农村中小学法制教育的主要主体是国家、学校和个人，这些主体为农村中小学法制教育支付大量的各类成本。在应试教育模式之下，学校与学生付出的法制教育成本产生的是零收益甚至负收益，所以他们集体拒绝法制教育。要改变这种状况，须改变现有的教育评价机制，将法律知识纳入考试的范围，或者变应试教育为素质教育。
农村中小学法制教育既是国家普法教育的重要环节也是新农村建设的重要内容。农村中小学有效开展法制教育，对于提高农民法律素质和权利意识、培养新型农民、实现农村法治建设目标乃至新农村建设的总体目标都有重要价值。但是，笔者对我国东部和中部一些农村的抽样调查结果表明：虽然中宣部、教育部、司法部和全国普法办于2007年联合颁布的《中小学法制教育指导纲要》对中小学法制教育的总体要求、基本原则、内容和途径等方面均做出了明确规定，但大多数农村中小学并没有按《纲要》的要求积极有效地开展法制教育。究其原因应当是多方面的。这里笔者试图以经济学的视角，从农村中小学法制教育关涉的主要主体及其成本收益的角度来分析农村中小学没有有效开展法制教育的原因。
1 农村中小学法制教育的主体
所谓教育的主体，是指教育的组织实施者和对教育活动的组织实施产生重要影响的组织或个体。农村中小学法制教育是一项系统工程，涉及的组织或个体众多，这些组织或个体都可以被称为农村中小学法制教育的主体。在对这些主体进行归类整理后，笔者认为能产生重要影响的主体主要有国家、政府部门、学校、学生以及学生家庭。地方政府部门与国家在教育活动实施过程中的作用和所预期目标有所不同，但都是代表公共权力对学校教育提供保障和对教育过程与结果进行监管，具有较多相同性，可合并为一类主体;同样，学生和学生家庭对教育活动的要求和对教育的预期基本相同，也可合并为一类。因此，笔者认为农村中小学法制教育的主要主体为国家、学校和个人(受教育者及其家庭)。
国家是农村中小学法制教育的主体，既体现在国家制定农村中小学法制教育的方针政策、要求学校按政策组织实施教育活动并对教育的效果进行监督，也表现在国家为教育活动提供多钱、物质以及人员的保障。学校是农村法制教育的直接组织实施者，在国家的政策之下如何具体开展法制教育活动，国家提供的教育资源怎样在教育活动中使用，主动权掌握在学校手中。个人是农村法制教育的核心主体，也是直接受益主体，通过法制教育活动增长法律知识提高法律素养。在法制教育过程中，学生并非单纯地被动地接受法律知识教育，他们的心理状态和行为选择也对农村中小学法制教育效果的实现有关键性作用。
人是经济的动物，每个人天性都要追求自己的利益。以社会个体的视角，每个人首先都是自利的，然后才可能想到他人利益。个人利益是人们从事经济和社会活动的出发点。农村中小学法制教育与一般意义上的经济活动不同，它不会直接给各主体带来经济效益，但它会吸纳和消耗社会和个人的物质与时间等各种投入产生成本，也会影响各主体的将来的收益。各主体在参与这个教育活动时都不可避免地会为自己进行经济计算。因此，可以通过成本——收益分析方法来分析农村中小学法制教育各主体的行为选择是可行的。
2 农村中小学法制教育的成本分析
所谓成本，最初是指企业为投入生产活动而购买的全部生产要素的货币支出。现代经济学依不同标准，将成本区分为总成本与平均成本、显性成本与隐性成本、机会成本、边际成本等许多类型。无论从哪种成本类型出发，在“经济人假设”这一前提下，我们做出任何选择前都要进行成本分析。
农村中小学法制教育的成本首先表现为教育政策方针的确立成本，它是农村中小学法制教育政策调研、论证、制定和颁行所耗费的人力和物力资源的总和。我国的教育政策由中央国家机关和教育行政部门负责制定并颁行。现行的农村中小学法制教育指导性文件是中宣部、教育部、司法部和全国普法办于2007年联合颁布的《中小学法制教育指导纲要》。在颁布文件之前，国家首先对在农村中小学开展法制教育的必要性和可行性进行调查研究，然后成立起草小组起草文件，在起草过程中，要对文件的内容作细致的分析论证并对实施的结果做出合理预测，最后由相关的部委讨论通过并颁布实施。这个过程需要耗费许多的人力、物力和时间成本。已经颁行的教育政策不可能一成不变，它必须随着社会现实的变化以及政策实施过程中反馈的信息及时做出调整。这一过程同样也耗费不少成本。
农村中小学法制教育的成本最直接表现为制度运行成本，也就是教育活动实施和教育效果监督评价所耗费的成本。农村中小学法制教育活动的直接参加者是学校和学生，因而他们也是制度运行成本的主要支付者。学校要有效地组织法制教育教学，首先需要能够胜任法制课程教学的教师，但是目前的中小学这类教师十分缺乏，农村中小学校更是如此。农村中小学需要引进新的教师或者对现有的教师进行法制课程教学的系统培训后才能有效开展法制教育，这对许多中小学校来说是一笔高昂的成本。除物质成本之外，学校还须支出时间成本。在应试教育模式之下，学校课堂教学的时间有限而且非常宝贵，将宝贵的时间用于法制教育教学，多数学校都不情愿这样做。此外，开展法制教育还需要组织编写或从他处订购相关教材，同样要支付成本。学生为法制教育支出的成本主要是时间成本。应试教育模式下的学生学习压力较重，学生花时间学习法律知识，学习其它课程的时间必然会相应地减少一些。
机会成本也许才是成本的本质。机会成本不是通常意义上的成本，它不是实际支出的费用，而是失去的收益。例如一个拥有200万元人民币的资本，将这些资本投资办服装厂一年可得到40万元收益，而在市场风险等条件相等的情况下，用这些资本投资其它产业一年最高能获得100万元收益，则这个人投资服装厂的机会成本为100万元。从事一项活动的机会成本与实际收益差额越小越好，当差额为零时，达到最佳状态。国家和个人将时间与金钱投入到农村中小学法制教育当中，也会有机会成本。若国家认为将大量的财政支出用于农村中小学法制教育政策的制定修改与实施之中将产生的收益不如将这些财政支出用于科学教育、科技发明、文化建设等事业的收益大，国家就不会对其投入大量的财政支出。当学校发现认真开展法制教育耗费了有限的教育资源，所产生的收益远不及于将这些资源用于升学考试科目所产生的收益，学校当然就不会认真地开展法制教育。同样，学生和学生家庭认识到学习法律知识收益甚少，也不会花功夫去学习法律知识。
3 农村中小学法制教育的收益分析
教育的收益是通过提高学生的知识与技能给社会、学校、学生本人以及学生家庭带来各种有益效果，广义的教育收益不仅包括经济收益，还包括政治收益、社会收益和伦理收益等方面。我们根据收益是否以货币形式表现出来，可以分为货币收益与其它收益。与职业技能培训类教育不同，农村中小学法制教育提高受教育者的法律素养但不能直接提高职业技能，受教育者不能因此获得较高层次的理论知识和操作技能，因而也基本上不可能通过接受这种教育快速提升他们获取报酬。农村中小学法制教育的收益更多地以其它收益的形式表现出来。
国家的重要任务是为全社会谋福祉，国家投资在农村中小学开展法制教育，追求的也是其带来的社会收益。农村中小学法制教育可以区分为直接收益与间接收益。直接收益集中体现在农村中小学法制教育是提高市场效益的重要因素和可以减少某些社会成本两个方面。法制教育增加公民的法律知识、提高公民的法律素养，让公民在参与经济活动过程中守法经营，在权利遭受侵害时通过法律来维权。市场经济是法制经济，它的建立与运行以具备一定法律素养的经营者为前提。在我国广大农村，法治化进程远远落后于城市。农村中小学学生中不少人将留在农村或在接受高等教育后回到农村支持农村建设，这些人将是农村建设的生力军。接受有效的法制教育能帮助他们成为合格的市场主体，加速农村市场的建成。同时，经营者的法律素养越高，市场的公平公正、诚实守信的品质也会更加明显，产生的纠纷也会减少，用来救济的社会和个人成本也会相对减少。农村中小学法制教育的间接收益主要表现其可以增加受教育者的社会责任感和政治与公共事务参与能力，能够促进农村法治建设步伐和“管理民主”目标的实现。
传统意义上的学校是一个比较单纯的文化传承机构，但在经济发展大潮的冲击之下，现代学校已成为一个具有多重性质的文化机构。它在兼顾社会与个人的利益之下追求自己的利益。如今的农村中小学也受到了功利主义思潮的冲击，学校的教学目标与教学内容都功利化了。学校与教育者不是看不见法制教育对社会的价值，只是相对于自身的经济利益而言，这种价值离自己过于遥远。在应试教育模式之下，学校的首先任务是提高升学率。升学率高的学校可以从政府部门获得更多的资金支持，也能得到大量的物质和精神奖励。在生源流动更为自由的今天，升学率高的学校还可获得更多学生与学生家庭的青睐，从学生身上获得更多物质回报。法制教育不属于应试教育的升学考试必须考查的内容，有效开展法制教育不仅不能提高升学率，还很可能因法制教育占用了其它学科教育的教学资源与教育时间而导致升学率下降。这样，学校会因为重视法制教育从政府部门和学生两边损失经济利益，法制教育带来的是负收益。大多数农村中小学排斥法制教育符合“经济人”的理性选择。
学校功利化的同时，学生与学生家庭也功利化了。在应试教育模式之下，学生与他们的家庭关心的是考试成绩与成绩的名次。接受法制教育为未来的人生发展有一定的帮助，但这种收益比较遥远，收益的大小也难以确定。如此，学生必然选择用绝大多数的时间和精力认真学习升学考试课程，争取获得好的名次，争取进入一所好的中学考上一所好的大学，最终谋求一份好的职业。在学生和学生家庭来看，法制(下转P266)(上接P255)教育对他们产生的是零收益甚至是负收益。因此，学生很自然地排斥法制教育，学生家庭也不允许学生将过多的时间花费在学习法律知识之上。
4 结论
国家要求在农村中小学全面有效地开展法制教育，籍此来提高农村中小学生的法律素养，推进农村法治化的进程，也为新农村建设总体目标的实现奠定基础。但是，作为法制教育直接实施者的学校与作为法制教育主体受众的个体不约而同地选择拒绝法制教育，对国家的政策要求阳奉阴违或应付了事，原因在应试教育模式之下法制教育之价值不能得到正确的评价。学校与个人投入成本开展法制教育，给他们带来极可能不是收益而是损失。要实现在农村中小学全面有效开展法制教育，国家教育行政部门应当改变现有的教育评价机制，将应试教育改革成素质教育，或者至少是将法律知识纳入考试的范围。
作者：付凤兰 邦义刚 赵晓琳 来源：农村经济与科技 2016年9期
