武汉服务外包业发展研究论文

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服务外包是指某一机构将原本由自身承担的、非核心的全部或部分业务剥离出来，委托给其他机构完成，以降低成本、提高效率、优化产业链、提升自身核心竞争力的行为。档案管理服务外包是指某一机构将不属于国家法律法规限制范围内的档案，通过市场、以合同方式委托其他机构进行管理的行为。我国档案界有时也称之为档案中介服务。1992年浙江省建德市档案事务所、湖州市档案事务所成立，揭开了我国档案管理服务外包企业建设的序幕，发展至今已有20余年。然而，从整体来看，我国档案管理服务外包行业发展时间较短，市场普及程度（尤其是档案寄存服务的市场普及程度）远未达到欧美发达国家的水平；除了北京、深圳、上海等地的档案管理服务外包企业规模尚可外，大部分档案管理服务外包企业的规模较小，服务水平不高。[1]究其原因之一是，我国尚缺乏体系化的、成熟的法规标准对档案管理服务外包进行规范与指引，致使此行业长期处于无序发展状态。本文对国家和地方两个层面的档案管理服务相关法规、标准进行梳理，并予以简要分析，以期对日后档案管理服务外包国家法规和行业标准建设提供一些参考。

1档案管理服务外包法规标准建设基本情况

国家法规制度建设情况

目前，我国尚未出台专门的档案管理服务外包法律法规。《中华人民共和国档案法》及其实施办法未提及档案管理服务外包。2011年国家档案局中央档案馆下发的《全国档案事业发展“十二五”规划》已把制定《档案中介机构管理办法》列入档案法制工作的主要任务之中，但据了解目前尚未真正启动此工作。2012年以来国家档案局连续印发了3个与档案管理服务外包直接相关的规范性文件，即《国家档案局关于切实加强档案数字化和档案信息化服务外包管理杜绝失泄密隐患的通知》（档函〔2012〕103号）、《国家档案局关于加强档案托管中的安全管理杜绝失泄密隐患的通知》（档函〔2013〕271号）和《档案数字化外包安全管理规范》（档办发2014〕7号）。这3个规范性文件要求档案部门在开展档案数字化服务外包、寄存服务外包过程中，采取相关有效措施确保档案实体安全、信息安全。

地方法规制度建设情况

我国许多地方出台的地方档案法规对档案管理服务外包，尤其是服务外包企业（也称档案中介服务机构）做了相关规定。45个副省级以上地区（不包括香港、澳门、台湾，西藏未出台档案法规）颁布的档案法规（为本级人民代表大会常务委员会颁布）中，有25个[2]对档案中介机构（实质上即是档案管理服务外包供应商）做出了规定，约占。其中，30个省（自治区、直辖市），有20个省（自治区、直辖市）对档案中介机构作了规定，约占；15个副省级城市中，有5个城市对档案中介机构做出了规定，约占。需要说明的是，《北京市实施<中华人民共和国档案法>办法》、《海南省实施<中华人民共和国档案法>办法》、《吉林省档案条例》和《山西省档案管理条例》在修订前对档案管理服务外包做出了规定，而在修订后则取消了这方面的规定。因此，目前北京、海南、吉林、山西、重庆、广西、青海、江西、湖南、江苏这11个省（自治区、直辖市）档案法规中没有对档案管理服务外包做出规定，约占。从条例内容来看，上述25个地方档案法规中涉及到人员素质的有12个，大多要求从事档案管理服务外包的人员具有相应的专业知识和职业技能；涉及到业务范围的地方档案法规有7个，大多以列举的形式指出档案管理服务外包包括档案整理、鉴定、评估、咨询、寄存等方面；涉及到登记备案的地方档案法规有11个，大多要求档案管理服务外包企业应当向所在地档案行政管理部门备案；涉及监督指导的地方档案法规有9个，大多要求档案管理服务外包企业需接受档案行政管理部门的监督和指导；涉及到法律责任的地方档案法规有4个，对违反规定从事档案服务外包活动的情形予以追究法律责任；此外另有1个地方档案法规规定其他相关部门应制定档案服务外包工作的管理办法。此外，浙江省、广东省、湖南省、温州市、杭州市、宜昌市、佛山市等七个地方出台了专门的档案中介机构管理办法。这七个地方的规范性文件大多包含如下内容：

（1）指出档案中介机构从事的是档案咨询、整理、保护、鉴定、评估、寄存、数字化、业务培训等有偿服务活动。

（2）规定从事档案中介服务活动，应当遵守法律、法规、规章的规定，遵守职业道德，遵循自愿、平等、公平、诚信的原则。

（3）档案中介机构应当向当地的档案行政管理部门备案，提供相应的资料，并定期进行复核。档案行政管理部门负责对档案中介机构、执业人员进行指导和监督管理，检查的内容一般包括备案情况，执业人员的培训情况及业务水平，办公场所、设备设施，服务质量、业务水平，其他合法合规等情况。档案中介机构出现违反规定的情况时，应当取消其备案登记。此外，档案行政管理部门应当在档案网站或者其他媒体及时公布档案中介服务机构和执业人员名单。

（4）规定档案中介机构必须取得营业执照；有固定场所、设施设备；有相应的档案咨询、评估、鉴定、整理、寄存和数字化的资格和能力；配备档案专业人员；符合法律、法规和规章规定的其他条件。

（5）认为档案中介服务执业人员应当经过档案专业培训，有独立从事档案管理的业务能力；档案中介机构应具有两名以上档案专业人员，并有不少于一名取得档案中级职称；此外，档案中介服务执业人员应当在一个档案中介服务机构执业，不得同时在两个或两个以上档案中介服务机构执业。

（6）保密条款、责任条款、签约条款和收费条款。

（7）惩罚和法律责任条款。除了上述共性的条款外，

部分地方的档案中介管理规定还根据档案中介机构的行业特点，做出了以下规定：

（1）湖南省规定了不能外包的范围，包括国有档案的鉴定、销毁；涉密档案的整理、数字化；法律法规禁止委托中介机构进行的其他档案业务工作。佛山市规定档案中介机构工作人员不得接触和处理涉密文件档案、内部（工作秘密）或含有敏感信息的文件档案。

（2）湖南省、佛山市对档案库房提出了要求，指出库房应当满足建标103-2008《档案馆建设标准》、JGJ25-2010《档案馆建筑设计规范》规定的有关档案防护要求。

（3）杭州市指出应加强中介机构的'信用管理，市档案局应定期更新并公布档案中介服务机构的执业信息。

（4）温州市、杭州市档案中介管理规定指出档案行业协会应当制订行业规范、服务标准、执业人员守则，加强行业指导和行业自律，规范行业服务行为，促进行业健康发展。档案中介服务机构应当加入档案行业协会，接受档案行业协会的自律监督。

（5）佛山市特别指出应当符合保密法规规定，非涉密档案中介机构在档案服务工作中应明确保密责任，成立保密工作领导小组，建立保密管理制度和保密应急机制，明确法定代表人、分管保密工作负责人、重要部门或项目负责人的保密职责。不得违反保密规定，不得处理涉及国家秘密的文档以及有关业务主管部门规定不得处理的文档；非涉密档案中介机构的工作场所、档案工作人员管理、档案信息系统和档案信息设备均应符合相关保密管理要求。

国家和行业标准建设情况

目前，我国尚未出台专门的档案管理服务外包国家标准或行业标准。但是，一些国家标准和行业标准对档案管理的软硬件条件和业务操作要求做出了规定，档案管理服务外包供应商在服务过程中宜或应遵守。例如，《档案馆建设标准》《档案馆建筑设计规范》等对于档案寄存服务企业进行档案库房建设具有重要的参考意义；档案数字化服务企业开展纸质档案数字化扫描时宜遵循DA/T31-2005《纸质档案数字化技术规范》等；档案整理服务企业的档案整理质量宜满足GB/T11822-2008《科学技术档案案卷构成的一般要求》、DA/T22-2000《归档文件整理规则》、DA/T13-1994《档号编制规则》和DA/T18-1999《档案著录规则》等的要求。值得注意的是，我国正在制定信息技术服务外包标准，一些地方也已出台有关信息技术服务外包的地方标准，例如，山东省地方标准DB31/T430-2009《信息技术外包服务企业技术与管理规范》、深圳市地方标准SZDB/78—2013《金融机构信息技术服务外包质量管理规范》、国家标准《信息技术服务外包》（共包括5个部分，目前已经送审，待发布）。这些标准对于我国制定档案管理服务外包标准具有重要的借鉴作用。

2档案管理服务外包法规标准建设现存问题

法规标准建设总体上滞后于实践需要

自1992年以来，我国档案管理服务外包行业迅速发展，规模越来越大。据黄霄羽不完全统计，截止2012年全国共有376家档案中介机构。[3]近年来，我国先后出台了《关于鼓励政府和企业发包促进我国服务外包产业发展的指导意见》（财企〔2009〕200号）、《国务院关于促进服务外包产业加快发展的意见》（国发〔2014〕67号）等一系列支持服务外包产业发展的政策文件。2012年全国档案局长馆长会议提出“到2020年全国各级综合档案馆纸质档案数字化的数量比2010年翻两番”的工作目标。[4]2013年，杨冬权在全国数字档案馆（室）建设推进会上进一步提出“存量数字化”的要求。[5]这进一步推动了档案数字化服务外包的快速发展。但是，在档案管理服务外包行业加速发展的同时，我国档案管理服务外包法规标准较为落后。国家层面，尚未出台专门的针对档案管理服务外包的法律、法规和标准，只有少量规范性文件和部分间接相关的标准。地方层面，尽管已有许多相关法规和规范性文件，但这些法规和规范性文件大都停留在宏观层面，微观层面少有涉及，可操作性不强。在执业标准、执业规则、技术手段等方面均处于不完善甚至空白状态。[6]由于缺乏专门的标准，发包方无法正确评价承包商的服务能力，无法科学筛选合格的承包商，无法有效监督承包商的业务操作；承包商不知道如何建立自己的业务操作程序，不知道从何提升自己服务能力。这导致档案管理服务外包行业在发展过程中面临诸多法律困境与安全漏洞。

对于档案管理服务外包法律责任规定不明确

在前述25个副省级以上地方档案法规中仅有4个提及了档案中介机构需承担的法律责任或赔偿责任，其他均无提及。一旦在外包过程中出现了档案丢失、损毁或泄密的事故，发包方大多只能被动承担后果，很难借助于法律维护自身权益。例如，笔者在调研时了解到，某综合档案馆在档案数字化项目实施中，与承包商发生商业纠纷，承包商威胁要将存有档案数据的硬盘带走。

对档案管理服务外包从业人员素质要求不具体

目前，档案管理服务外包从业队伍整体素质低、流动率高。许多承包商聘用的一线员工大多只有高中学历，而相当一部分是实习生或临时用工。即便是承包商的业务骨干或项目经理，具有本科以上学历的也很少。整个行业中具有过档案学专业教育背景的员工极少。而且，绝大多数承包商对员工缺乏必要的业务培训。这使得档案管理服务外包的质量和安全难以保证。现有地方性档案法规制度大多规定，档案中介服务机构工作人员应具备档案学相关专业知识和职业技能；而对于从业人员是否应具有档案学专业教育背景、相关工作经验，是否需要接受相应的业务培训，以及培训机构、培训内容等均无明确规定。

对档案管理服务外包基础设施条件要求不严格

民营档案寄存服务商大多没有专业的档案库房，其库房多数由废弃工厂库房改建而成，而许多库房连基本的“八防”都做不到，[6]遑论满足《档案馆建设标准》《档案馆建筑设计规范》等的要求。但现有地方性档案法规制度对于档案库房及其保管环境的规定大都比较模糊，操作性不强。例如《浙江省档案中介服务管理办法》只提出“从事档案中介服务的场所，必须配备必要的安全保护设施，符合档案管理的专业要求”，而何为“必要”，配备安保措施的要求和标准具体指什么，并未指明。[7]

缺乏业务操作指南和服务价格指导

现有法规标准对档案管理外包业务操作缺乏具体要求，尤其是对发包方和承包商之间的档案交接、承包商的质量控制缺乏详细规定，容易造成安全漏洞和质量缺陷。例如，档案数字化扫描中，一些服务商一味追求提高速度、降低成本，造成一些材质脆弱、不宜使用高速扫描仪的档案被损毁。一些档案寄存服务机构采用传统的开架式按卷盒存放方式保存档案，工作人员可以看到卷盒上的敏感信息。而且，承包商业务操作主要依赖于自身经验，较为随意，各个承包商之间的业务标准不统一，将来发包方之间进行档案资源整合很困难。对于档案管理服务外包项目，不同承包商的报价相差很大，以数字化扫描为例，从元一页到2元一页不等，各地区均无收费指南或收费标准，出现了部分小企业先以低价中标，在项目进行过程中再试图加价的恶意竞争行为。

法规标准执行力差

实践调研发现，一些地方虽已出台了有关档案中介服务的法规制度，但并没有严格贯彻执行。例如，2008年广东省出台了《广东省档案中介机构备案登记管理办法》，但实际上截止2014年底也只有12家企业进行备案登记。这些年，在档案管理服务外包过程中，出现了一些违反了相关档案或保密法规制度的事情，但档案行政管理部门很少予以依法罚处。目前档案行政管理部门的监管对象多局限于党政机关和国有企事业单位，档案管理服务承包商基本处于中间地带，对档案管理服务承包商的管理相对较少甚至疏于管理。

3对策建议

加快国家层面的立法

建议在现有地方法规、制度的基础上，积极探索制定国家层面的针对档案管理外包服务的行政法规。此类法规可包括档案管理服务承包商的指导思想和基本原则、权利与义务、管理体制、设立条件、业务范围、人员素质、保管环境、服务收费、合同签订、操作要求、安全保密、法律责任、监管机制等内容。[9]通过国家立法，为档案管理服务外包行业营造良好的法制环境，以促进档案管理服务外包在法制的轨道上快速、健康发展。

完善现有地方法规制度

建议各地方补充、细化和完善现有涉及档案管理服务外包的法规制度，特别增加以下内容：

（1）对档案管理服务外包从业人员政治素质和业务素质的要求；

（2）对档案管理服务外包从业人员参加岗前培训和在岗培训的要求；

（3）对档案管理服务承包商的档案库房、仪器设备、档案装具的要求；

（4）档案管理服务承包商的业务操作程序和服务质量标准；

（5）发包方和承包商档案交接要求。

出台相关标准指南

对于许多暂时不适宜以法规制度强制要求的领域，可以制定推荐性国家标准、档案行业标准。可以考虑出台《档案管理服务外包工作规范：总则》《档案管理服务外包工作规范：档案数字化服务》《档案管理服务外包工作规范：档案寄存服务》（此三者，国家档案局正在研制），以及《档案管理服务外包从业人员职业道德守则》《档案管理服务外包价格参考目录》等标准或指南。

借鉴国外有益经验

国外商业性文件中心历史悠久，行业成熟度比较高，建立了结构完备、会员广泛的行业协会，如国际文件与信息管理服务行业协会。PRISM制定了制定的一系列商业性文件中心的行业标准、指南和道德准则，包括商业性文件中心运营标准、建筑标准、灾备标准、保险及风险转移标准、载体设施标准等。[10]这些标准指南紧扣业务活动，操作性较强，基本涵盖了商业性文件中心的主要运营流程和业务环节，对我国制定档案寄存服务外包标准具有很大的借鉴意义。

加强档案行政执法和第三方评估

各级档案行政管理部门依法加强对辖区内档案服务承包商的监管力度，定期向社会发布辖区内档案管理服务外包承包商的执业信息，建立承包商诚信档案，定期监督、检查、指导党政机关、事业单位和国有企业科学发包。可由中国档案学会等相关行业协会开展档案管理服务外包行业自律，以第三方身份进行承包商服务能力评估与认证。

物业是指有价土地及土地附属物，包括商业大厦、住宅楼宇、厂房仓库、共用设施及建筑地块等。物业一般由三个部分组成：1.土地。指由一定范围的面积构成的地产。2.建筑物。指附着于土地的各种建筑物或构筑物，通常也被视为相对独立的物业。3.物权。物权是财产权，它的标的是物，它的义务主体是不特定的人①。物业概念的提出以及物业管理，在我国的发展已有20多年的历史，它走过了一个从借鉴吸收到创新发展的艰苦过程。物业管理作为一个新型服务行业，得到了蓬勃发展；物业管理的意识，逐渐被广大业主所接受，物业管理的模式，逐步被广大业主所认同，各种形式的物业公司应运而生。纵观物业管理行业发展的现状，物业管理的水平参差不齐，物业管理的模式多种多样，物业管理的手段各不相同。但物业管理的企业仍像住宅小区一样，雨后春笋般地遍地开花，尤其是自建、自管附属开发商的物业比比皆是，一幢房子，一个物业；一个小区，一个物业公司。物业管理行业的发展处于瓶颈状态。笔者对如何从根本上改变当前的现状，认为可以探索物业实行服务外包专业化管理的路子，并对此有以下几点思考。一、物业管理行业发展的轨迹物业管理起源于19世纪60年代的英国。物业管理是指物业管理经营人受物业所有人的委托，依照国家有关法律规范，按照合同和契约行使管理权，运用现代管理科学和先进技术，以经济手段对物业实施统一管理并为居住者提供高效、周到的服务，使物业发挥最大的使用价值和经济价值②。这种现代意义的物业管理，在我国起步较晚，是随着改革开放不断深化，市场经济日趋活跃，城市建设事业的迅速发展，房地产综合开发的崛起和房屋管理体制改革步伐的加快，于上世纪80年代由沿海地区逐渐兴起的。1981年3月10日，深圳市第一家涉外商品房管理的专业公司——深圳市物业管理公司正式成立，开始对深圳经济特区的涉外商品房实施统一管理，这是我国内地物业管理迈出的第一步，标志着这一新兴行业的诞生③。随后从深圳到广州、从南方到北方，从沿海到内地，在众多城市物业管理公司应运而生。到1983年，深圳市已有专业化的物业管理公司和内设物业管理专业机构的单位逾百家。1993年6月30日，成立了全国首家物业管理协会——深圳市物业管理协会④，标志着我国的物业管理水平逐步走向成熟阶段。20多年来，物业管理行业在差异中生存，在求新中发展。沿海发达地区与内地欠发达地区之间存在差异；起步早的与起步晚的之间存在差异；管理理念和管理手段的先进与落后之间存在差异；专业化管理与小而全管理之间存在差异等等。尤其是附属开发商的物业管理，由于物业管理的规模不大，专业化程度不高，管理手段不先进，开发商进行物业管理，只是为了自己的房子好卖的初衷，没有得到实现，反而觉得忍辱负重，当时并没有考虑如何把物业管理作为一个新型的服务行业来经营，物业管理成了一个沉重的包袱，潜伏着很大的危机。房地产业的迅速发展，一线城市先进的管理理念和科学的管理手段，也随着房地产的开发进程，逐步地被二、三线城市所引进，一些住宅小区的开发商，也正在开始把物业管理交给专门的物业管理公司来经营，按照房地产开发与物业管理相分离的原则，通过招投标方式选聘具有相应资质的物业管理企业，这说明物业管理在求新中发展，并正在向规范化、专业化的方向迈进。二、对物业实行服务外包专业化管理的认识物业实行服务外包专业化管理，就是将物业管理的服务项目对外委托承包给有资质的专业化公司，通过与物业公司签订的委托协议或合同，按照业主的意志与要求去实施专业化管理并为业主提供优质的服务。随着社会的发展和进步，行业的分工越来越细，专业化的程度也越来越高。物业实行服务外包专业化管理，这是物业管理行业适应现代化生产社会专业分工的必然结果。物业管理的业务可分为三类：⑴ 基本业务类：包括对房屋建筑、机电设备、供电供水、公共设施等进行运行、保养和维护；⑵专项业务类：包括安全保卫、环境卫生、园林绿化、消防管理、车辆交通等；⑶特色业务类：包括特约服务和便民服务⑤。诸如为物业管理行业配套服务的保安公司、保洁公司、绿化苗木公司等等，这对那些规模不大的物业管理公司，起到了拾遗补缺、共同发展的作用。物业管理公司虽然达到了一定的资质要求，但大多都没有固定的保安、保洁、绿化、工程维修等专门人员，都是靠对外聘请。这些对外聘请的人员大多都没有经过专业培训，而且物业管理公司也不具备对他们进行培训业务的能力和手段。服务项目对外委托承包，是建立在受委托企业所具备的专业化水平和规范管理的基础之上。在这样的前提下，我们与其对外聘请没有受过专业培训的人员，自己又没有能力，也没有必要去追求小而全的企业管理模式的情况下，为何不可尝试利用专业化公司的优势，也就是利用专业化公司的专业化、规范化的管理水平，先进的科技手段和管理理念，高素质的员工队伍，来促进物业管理企业的发展，把物业管理企业做大呢？当然，也不排除那些有条件、有水平的物业管理公司，承接的小区物业管理范围越来越大，覆盖的面积越来越广，自己下设一些专业化的公司进行服务和管理，将物业管理的上下游产业连接在一起，形成物业管理的产业链，物业管理公司将朝着更高的阶段走去，物业管理行业的产业化、集团化也就指日可待了。三、如何实行服务外包专业化管理基于上述的一些认识，在物业管理的实践中如何实行服务外包专业化管理呢？笔者有以下三个方面的想法。1、作为物业管理公司，在服务外包专业化管理时，应该要有明确的宗旨、要求、责任。一是服务外包时要有明确的宗旨。这个宗旨要求通过物业管理实行服务外包，为业主提供更加优质、更加专业的服务；二是服务外包时要有明确的要求。这个要求就是包括服务外包的项目、内容要求、质量标准、费用等方面，要有一个合同或协议。要切实可行，不是价格越低越好，而是要做到价格与质量的统一；三是服务外包时要有明确的责任。这个责任要求物业管理公司不能包而不管、包而不问，而是要按照服务外包的合同或协议，做好指导、协调、监督、服务，并承担物业管理服务质量的责任。要让物业管理公司在服务外包中提升管理水平；让业主在服务外包中获得优质服务。2、作为专业化公司，在服务外包时应该充分发挥自身的优势，一定要体现专业化的水平，要利用专业的人才、专门的组织机构、专门的管理工具和设备、并运用现代管理科学和先进的维修养护技术实施专业化的管理，为业主提供优质的服务。为业主提供优质的服务，要做好两个方面。一是认真履行服务合同或协议。在服务外包的过程中，承接服务外包专业化管理的专业化公司，一定要按照与物业管理公司签订的合同或协议，认真操作，规范管理。从服务项目、内容要求、质量标准等方面一项一项地落实；二是切实做到为业主提供优质的服务。在服务外包的过程中，承接服务外包专业化管理的专业化公司，一定要按照服务项目的不同标准和规范，做好每项服务工作，做到让业主满意、物业管理公司满意、自己满意。让物业管理公司、让业主感到物有所值。3、作为政府行业部门，在物业管理中主要是起到一个指导、服务、协调、管理的作用。作为物业管理行业的房产部门，应该把握物业管理行业的发展趋势，规范物业管理的行为。在审批物业管理公司资质时，不仅要看管理人员的资格如何，还要看保安、保洁、工程维修等人员是否经过正规培训，有没有按从业规定所需要的证照，尤其是对保安人员及保安器材的管理，要与公安部门进行协调，进行规范和强制管理，以确保住宅小区的和谐平安。要深入物业管理公司，用政策、制度、规范来指导物业管理公司的工作，监督物业管理公司是否照章办事，是否侵害了业主委员会和业主的正当权益，协调业主委员会、业主与物业管理公司之间的矛盾，承担起物业管理公司、业主委员会、业主之间的桥梁和纽带的作用，既为物业管理公司搞好服务，又为业主搞好服务。物业实行服务外包专业化管理，既可以提升物业管理的专业化水平，又可以为业主提供专业化的优质服务；既可以加快专业化公司的发展，又可以形成物业管理的产业链。物业实行服务外包专业化管理，将为发展壮大物业管理这一新型服务行业，增加就业岗位，维护社会稳定，创建和谐平安小区带来很多的益处。……参考物业管理网