中美财政税收立法及制衡体制比较

一国的财政税收体制包括立法制衡、支出结构和中央与地方之间的关系。2004年9月25日至10月16日，笔者应美国政府国际访问者计划项目的邀请，就美国联邦、州及市县镇政府财政税收体制，在华盛顿、纽约、波士顿、佛罗里达、芝加哥、加利福尼亚等地与联邦财政部、国内收入局、参院预算委员会和众院预算委员会，有关州市县镇议会、政府、政府财政局及税务部门，以及有关大学财政系的官员和专家进行了座谈，收集了相关资料，作了考察。

我们过去的财政税收体制是传统国有经济和计划经济的一个组成部分，国家财政收入的来源又大多是国有企业上交的利润，国有企业的财务是财政的一个组成部分，企事业的投资由财政支出。改革开放以来，经济体制从计划经济向市场经济转轨，财政税收体制也在相应地进行改革，需要从过去的生产建设形和近几年形成的吃皇粮形财政向公共服务和社会管理形的财政税收体制转型。

虽然中美政治体制不同，但美国是一个成熟的市场经济国家，其国家财政中也有许多公共价值原则的设计，如调节分配、社会保障等理念，因此，这里就中美财政税收体制中的制衡、支出结构和中央与地方关系等进行比较，扬弃其不合理的的部分，学习其有用的部分。

社会主义政治文明的重要特征之一是人民当家作主。在社会主义社会，公民将自己的一部分权力和和财力让渡给国家后，对公共权力是怎样运用的，特别是钱是怎样花的，需要有一个极为透明的制度来满足公民作为纳税人的知情和监督权益，这是社会主义制度下，人民民主的一项最基本的权益。因而，财政是不是公开透明，是不是由人民来批准和监督，是反映社会主义政治文明的重要标志。

财政税收立法体制，主要界定和处理公民与政府的税收与预算关系，通过人民代表大会或者议会与政府之间对税收和预算的权力分界与制衡来体现。包括预算法、税法等起草、讨论、听证、表决通过等，更重要的是也包括当年同级人民代表大会或者议会对年度预算的编制、讨论和批准通过，最后作为年度法律来执行。我们先来看美国的财政税收立法体制。

一、美国财政和税收立法体制及制衡的特点

美国的国体是联邦制，权力在议会、政府和司法之间进行制衡。从内容上讲，立法体制指立法思想、法律、立法和执法机构，及其立法过程的设置、制衡关系等等。美国将税收法典、《预算法和会计法案》等列入法律，也将每年一度的财政预算，只要在议会通过，也视作为很严肃的法律。各种财政税收法律的起草、通过、实施反映各方面的制衡关系。

1，美国征税和预算的立法原则。

美国宪法规定保护私人财产神圣不可侵犯。由于涉及到公民的财产权，所以税收立法是一项严肃的立法活动。原则上只能由代表选民的代议机关实施，而不能由政府来代行。从征税方面看，美国税收的原则为：1，纳税人赞同则纳税，不赞同则不纳税。这个理念确保了公民从根本上能够掌握自己的命运，使得政府权力受到有效约束和控制，避免了政府依靠政治权力对私人利益和财产进行随意的侵犯和否定。没有纳税人的同意，政府不能课税。2，纳税人纳税与否要由其代表表达。

美国将上述两个方面的原则具体化，制定了各方面的税收法律，将事关全局的重大税收问题以法律形式固定下来，从而使税收母法、实体法、程序法等构成有机整体，其《国内收入法典》在1939年编成后，经过每年的修改，成为世界最为完备的税法之一。

从预算方面看，20世纪初以前，美国各级政府的收支较为混乱，各部门争取到资金后，在自己掌握支出，没有完备的预算。民众和议会都无法对政府机器各部门进行有效的监督，贪赃枉法及腐败现象屡屡不绝，人们对腐败的厌恶和愤怒也成了改革的动力。1921年，美国国会通过了《预算和会计法案》，它包含了两大最基本的原则：1，决定钱怎样花，是公民的权力，而不在于政府。政府代公民起草支出方案，编制和提交预算。公民选举的议会是预算修改、决定和批准的权力机构。2，钱要在公民监督下支出，而不能由政府在黑箱中不名不白地操作。预算批准后，政府只是预算的执行方面，而公民选举的议会监督政府执行预算。

因此，美国各级政府的预算有以下三个特点：1，公开透明，美国的法律规定，联邦财政预算的形成和执行的全过程都必须公开进行。一是须对预算过程的日程、行为主体、行为内容和行为要明确公布，二是国会各委员会的听证和审议，除极少数法律规定的情形外，都对公众全过程开放。三是所有联邦政府有关预算的正式文件都必须同时公之于众。法律上的这些规定充分保证了美国预算的公开性和透明度，便于接受公众的监督。当然，为了处理好公开和保密的关系，美国又订立了联邦政府隐私权法》，对国防、安全等预算进行了一定程度上的保密。2，法制预算。法制化贯穿了美国预算的编制、执行、监督的全过程。预算一经国会批准，就具有法律效力，必须不折不扣地执行。3，完整和详细。美国预算涵盖了所有政府部门大部分的收支，并且支出分类的标准步步细化，详细地规定了支出项目和金额，甚至使用者，对控制开支起到了积极的作用。

2，美国各方财政和税收的制衡关系。

从上述税收的制衡关系看，美国国家将设置税收的权力授予国会，而没有授予政府。美国众院中筹款委员会具体负责税收议案。美国联邦的预算由总统管辖下的行政管理与预算办公室和财政部承担。即使政府属下预算办和财政部，也是两个平行的部门，之间无隶属关系。

1，政府预算管理办公室提出预算方案，或者社会上提出要修改以往税法的动议，众议院筹款委员会和预算委员会就此进行听证会。2，税收或者预算方案在众参两院先后辩论，否决或者通过，报总统，同意或者否决，重新表决，通过形成法律或者议案作废。

二、中国预算和税收立法及预算编制方面的情况

从涉及公民财产和公共利益的预算和税收立法及制衡关系看，我国政府当家甚至是部门当家的色彩较浓。

1，预算及税收立法缺陷。

我国税收和财政立法，就税收来看，《宪法》在制衡关系上存在空白。宪法虽然作了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”规定，而对税收的开征停减免以及公平税负等却未予以规定。20世纪80年代颁布了《预算法》以来，预算制定和实施由政府负责，预算审核及批准由人大负责的权利关系格局已理清，但实际上还是存在许多问题。

（1）行政主导税收立法。

从税法看，在我国这种涉及功名和法人财产权的立法活动权较为行政主导和较为随意。每次税改都是由财政部和税务总局牵头并主导。一是各种国务院、财政部、税务总局的税收规定较多，以政府和政府部门规定替代税收立法。二是由财政和税务部门起草法律，由国务院的法制部门在政府各部门之间进行协商，最后交由人大讨论，并且人大专门委员会和代表在纳税人方面并不具体和全面。这样，纳税人对自己应该交多少水，怎样交给国家，并没有多大的权力。在这种世纪上失去制衡的税收立法体制下，行政主导的税收立法权的扩张直接导致了行政权力的过度膨胀。同时，易于使公民利益政府化，国家利益部门化，部门利益被合法化。