芬兰在2000年的国际学生评价项目(PISA)考试中的骄人成绩吸引了全世界的注意。[1][2][3][4][5]这个消息让芬兰人最初有点尴尬。为了达到这样的成果，学校和教师一直在全力以赴，但他们并没有为任何全国性或国际性考试而教，甚至芬兰的学校到今天为止也不存在这样的测试体系。芬兰的教育是为了使学生尽可能地好好学习，使每个孩子都能发挥他们的潜力。没有证据证明PISA考试结果给芬兰的学校教学带来了任何影响。芬兰学校“为学而教”的目标和方法与获得国际声誉之前一样，没有改变。
蓄意追求学生在国际化测试中取得高分这一想法对于芬兰的教育理念来说是陌生的。同样，为了应对这个全球化、各国相互依存的世界，我们选择了一种新自由主义下蕴含一些全球教育改革运动(GERM)要素的教育政策，但剔除了其中最极端的市场化倾向，[6][7]而且我们牢记的是我们自己的价值观、愿景和对环境的理解。因此，“新自由主义”这个时尚术语自从20世纪80年代就从芬兰的教育政策文本中消失了。这毫不奇怪，尽管我们使用了该流派的不少教育方法。
一、过去三十年的教育改革：芬兰的模式
在政策层面，芬兰从20世纪80年代晚期至21世纪初期采纳了新自由主义理念，但是在执行层面上，“进展”并不迅速，比如引入评估和社会控制、私有化和自由择校。[8][9][10][11][12]2002年后，这些措施都未在芬兰扎根，但还是有从政治权利到引入标准化测试等多次的尝试。[13]
新自由主义教育政策是芬兰的右翼——联合党——在1987年成为执政党后被引入芬兰的。随即，右左联盟政府启动了政治、治理、财政与经济、教育领域的新自由主义政策。启动最密集的阶段刚好是1991-1993年的经济大萧条时期，许多政策制定者、执行者、行动家和观察家得出结论，经济萧条加速了启动过程，因为新自由主义可以使那些被公共经费削减影响的领域自觉地实施预算削减。换句话说，削减经费的责任被转移到地方层面上，曾经的政策制定者和监管层变成“远距离调控”。“新自由主义政策”这个词从来都很难在政策文件或政治演说中找到，这是芬兰的特色。芬兰社会长期以来由民主决策主导，新自由主义政策的转变只是其中一个例子。改革的实施是从革新国家补贴系统开始的，接下来是行政的地方分权化，移除了中央和地方层面的几乎所有监管结构，并通过《1995年市政法案》(the 1995 Municipal Act)赋予了自治市在社会服务方面非常宽泛的自主权。行政改革集中于两个途径：引入目标管理和引入评估。教育政策的改革集中于四个议题：灵活性和可选性，如择校、选课、创建学校，并根据1994年颁布的第一套全国课程框架开设自治市级别的课程；评估；削减预算；地方分权。相关学者在7个欧盟国家的教师对问责的态度进行研究时发现，芬兰在欧盟框架下的改革进程一直聚焦于地方分权、放松管制、私有化和市场化。[13]
芬兰的模式并没有导致严重的私有化或市场化，譬如择校在小学和初中阶段仍然是很稀有的现象，公众对公立学校充满信任。地方分权使当地政府几乎完全自治，可以自由打造他们想要的教育。但证据显示在一些社会经济基础薄弱的农村地区，公立教育主导的系统表现差强人意。在改革中，芬兰教育体系摒弃了督导体系，取而代之的是教师、学校和学生的自我评估。1999年的改革规定自治市必须要每年评估其服务职能，但是全国教育委员会在2001年和2005年进行的调查显示，教育成果仍然不均衡且不稳定。芬兰教育的不均衡体现在城市和边远地区的教育差异。芬兰抽样测试9年级学生，并建立起了全国绩效指标，但唯一的全国性测试是高中毕业生要参加的大学入学考试。在平时的教学过程中，教师会采用大量的测试来诊断学生的学习水平，并在必要的时候给予及时的支持和干涉。同样，学生自评也是学校评估过程的重要部分。[14][15]
芬兰实施质量保证和评估的方式包含四个主要特征。第一，质量保证与评估旨在提高教育质量，而非控制。第二，质量保证和评估为行政机构和学校提高教育质量服务，而非为公众或家庭提供服务。第三，几乎没有官员或政治家支持学校排名。在芬兰，有两座城市的媒体因公开学校排名的行为被诉至法院，法院禁止媒体公布各学校的考试成绩。结果是大多数中小学生都选择就读最近的学校。第四，尽管学校和教师有责任开展学生学习成果的评估，但是学校和教师不能完全对学生的学习结果负责，因为学生成绩涉及到各种复杂的因素，远远不只是教育者的责任。[16]对质量的判断还包括大型问卷调查、统计性数据、对专业人士和政治家的访谈及他们的论述。[17][18]
芬兰社会很固执地抵抗大型评估，因为其需要动用大量的人力与物力，但能证明评估促进教育成果的证据很少。
总的来说，市场化、私有化、标准化课程和测试、学校排名、仅教师和学校为教育成果负责，这些在芬兰的教育改革中都是鲜见的。芬兰的教育体系弱化竞争，提倡高度信任和协作。对比之下，英格兰则鼓励竞争，弱化信任。结果表明，芬兰的教育更加有效和公平。[19]全球教育改革运动的原则与芬兰基础教育提倡公平与平等的价值观相悖，也不符合福利社会关爱每个人、避免任何人掉队的目标。
二、芬兰PISA成绩背后的政策因素
芬兰在四次PISA考试中的骄人成绩背后还有更多令人思考的东西。芬兰优于其他PISA参与国的地方在于，学校内部差异和校际差异均小于OECD的平均水平。但是2009年的评估显示上述两者的差距在增大，男生的阅读测试成绩远远地落后于女生，这给我们敲响了警钟。我们还需要关注这种差距的增长——例如不平等的增长——是否来自于放松管制和地方分权的政策，即把教育管理和质量保证的权力与责任下放到地方层面，却忽视了各地社会经济资源的差距。
(一)教育变革
对于PISA成功的政策层面的解释：第一，20世纪70年代早期，芬兰便引入了综合学校的基础教育改革。这终止了双轨制教育体系，学生不再在11岁时分流至中学或职业学校，结束了使11岁孩子就必须选择一种职业的状态，从而使他们能够拥有提高社会地位的开放性选择。早在1938年的教育委员会备忘录就提出了这项改革，但是由于“二战”和之后的经济复苏，这些改革到了20世纪70年代才得以实施。这项改革基于以下价值观：公平和平等的机
会：即每个孩子无论其家庭的社会经济背景、身体状况、种族、宗教或性别如何，都有权利接受基础教育，并且与其他孩子共同学习。[20]
第二，在20世纪80年代，师范教育被纳入大学进行，硕士学位成为教师资格标准之一。[21][22][23]这一改革从根本上影响了芬兰的师资质量。如今，教师职业仍然很受欢迎，每年只有10%的申请者可以被录取，并接受师范教育。接受过良好教育的、积极工作的芬兰教师具备优秀的诊断学生需要的能力，他们及时而巧妙地采取早期干预措施，并因材施教，结果是几乎没有中小学生需要留级。另外，基础教育阶段的学生享受免费的学校午餐、教科书和其他学习材料，免费的交通、医疗和牙科保健及指导。总之，学生是在一个资源丰富的、制度化的学习环境中学习的。[24]高中生除了教科书和其他学习材料之外也享受这些免费资源。
以上改革的结果是99.9%的学生都能完成综合学校的学习，学习质量在PISA考试结果中得到充分体现，教育成本处在OECD的平均水平，生均教学时间处于OECD平均水平或低于平均水平。[25]
第三，从20世纪90年代后期以来，芬兰几乎100%的6岁儿童进入学前班(preschool)，其目标是提高儿童在7岁入学前的身体、智力、情绪、社会和认知方面的发展。2008年，77.8%的学前班由社会服务部门管理，其余由教育部门管理。[26]总的来说，芬兰允许儿童在7岁正式入学之前尽情玩乐，所有7至16岁的儿童都必须接受基础教育，无论是在学校，还是在家。在芬兰，几乎所有学生都能完成基础教育，2008年的数字显示基础教育阶段毕业率为99.1%。[27]
第四，20世纪90年代，芬兰教育管理实现地方分权，决策权下放到地方层面，同时芬兰开展了课程改革。全国教育委员会(the National Board of Education)负责颁布国家课程指南或框架，但是地方层面(自治市领导及学校的领导、教师、家长和学生)负责并有权利建立地方课程。课程模式是所谓的百科全书式，含有多个学科，不仅有人文和科学学科，还有体育、艺术与手工，从而为学生提供丰富的通识知识、多种技能，并提高学生的整体发展。
芬兰教育政策的长期目标是提高整个国民的教育水平。1980年，63%的劳动力拥有初级教育水平，25%拥有中等教育水平，12%拥有高等教育水平。到2005年，85%的25岁至34岁适龄人口拥有中学或大学学历。
第五，20世纪90年代教育改革的另一大根本性结构变革原则是废止了各层级教育以及普通教育和职业教育间转换的障碍或门槛。例如，在成人教育方面，如果学生不能参加日校，则可以参加夜校；如果不能在学校内学习，则可以参加学徒培训(apprenticeship training)，或是将工作与课堂通过个人学习计划联系起来，并通过参加资格考试来获得毕业证书。
(二)政府资助的非正式教育对积累社会资本和智力资本的重要性
所有对正式教育的改革都有利于学习者的家庭、社区及周边环境的社会与智力资本积累。在芬兰，除了正式教育，非正式教育也在这一点上发挥着重要作用，尽管我们常常忽略了这一点。2007年，大概全国一半的学生——2，269，226名学生(总数可能重复计算了同一个人同时学习多个专业)——参加了非学位的学习。芬兰拥有大量的文科学校(liberal arts schools)或成人夜校、大众高中(folk high school)、成人教育中心、继续教育中心、夏季大学和公开大学，这些学校提供非学位教育，并由于受政府资助，学费很低。48%的非正式学习在文科学校进行，这种学校是在一百多年前由工人运动推动建立的，并迅速扩张到了社会的其他阶层，对整个国家和社会的所有阶层都发挥了重要作用。参加非正式学习的学生中，66%是女性。[28]在学校及社会环境中积累智力和社会资本对于发展更优的教育成果具有决定性意义。[29]
(三)可持续的教育政策
芬兰教育政策是在政治左翼和右翼人士达成的共识上所形成的，因此在芬兰不会每4年就发动一批重大而随意的教育变革，以迎合竞选获胜者的改革热情，选举之后也不会更替教育行政官员，芬兰的这个现象是具有典型意义的。
教育需要平稳和持久的社会环境，这样才能专注于教和学。为了实现教育稳定而持续的进步，社会应该认识到所有的政治力量都应该达成共识，确保教育政策的实施，这比换届选举中的权力更替更为重要。我们必须承认教育是一切发展的根本力量，必须要避免每次权力从一个联盟转向另一个联盟时就推翻教育领域先前所有努力的做法。
三、芬兰PISA成绩背后的学习环境因素：学校、家庭、社会和非政府组织
(一)学校
简单地说，芬兰学校的特色是拥有一批高素质的、能够自我管理的教师。决策权下放到学校和自治市的层面，其结果就是学校高度自治，校内领导力(in-school leadership)体现了一种协作和参与。教师、校长、家长和社区之间存在着强烈的信任。[30]从课程与教学法的角度来说，无核心课程，无标准化测试，无排行榜，教学不以考试为导向，也没有督导体系，但是从1994年开始，学校必须开展自我评估。教师经常测试学生的学习能力，如果发现了偏差，就会采取早期干预。另外，学校物质条件优越。
信任是使整个教育系统运行的粘合剂。自治市层面，上级信任他们的下级，教育部和国家教育委员会信任地方层面的教育政策。操作者和实施者非常了解孩子和年轻人的需要及能力，并及时、灵活地为他们提供良好的教育。自治市的角色是负责为他们的公民提供教育服务，把省(state)和自治市的资源分配给各所学校。社会相信校长、教师和家长知道如何为学习者提供最好的教育。教育部与中央办公室的角色是配置资源以及提供信息指导。此外，教师和校长的职责也发生了巨大的改变，主要体现在学校层面上工作量的增加、工作内容的变化和挑战。[31]
如前所述，大多数国家的问责都以学业成绩、高风险测试和排名为形式，这是芬兰教师所不能认同的。在相关研究中，芬兰教师描述了在面临废除外部监管的环境下，学校可以根据1994年新课程框架来自行制定新的课程，教师是如何认识到拥有自我的、内部的控制力的重要性的。当教师开始自觉履行责任，并提升职业道德的时候，他们的工作责任感不但没有削减，反而增加了。内部自我评价使教师工作士气大增，同事间的共同监管也提升了士气。自评报告、半正式的规划以及合作会议使教师对彼此的工作更加了解，专业问责的文化也建立在同事间的合作和透明关
系上。
(二)家庭和社会：重视正式和非正式学习
不只是正式教育影响了学、教和教师，还有其他隐性的因素，这些因素与国家的知识、社会、精神资本密切相关。[32]我把这称作“非正式学习”，无论过去和现在，非正式学习在每个家庭中都存在。
非正式学习或教育在提高公民教育水平和思想水平方面起着主要的、长期的作用。芬兰国民热爱阅读，并充分使用市公共图书馆。第一批图书馆建于18世纪晚期，随着19世纪早期的国民开化及民族运动的进行，图书馆广泛在各地林立。第一批公共图书馆建立于19世纪40年代，当时芬兰开始印刷越来越多的非宗教类书籍。城镇和乡村的图书馆都开始对外开放。
(三)非政府组织
在早期，非正式教育的提供者是非政府组织。在19世纪和20世纪之交，几场运动使人们认识到提高国民文明水平对树立国家形象和提高人民生活水平的重要性。第一所文科学校(成人夜校)是工人联盟在1899年建立的。之后，工人联盟还建立了不少其他的机构或组织为工人提供教育。芬兰的其他一些政治力量也扮演着类似的角色。
芬兰是一个很善于运用各种协会与问题作斗争的国家。这里以两个历史悠久的联盟为例。1899年，“家庭文明协会”(Civilization for Homes)成立，该协会后来更名为“玛莎协会”(Martha Association)。这个组织今天仍然很有影响力，吸引了众多年轻女性加入联盟来学习营养、健康、运动、烹饪、养生和一切使家庭美满幸福的知识。1920年，曼纳海姆将军和他的姐姐苏菲曼·纳海姆成立了曼纳海姆儿童保护协会(the Mannerheim's Child Protection Association)。该协会提出了不少有关儿童和家庭幸福的议题，并引起了全国的关注。今天，这个协会有565个分支机构主持着400个家庭咖啡屋、超过300个针对家长的活动小组和820个针对孩子与青少年的俱乐部。该协会还为孩子和青少年开设了一条保密的免费电话热线，每年接听超过500，000个电话，还为家长提供电话热线和信息网络服务，并培训照顾幼儿的临时保姆，也帮助小学生在学校中保护自己。
同样，媒体在最近几十年来也发挥着启蒙和文明开化的作用。一本名为《家庭健康》(Kotiliesi)的女性杂志创设于1922年，它关注社会议题，在如何创造幸福美满的家庭、居家技能、时尚、社会时事、人文和艺术等方面提出建议。这本杂志在当今社会仍然很受欢迎，并持续履行着创办之初的职能。
所有这些非政府组织一直在为人们提供学习机会和休闲娱乐服务，扩展了人们的视野。芬兰不断地通过建立协会来推动社会发展，这种文明和休闲活动丰富了芬兰的智力、社会和精神资本，并将在未来依旧发挥作用，这对于维护成功的学习环境是至关重要的。[33]实际上，每个学习者的家庭和社区都有成员参与到这些非正式活动中来。这些因素共同建立了一个适合学习的环境，有助于人们持续地把教育看成是自我提升的机会。
结论与讨论
芬兰没有采用全球教育改革(GERM)下的竞争措施，即没有围绕核心科目、标准化、控制和基于测试的问责来进行教育改革。相反，我们依赖信任、协作、百科全书式的课程、个性化、学校自治和地方分权。我们相信我们的教师知道什么是对孩子有好处的，允许教师在一个不用恐惧外部测试或监管的自由环境中开展他们的重要工作。我们的教师不为测试而教，而为学生的学习而教。我们不把大量资源用在教育评估上，而是强调教师素养和学生的学习能力。我们坚信评估促进学习的研究结果是站不住脚的。相反，芬兰的教育资源用在了教师教育、早期干预和其他学生支持体系上，用在了增加正式和非正式学习计划，从而创造和维持有助于学习的环境上。
芬兰因有效政府管理和低腐败而著名，我们的经济、政治和社会发展创造了一个稳定的环境，因此教育能够卓越发展。长期以来，我们的政治决策者都尽力规避在民主选举和权力移交期间开展特殊的教育改革。
激进教育改革相信短期内可以提高经济效益，这有悖于人类的本质：我们是大脑、心灵和双手的结合体，成功的教育是多维度的，它能提高文明程度，促进人类个体的发展以挖掘整体的最大潜力，在此基础上才能实现经济的稳定发展。“固执”的芬兰教师坚守着这些民族价值观，这在20世纪80、90年代之交的新自由主义教育政策改革中形成了一种平衡力，并促进了教育发展和教育质量的提高。
芬兰认为教育没有捷径，也不相信有任何一种教育体系、政策或时间能被嫁接到一个全新环境中，除非是新殖民主义。不同的欧盟国家探讨出不同模式的教育改革就是一个例证。把教育改革当成是可以解决一切问题的银子弹①，必定会导致失败，对学习者的长期进步不利。
到目前为止，改进教育通常被认为通过科学管理的方法就可以实现，但忘记了改进措施的对象是人类，是不仅拥有认知，还拥有情感、信念、价值观和个人意志的人类。
我认为国际范围内，学校在组织理论和实证主义的科学管理范式中被管理，这是因为我们周围的世界已不再承认笛卡尔的客观主义和主观主义二分法了，但我们必须同时兼顾主观和客观需要。要想“知道”就要积极地去理解我们要“知道”什么，这需要技能。[34]
科学管理和实证主义作为研究范式，在全球教育改革运动(GERM)的方法中得到了体现，这与过去几十年的经济新自由主义的涨落刚好吻合。这种教育改革的方法是严重依赖于标准化课程与测试、核心科目、竞争、控制和基于测试的问责。值得肯定的是，GERM的核心目标是促进学生去使用他们的知识和技能以应对实际生活中的挑战，这也反映了新课程旨在让学生学习如何运用已掌握的知识。然而，这辆马车似乎被放在了马的前面，配置的资源并没有产生预想的学习成果。
注释：
