广泛应用到地方基础设施及公共服务领域中，以期促进经济转型升级，减轻地方政府预算增加、债务压力，提升企业经济增长动力。其关键在于PPP项目投资分析及财务管理要落实到位，实现资金管理良性循环。本文围绕PPP项目投资分析及财务管理策略，从PPP项目特征分析着手，探讨PPP项目特点，阐述PPP项目过程风险点及财务管理策略，以此提高实践中PPP项目质量和运作效率。

关键词： PPP项目；投资分析；财务管理；

引言： 目前PPP模式已广泛应用于水利、交通、市政等基础设施建设当中，为政府实现基础设施建设目标，化解地方政府性债务风险，提高公共服务事业运作质量提供助力。

一、PPP项目模式概述

(一)PPP项目投资分析

1、PPP项目概念

PPP模式是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建设中投资合作的一种模式，近年来被广泛应用。在政府拟建公共服务性基础设施时，由社会资本介入来承担融资、施工、建设、运营项目全周期工作，政府可以通过使用者付费+可行性缺口补助或分期付费的方式购买服务，社会资本可获得合理的投资回报，从而实现社会公众福利。

2、PPP项目投资特征

PPP项目具有程序复杂、周期长、规模大等特点，与传统项目建设相比，最显着的区别是政府不再负责项目融资，其建设资金需由社会资本方融资，政府在运营期内逐年支付相应费用。对于投资规模较大的PPP项目社会资本方需解决较大的融资金额，银行的融资审核条件也较为严格，所投资本短期内很难收回，可能造成社会资本方的资产负债率偏高，财务风险加剧，对于其长期发展产生影响。

(二)PPP项目特点

1、合作伙伴

PPP模式基于政府与社会资本双方合作目标一致的理念建立的合作关系进行项目运作，更加强调政府与社会资本在目标项目建设上的共同运作、共同分担和风险抵御，二者在确立合作伙伴关系基础上，形成平等顺畅沟通的工作界面。

2、利益共享

社会资本以PPP项目实现自身利益追求，政府则是以实现公共福利和利益为目标，双方利益得以实现的基础是PPP项目的成功。需要指出的是PPP项目多为服务于社会公共事业的服务型项目，具有公益性，不以利润最大化为目标。政府、社会资本在权衡项目收益时，首先要保证项目的质量不受影响，合理制定双方的利益分配机制，保证项目持续的稳定性和收益性。利益共享除了指共享项目的社会成果，还包括使社会资本获取相对合理、长期稳定的投资回报，在项目生命周期内实现帕累托最优的利益共享局面。

3、风险分担

PPP项目通常投资大、周期长，伴有高风险，执行过程中利益与风险相对应，没有风险分担，健康可持续的项目合作伙伴关系无从谈起。因此要建立以对称性、最优性、上限性、动态性为原则的风险分担机制，各方最大可能承担自身有优势的伴生风险，当每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，项目整体的成本就能最小化。为此政府方要建立健全的评价、管理、监督机制，引导社会资本参与项目前期调研、设计，通过客观合理的风险评估，对项目预期进行精准判断。社会资本方要对项目风险进行准确的评估，降低过程中突发风险，推进项目平稳实施。

二、PPP项目投资风险分析

(一)项目管理风险

PPP项目过程中会面临来自筹备、设计、施工、验收、运营、移交等各阶段的管理风险。前期筹备阶段由于资金额大、周期长，规划相对复杂，审批程序也相对较长，低效能可能导致项目错失政策机会。建设阶段需要经历设计、概预算及施组方案批复、计量、审计等多个环节，但由于实施主体是政府相关职能机构，过程中因管理权限等问题可能会出现沟通效率低下的情况，同时一些职能机构对相应工作专业能力较弱造成迟滞效应。因此政府与社会资本应共同聘请具备相应能力、规模的独立第三方开展全过程咨询、审计、评价等工作，构筑政府、社会资本、第三方机构稳定三角形工作机制，在互信互惠的基础上开展项目建设。

(二)市场环境风险

PPP项目面临的市场环境风险，一是来自宏观政策调整及政府运作机制转变。PPP项目直接受国家宏观政策调整、地方政府管理运作机制的.影响，项目会因国家政策的调整变化而改变进度或功能要求，增加了项目时效性风险。合理的政策有助于双方共同降低项目潜在风险，但一些政策调整影响到项目预期收益时，将直接造成项目资金风险，甚至引发社会问题。二是来自社会资本自身融资能力的管控风险。政府通常只负责对应的资本金，不参与项目融资及担保。而银行业对PPP项目融资的准入标准和监管程度越来越高，社会资本方自身需要有强劲的资金实力和融资渠道，方能保证项目资金周转正常。

(三)超合同造价风险

当前某些PPP项目建设期出现了超合同造价的现象。PPP项目合同正式签订之前通常由政府方提前完成了设计招标，但在实施过程中会出现经审批的预算超过合同约定的工程造价，如果合同条款没有对该现象做明确约定，一是会直接造成融资方案不能满足建设资金需求，致使项目无法正常实施，二是造成合同双方的信任风险、审计风险进一步放大。

(四)法律风险

随着PPP模式的广泛应用，其在法律法规、制度建设和财政监管上的缺失也愈加明显。PPP项目主体的法律结构关系涉及行政、民商较为复杂，相关法律制度的缺失将直接造成项目管理中可能出现行政权力滥用、项目管理权限受限等局面，影响PPP模式长期健康发展。

三、PPP项目财务管理策略

为了实现PPP项目最终目标，确保参与方预期利益，需要构建以合作共赢为目的，资金管理为核心的财务管理模式和风险预警机制，针对PPP项目全过程的财务管理提出以下几点策略建议。

(一)建立全过程的财务风险识别与预警机制

PPP项目需要经过一个环节较多且复杂的程序体系实现最终目标，资金自始至终贯穿这一体系。为保证项目全周期内平稳推进，需要政府、社会资本、施工参与方、投资者、金融机构、独立第三方加强风险意识，建立全过程的财务风险识别与预警机制，对项目周期内可能出现的风险统筹考虑。抓住资金这一管控核心，建立阶段性目标与资金配比关系，以目标锁定资金预控，以资金运动反映过程执行。建立以项目公司为主导的风险识别清单，构建阶段任务、风险事项、资金匹配对应表。设计职责体系和防范措施，加强项目过程中的风险管控，降低风险发生可能性。实时管控现金流情况，对各环节形成监督。通过资金运动情况分析执行过程与客观环境是否相符，及时予以评估形成应对策略。通过对风险的识别和预警让防止项目财务风险的发生。

(二)加强项目融资管理，以全面预算管理为抓手提升内控机制水平

PPP项目融资是全过程、全方位融资，表现为项目筹备期资本金融资、建设期债权融资、运营期证券化融资等。不同主体融资风险表现为财力强的地方政府风险小、财力弱的风险大;社会资本方自身经济实力强的风险小，自身实力弱的风险就大。不同项目融资风险程度也不一样，重点项目、有补助项目风险相对较小;可行性缺口补助纳入政府支付责任的风险较小，使用者付费存在市场不确定性则风险大。项目的不同阶段同样带来不同的融资风险，建设期受工期、质量、不可抗力等因素影响带来预期不确定性的风险，但运营期项目产出已经形成，收益基本稳定则风险较小。

实现对风险点的控制就要以全面预算为抓手，加强对项目资金的管控，科学、合理进行项目融资，控制资金周转。科学的项目概预算有助于较好控制项目总体投资规模，有助于判断融资方案的底线和可行性。社会资本方要注重与政府各阶段尤其是前期沟通，根据概预算结果指导后期的建设、运营、移交、退出。坚决避免由于融资成本偏离较大，增信条件无法达成等因素造成项目融资难以实现。始终将财务测算和风险预判作为重点，构建各阶段的结构化融资方案确保各阶段的债务支付义务。建立滚动预算，做好成本控制，及时调整预算与实际情况的偏差。

在预算制定时，要充分考虑政策、行业、市场的变化影响合理控制，按照预估规模做好融资比例和渠道的选择，严控融资规模和资金用途，杜绝不合理、不合规的资金支出，搭建客观、可执行的项目预算执行机制。强化内部控制流程管理，健全资金收支相关制度，控制好项目资金风险。

(三)项目运营期间财务管理关注的重点

(1)注重分析绩效考核对可行性缺口补助实现的影响程度，通过预算执行分析为制定运维方式、评价执行提供决策依据，及时做出适应性调整。

(2)关注市场因素变化，及时对比预期收益与实际收益的偏离度，通过分析锁定影响因素，做优使用者付费可控部分，提升资金效能。

(3)设计好融资构架，适应政策导向，抓住市场窗口期充分利用REITs等有效工具降低融资成本、保持充沛流动性。

(四)推动相关法律法规制度的完善

PPP模式融合了多方利益诉求，需要构建互利共赢基础平台。因此需要各方和环节符合国家的相关法律法规，以保障政府、社会公众及社会资本方的权益、利益。在PPP模式发展过程中，要建立起符合项目发展、客观、完善的规范性文件，减少因法律缺失、合同纠纷等问题造成的不必要的损失。

相关法规的制定，需要协调、明确项目参与主体的权责关系。一是要规范项目运作全流程;二是明确各阶段的监督主体和权责内容;三是要制定好退出机制及纠纷解决途径;四是要做好PPP项目的运营权约定;五是其他关键事项，如预算执行、绩效管理、扶持政策、财税补贴等。

(五)培养专业化的人才梯队

PPP项目涉及财务、税务、法律、金融、工程、运营等领域，而目前无论是政府还是社会资本，能够适应PPP项目的复合型人才相对缺乏，相关理论知识和实践经验还处于发展适应期。为此各参与方要加强专业化人才梯队的培养，提高专业度和理论储备，在实践中不断积累管理经验，增强风险意识和识别能力，不断提升自身的投资分析能力和财务管理能力。

四、结语

PPP模式通过合作共赢、互信互利实现政府、公众及社会资本的三方共赢。为了更好促进PPP模式在实践中的应用，保护各方合法利益，需要不断完善相关投资环境、法律环境和融资环境，项目管理者通过不断实践完善相应的财务管理体系，做好项目投资分析、风险控制、财务管理，促进PPP模式在我国经济快速发展过程中能够发挥更大作用，为社会主义现代化建设进程提供支持动力。

五、参考文献

[1]王卓君,郭雪萌,李红昌.地区市场化进程会促进地方政府选用PPP模式融资吗-基于基础设施领域的实证研究[J].财政研究,2017(10):54–64.

[2]霍伟东,陈若愚,李行云.制度质量、多边金融机构支持与PPP项目成效-来自非洲PPP项目数据的经验证据[J].经济与管理研究,2018(3):52–64.

[3]王柳清.基于PPP项目下财务管理与会计核算问题探讨[J].现代营销(下旬刊),2019(12):224–225.

[4]于莉.新时期PPP项目公司财务管理存在的问题及对策研究[J].知识经济,2019(31):76–77.

[5]刘穷志,任静.社会资本参与PPP模式的“素质”研究-来自中国上市公司的证据[J].经济与管理评论,2017(6):39–47.

一、政府投资项目定义及其管理模式政府投资项目是一个在我国改革开放中出现的新的概念。在国外,一般叫做“政府工程”(Government Project),如美国;也有的国家和地区叫“公共工程”(Public Project),如日本和我国的香港等。建国初期我国实行计划经济体制,公有制在国民经济中占主导地位,几乎所有的固定资产投资项目都有各级政府投资、建设。现如今虽然我国已经建立起比较完善的市场经济体制,但政府投资项目所占的比重仍然是相当大的。1.政府投资项目工程管理模式(1)工程指挥部型。多为一次性业主,计划部门下达基本建设计划后,由政府有关部门牵头,组建一个临时性的基建班子(建设工程指挥部),待基建任务完成后,基建班子解散。(2)基建处室型。主要存在于一些常年有建设任务的政府部门,由其代替政府行使部门业主职能。(3)事业单位型。政府设立其他的事业单位,从事工程建设的组织实施,如高速公路管理局、公路局等。(4)项目法人型。一些主要由政府投资的如高速公路、机场等基础设施工程,由政府设立企业法人负责项目建设资金的筹措和建设管理,项目建成后负责项目的运营管理。(5)政府部门型。地方财政投资的城市道路、桥梁等市政工程及水务工程,由政府相关部门,如市政管理处等负责组织建设和管理。2.政府投资项目管理模式存在的问题这些管理模式最终使用单位自建自用的、非专业的、高度分散的,是“投资、建设、管理、使用”四位项目混为一体的管理模式,具有明显的缺陷。(1)这些模式下,许多政府投资的工程项目,行政权力直接介入工程项目的实施,相互之间缺乏有效的监督机制,造成决策失误或监督失效、失灵,导致项目投资效益低下,形成投资“黑洞”,严重影响工程质量,出现“豆腐渣”工程,滋生腐败现象。(2)在这些模式下,由使用单位组建临时基建班子,往往对基本建设程序和相关法律、法规不够了解,缺乏工程建设专业知识和项目管理经验,难以很好地完成任务,责任难以落实。结果是只有一次教训,没有二次经验,经验难以积累。(3)更为严重的是这种方式使得建设单位的利益与工程的规模、投资规模成正比,因而建设单位忽视了投资部门和使用部门的利益,从自身的部门利益出发,争项目、争资金,千方百计扩大投资规模,导致“钓鱼工程”、“三超工程”,造成社会资源的极大浪费。在这些模式下,政府都无法转移项目建设过程中的风险。如果项目建设过程中发生安全事故、工程项目出现质量问题或者工程决算中出现超预算等问题,都要由政府部门承担风险。这就为管理政府投资项目增加了难度。二、一种适合政府投资项目的管理模式———代建制目前政府投资项目管理模式所暴露出来的弊端已经愈来愈引起相关部门的重视,根据《国务院关于投资体制改革的决定》的通知,政府投资项目要进一步加强管理,改进建设实施方式,对非经营性政府投资项目加快推进管理模式的改革。改革的前提就是要明确政府投资项目的目标,只有明确了目标才能使改革有的放矢,改革的成功也才有了保障。政府投资项目一般以政府投资为主,且为非经营性或是不以营利为目的项目,因而除了有一般项目所要求的高质量、低成本、合理进度等目标外, 还有其特殊的目标:项目要满足“使用者”的功能需要;合理有效的利用资金,防止滥用社会资源;尽可能降低或规避项目的投资风险;追求社会效用最大化。在实践过程中,政府及其相关部门逐渐认识到“代建制”是一种适合政府投资项目的管理模式。1.代建制的提出代建制即通过招标等方式、选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。它是由具有专业技术资质和管理能力的法人单位(代建人)接受业主委托承担建设项目全过程管理工作的项目建设方式,是现行的在我国非经营性政府投资项目建设领域推行的一种项目管理模式。2.代建人与业主的关系“代建制”中的“代”字,在法律上可理解为“代行”,而不是“代理”。在我国《民法通则》中规定:代理是“代理人在代理权限内,以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为,承担民事责任。”在目前,我国大量存在的政府投资管理公司或工程指挥部,与政府在一定意义上是一种代理关系。这些管理部门以政府代理人的身份出现,代表政府管理工程,所产生的管理后果无论好坏均由政府承担。而代建人与业主之间的关系不是代理关系,代建人与业主是签订代建委托合同的平等主体。代建人接受业主委托,在授权范围内进行建设项目可行性研究、设计、招标、施工、工程竣工验收、移交和工程保修阶段的管理服务;业主按委托合同要求,为代建人工作进行提供必要的配合并按时支付相应报酬。代建人接受业主委头后是以自己的名义而不是以业主的名义从事工程项目管理服务,在此过程中产生的利益和发生的风险由自己而不是由业主承担。3.实行“代建制”的过程中应该注意的几个问题(1)严格制定代建人资质标准及其考核制度。毋庸置疑,“代建制”实施的成功与否,代建人在其中起到了相当大的作用。什么样的单位有资格参与到代建人的招投标中,自然也成为政府部门首先要面对的问题。目前,社会上的工程设计、咨询、建设类公司主要有:工程投资评估公司、工程勘察设计单位、工程监理单位、工程造价咨询单位、工程总承包公司等。它们作为代建人都有其自身的优势和缺点,表1是对各代建人候选单位具体的对比分析。相关部门在制定代建人资质标准的时候要从分别考虑到各种单位的特点,保证只有专业、正规、符合要求的单位才能参与代建人招投标。可以这样说,代建人的选择是“代建制”能否取得成功最为关键的一个因素。同时,目前我们对代建人的考核­制度还没有完全建立起来。项目结束以后,竣工验收单上只有勘察设计施工监理签字没有代理制单位的地方,这样代理人的业绩无法得到体现,为以后的考评、升级也带来影响。 (2)代建费用的计算不尽合理。目前,我国实施代建制的地区大都对履行代建人职责所获取的代建费用有原则性规定,即通过公开招投标方式,按工程投资总额的一定比例确定代建费用,其总额不超过现行标准的建设单位管理费上限。这一原则虽然已经在许多城市中采用,但在实践中易产生两方面问题:第一,按现行的建设单位管理费标准不能满足履行代建工作的需要,导致代建制度难以推进.现行的建设单位管理费是指建设工程从立项、筹建、建设、联合试运转、竣工验收、交付使用及评估等全过程管理所需的费用,包括建设单位开办费和建设单位经费。代建人的费用支出与建设单位管理费相比,其虽然可免除开办费,但需要支付拥有高智能、高技术管理人员的较高人工成本和代建工作的风险费用,因此代建费用总额限定在建设单位管理费以内并无理论依据。第二,在我国信用机制和担保机制不健全的情况下,会出现代建人在代建工作投标中无序竞争的现象,使代建费一降再降.如厦门市某代建人中标的代建费仅占项目总投资的。代建费用的非理性竞争,将使代建人的风险转嫁到工程建设目标实现的比例上,以致阻碍代建制的发展。因而,在代建制推行初期,为了避免出现上述两种倾向,保证制度的顺利实施,应对待建费采取适当宽松政策。首先,应根据工程投资规模、技术难度和建设风险等因素确定建设费的下限,要求代建人的代价费包括一笔风险补偿费用;其次,建立严格的代建人淘汰机制,避免代建人通过降低项目管理水平来减少代建成本,降低代建费用。(3)建立完善的工程担保和工程保险制度。工程担保是指承包商或代建单位委托第三方向业主提供一定金额的经济和责任保证,如承包商不能履行工程建设合同,或代建单位不能履行代建合同。则由担保方承担由此产生的一切后果。工程担保是建筑业中的一种惩戒机制。它通过保函的无条件支付功能实现快速理赔。能较好地解决承包商或代建单位的道德风险问题又能解决其逆向选择问题,是建筑经济中的内在稳定器。由于担保人在提供担保时要求反担保,因此工程担保实质上是让风险的制造者成为风险的承担者,所以能够有效地约束承包商或代建单位。工程保险有利于规避因设计工作疏忽或过失引起质量问题造成的风险,以及由于施工、材料或使用过程中由于疏忽或过失引起质量问题造成的风险。如法国实行工程竣工十年责任险,要求承包商以及负责建筑设计的咨询工程师必须投保,以对工程本身在十年内承担相应的质量缺陷责任。建筑师购买职业责任险有利于规避设计风险。为了保证投资安全,是否购买职业责任险是业主选择建筑师的标准之一。由于保险公司在接受投保时会对投保人进行严格的审查以防范其逆向选择与道德风险,因此这种审查实质就是对承包商、代建单位以及咨询工程师和建筑师的监督。如果被保险人没有很好的市场信誉。则难以获得保险,从而其市场竞争力将会大大下­降。因此工程保险能够有效地约束承包商、代建单位以及咨询工程师和建筑师。实行代建制后,如果没有工程担保与保险等相应的配套措施,代建单位将可能在工程项目的管理上成为风险的制造者。解决此类问题,除强调代建单位必须提交无条件不可撤销履约保函,并将其列为市场准入条件外,还应该不断完善我国工程保险方面的制度,建立代建人信用机制。五、结语代建制是我国建设投资管理体制的一项重大改革,也是针对政府投资项目建立的一种建设管理模式。其在我国传播时间不长,但发展得却如火如荼,全国大部分地区都根据自己的实际情况总结出具有地方特色的代建制。但不可否认,完善这一制度,在理论上还有许多需要讨论的领域。其中,对代建人的产生、资质管理、信用管理和代建费用的计取等问题,将是代建制面临的直接问题。其解决,需要在理论分析的基础上,在实践中进一步探讨尝试。更多关于工程/服务/采购类的标书代写制作，提升中标率，您可以点击底部官网客服免费咨询：