第1篇：公共行政学的逻辑困境及其化解
面对我们这个时代的重大问题，公共行政学只有作出富有建设性的贡献，才能突显其独特的价值。对这些问题的回答，需要一种逻辑自洽、富于启发的行政学理论作为指导。纵观西方公共行政学百余年的演进历程，不难发现其在很长一段时间内都处于一种可怕的身分危机中。对迄今尚处于危机中的公共行政学来说，要回答这些问题显然是“不可能的任务”。公共行政学如何才能对我们的社会有所裨益？本文将对公共行政学的反思与批判置于西方主导的历史意识的背景下，力图揭示公共行政思想发展中民主与效率二元演进、相互争斗的逻辑困境，以期为化解这一危机提供一种思想史的解读视角。
一、现代性的悖论：公共行政学的叙事背景
公共行政的发展是整个现代社会发展的一部分，对公共行政的研究离不开对其所赖以产生与发展的恢宏的思想文化传统的探讨，“因为从本质上看，这是一个历史问题”。但令人遗憾的是，迄今为止，关于公共行政的大多数讨论都未能顾及所涉问题的历史背景。，总是在一些貌似新潮和时髦的话题中跳来跳去，从而使得公共行政学一再地面临可怕的身分危机。因此，要更好地考察公共行政，必须首先了解公共行政的社会和文化背景。
就其背景而言，“公共行政的规范化观念和思想是植根于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界的”，或者说，“公共行政得以实践、研究和传授的整体文化的特点可以概括为现代性。”。作为自启蒙运动以来西方社会主导的历史意识与心灵模式，“现代性”(Modernity)可以概括为一种关于人类主体和人类力量的话语体系，它以“理性”为核心，坚信科学和技术会将人类从自然和社会对人的束缚中解放出来，并为人类描绘了一幅有关社会健康发展的理性蓝图。
作为现代性的发端，西方启蒙运动最初是以人的自由与解放为己任的。在漫长的中世纪，世俗的、真实的人性堕入永恒的忏悔与赎罪中不能自拔，卑贱的人不过是神圣上帝的婢女。人性愈遭贬抑，它就愈表明自身的丰富与真实。漫长的黑夜过后，“人的发现”再次成为西方社会的主旋律。人文主义的先驱高扬人性的旗帜，热情地讴歌人的价值、自由与尊严。人如何才能从匍匐在上帝脚下的状态中站立起来？启蒙时代的人们不约而同地给出的答案是：“知识就是力量”。科学知识的客观性与确定性使得人们渴望通过科学的研究得到具体实在的东西，希望让物、甚至让人自身按照自己的设想来运作。科学知识不可抗拒的功利性表现出对进步的信念，相信知识无限进步、社会和改良无限发展。在科学知识的支撑下，人类的自信心得到了前所未有的张扬，许多曾经遥不可及的梦想现在都已经成为技术的事实。因而，现代性从一开始，就被罩上了一层光辉灿烂的面纱，它被知觉为一个从黑暗中挣脱出来的觉醒与启蒙的时代。而伴随着工业化所取得的史无前例的物质繁荣，现代性被大大推进了一步。
启蒙运动的初衷是为了人的自由与解放，但如果其赖以借力的技术理性超越科学和技术本身成为一种规范的意识形态，这种意识形态化的工具便常常被误读为目的本身，而人的价值、自由与尊严等目的性价值则荡然无存。汉娜·阿伦特对此作了有力的批判：“人类生存(目前的实际境况)依赖的不是人文主义者的梦想，也不是哲学家的理性思考，甚至也不是政治运动——至少不是基本地依靠这些，而几乎完全依赖了西方世界的技术发展。”哈贝马斯则精辟地指出，技术理性并不等同于科学本身，亦不等同于技术的有形产品，它超越科学和技术本身而显出双重职能：它们不仅是生产力，而且也是一种规范的意识形态。作为生产力，它们实现了对自然的统治；而作为意识形态，它们实现了对人的统治。因为它深信科学技术能将我们从自然和社会对我们发展的限制中解放出来。
一旦成为一种规范的意识形态，作为现代性之核心的“技术理性”自身的目的性突显出来，即不再仅仅作为实现某一目的的工具时，它就当仁不让地占据了“上帝”的席位，成为衡量一切是非对错的唯一裁判者。整个世界几乎变成“机器所操控的世界”，人类社会也因此而全面技术化。不幸的是，刚从宗教神学枷锁下挣脱出来的人，又重新陷入了新的牢笼。从高扬人的自由与解放出发，现代西方社会走向了一条再次压抑人性的道路。不同的是，这一次的牢笼上打着“技术理性至上”的印记。有着自识意识(self-awareness)的公共行政就是在这样一种充满悖论的技术理性的宏大叙事背景下走上了历史的前台。
二、以技术理性追求民主价值：公共行政学的逻辑起点
一般认为，自识意识的公共行政学肇始于1887年威尔逊的《行政之研究》一文。当提及公共行政的历史发展时，不假思索地引用这篇论文似乎已成惯例，但诚如当代美国行政学家亚当斯所指，这是一篇“被引用远胜于被阅读”的文献，因而其诸多内涵还远远没有被发掘。笔者不揣浅陋，尝试对该文作一番不停留于“引用”层面的阅读，以期廓清公共行政学的逻辑起点。
“理论在一个国家的实现程度，取决于理论满足这个国家的需要的程度。”在美国成为一个行政国家(administrativestate)之前，其国民生活在一种强烈的反国家主义的政治传统中，他们普遍认为国家不仅是邪恶的而且也是没有必要的，这种强烈的反国家主义使得美国缺乏对公共行政及其制度与实践的需要，其公共行政活动差不多全凭口述和传统进行，没有多少成文的东西，自然也不成其为一种理论。
1829年，为了适应美国社会反国家主义的政治传统，打破自华盛顿时期以来上流社会精英垄断政府管理的局面，更好地“培育公共机构的民主体制”，时任美国总统杰克逊对“政党分肥”进行了制度化。这是一种以党派关系分配政府职务的制度，大选获胜的政党通过任命公职报答该党的积极支持者，其最能显示“分肥”特点的是它任命公职不以能力大小为准，而是以效忠程度为据。该制度深深植根于美国社会的民主观念，这些观念包括：行政官员不能常任，应该由人民轮流担任；行政部门应该更平等和更民主而不是更精英化。尽管政党分肥制的弊端日渐突显，诸如“市政府的污浊气氛、州政府当局的幕后交易，以及在华盛顿政府中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化”等屡见不鲜，尽管自19世纪中期起就一直弥漫着美国文官改革者对“分肥”政治的不满情绪，但由于其民主价值的根基，简单地否定政党分肥制将会受到民主观念的反对，因而革除这一制度也必须着力在民主价值上下功夫。
事实上，早期的公共行政学者在推动政府改革时，大都“视推进民主为己任，以表明民主能在现代社会条件下得以维系”，同时，这些学者也大都是讲求实际的人，“热心于建立一些使他们能够应对日益城市化和技术化的具体机制，从而发现自身的价值”。19世纪末期，美国社会完成了从农业文明向工业文明的转变，工业革命带来的社会化大生产和科学技术的进步渗透到社会生活的方方面面，对各个社会领域都产生了深刻的影响，进步主义的观念深入人心。威尔逊的《行政之研究》就是在这样的背景下应运而生的，它所阐述的“政治与行政二分”理论不仅适应了宏大技术理性叙事支撑下的进步主义观念，还可以促进文官改革运动，使“干净的”行政从弊端丛生的“政党分肥制”中摆脱出来。
威尔逊的出发点在于祛除政党分肥制的弊病。他认为，政党分肥制的弊病是将行政领域和政治领域混合在一起造成的，如果行政人员过多地以一种政治方式行事，无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中扮演原有角色，均可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的决策。而“政治与行政二分法”则使行政发展成为一个摆脱了政治干涉的独立领地，“它将通过树立公共服务受到公众信任的神圣尊严，使官场生活中的道德气氛得到澄清，它还通过使公共服务非党派化，开辟了行政商务化的道路”，惟其如此，行政系统才能够以科学、效率、效益、技术合理性等价值为行为准则，并由此建立一个高效合理的政府管理模式。为了在政府运作中达到效率标准，威尔逊认为应该师法私营部门的管理模式与方法，这种看法与泰罗的观点相呼应，促使公共行政领域兴起了科学管理运动。因而，“管理运动在很大程度上是对责任混乱、缺乏统一领导、政治腐败与分赃状况的一种回应，这种运动是一个改革、进步主义、发展的专业主义、职业专门化以及信仰理性与应用科学的时代的产物”。
对于威尔逊来说，政治与行政二分的意义在于为行政划定独立的领地，独立出来的、以去政治化原则为基础的行政体系纯粹是工具性的，它只是在技术上具有优越性，不宜介入政治价值的论辩过程，而应努力成为实现政治价值的手段。美国学者吉瑞赛特就此尖锐地批评道，在威尔逊那里，公共行政研究不过是“一个可以用来纠正政治上的弊端和建立一个富于效率而且反应敏锐的政府的手段”。只有认识到这一点，才能进入威尔逊理论的核心层面，即行政学的研究必须适应美国的民主理念。比如，他一再呼吁美国要学习欧洲的行政科学，并且把它从独裁和绝对主义的精神中摆脱出来，把它带人民主的服务和好处中去，多多呼吸美国的自由空气。威尔逊认为，“作为美国行政之基础的原则，应该是在实质上包含有民主政策的原则”，因而，公共行政远远高于纯粹技术细节的那种单调内容之上，“其事实根据就在于它的较高原则，它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理直接相关”。
恰恰在这一点上，威尔逊的理论突显了其不可避免的困境：公共行政由于其与政治过程的关系而应该关注民主、公平和自由等规范性问题，而在以民主的方式做出决定之后，将决策目标转变成为社会现实不过是一个专业行政知识范围内的技术问题，在此，民主只是一个易被遗忘的隐性的角色。沃尔多就此精当地指出：威尔逊开创的正统的行政理论的基本观点在于，“民主如果要存在下去，就不能无视集权、等级制度和纪律等因素的重要性”。柴尔德亦强调，发达的民主政治之伦理，就如我们所想象的，与我们所定义的官僚制度之伦理几乎是正好相反的。
三、民主的技术化：公共行政学的逻辑学进程
前文述及，威尔逊对政治与行政的关系怀有多重的关切，他在《行政之研究》一文所表达的内容有着其内在的矛盾。“自威尔逊时代以来的许多行政学文献已被威尔逊不经意确立的这个矛盾所困，威尔逊之后的公共行政学的发展在很大程度上可以看作是对该逻辑困境的求解。这一求解从两条相互排斥、又彼此交织的理路上展开：其一是不满于公共行政的民主意义被威尔逊简约成仅仅是隐性的角色，从而展开了对行政管理耽于技术理性的批评；其二是质疑公共行政之知识建构的正当性，致力于采取更为精致的科学途径。从历史上看，后一种进路成为压倒性的理论选择，而前一种进路则是在主流进路发展至某个时期的巅峰阶段时出现的一种理论纠偏与反动。质言之，威尔逊之后的公共行政学总体上呈现出一种将价值理性技术化的逻辑进程，其必然的结果是将民主价值边缘化。诚如沃尔多所言：“无论民主多么美好，多么合乎需要，都只是某种处于行政管理边缘的东西。”
让我们再回到前文所述公共行政兴起的背景，即现代性技术理性的宏大叙事。这一现代性背景对于我们要探讨的公共行政的逻辑进程有着特殊的情景预制和意义限定，具体来说：
第一，促使人们醉心于探究“行政学能否成为一个类似自然科学那样科学化、技术化的学科”，公共行政也只能在一种依赖于职业主义和专家知识的框架中寻找其合法性。现代性学术的基本特征，是学科的专业化加剧了学科分化。众所周知，从启蒙运动开始，自然科学所取得的突飞猛进的发展与有目共睹的成就，给西方思想界以很大的影响，他们逐渐形成了这样一种共识：只有科学才能使人日益控制实在，走向进步，因而他们希望在社会和政治世界也能实现科学般的精确和客观。而什么是科学呢？“科学管理之父”泰罗如是回答说，“有人就‘科学’一词在这里的使用提出了严厉的反对意见。这种反对意见主要来自这个国家的教授们，对此我颇感惊异。他们憎恨将科学一词用于日常生活中的琐事。我想，对这种批评的正确回答是引用一位(很有名的)教授最近所下的定义……即‘科学是任一类型的、经过分类或组织的知识’。”当代著名行政学家登哈特教授就此评论说：“虽然我们有可能觉得泰罗的科学很粗糙，但我们不能否定他推进了将严格的科学性应用于组织研究的观念。”由于相信行政体系和公共组织也可以用自然科学的方式去加以把握，继威尔逊之后，泰罗发起了科学管理运动，对公共行政的科学化、技术化产生了决定性影响，其深远影响是使得“可以用技术方案来解决公共问题”的信念深入人心，加速了公共行政的去政治化。
第二，促使公共行政人员职业化、非人格化，并使得官僚行政成为在技术上优越于所有其他形式的组织形式。技术理性不可避免地导致专业化的专家知识，这正是专业人员的生命力。如果没有专业知识的合法性，专业人员就不可能获得对专业实践的自主权和控制权，不可能有效地执行任务。在这样一种背景下，作为前工业时代一种简单而有害的传统的政党分肥制，自然就被以功绩制为基础的官僚行政所取代。在此，公共行政人员的选择依据是技术资格，即专业化和技术化。“人事管理的功绩制、需要专业知识职业的增加和管理领域的复杂性现在通过政府不断增强能力和提高效率需求联系在了一起”。官僚行政这一理性特征使得韦伯很容易把官僚制与现代文明联系在一起。在韦伯看来，“现代文明，尤其是其技术经济结构的本质”要求“结果的可靠性”，而官僚制组织则可实现这一点。但是，“充分发达的官僚制占主导地位，会使所有类型的宪政规则变得没有意义”，而被普遍要求的专业化缺乏理由来让按民主原则制定的政策受挫，应该说，韦伯自己对官僚行政的看法也是充满着悖论的，“一方面，他认为由于‘官僚制与现代普通民主不可避免地相伴相生’，因而必须会普遍化；但另一方面，民主也‘不可避免地会与官僚制的趋势产生冲突”。尽管韦伯注意到了官僚行政的内在矛盾，但他却只能听任威力无比的官僚体制“窒息所有以价值为导向的社会行为”，从而导致新的奴役铁笼。费斯勒和凯特尔叹息道：“考虑到民主与效率的价值冲突，以及两个阵营的人们在技能、动机上的明显差距，和解看来遥遥无期。”
第三，促使效率成为衡量公共行政成功的准绳。身处技术理性宏大叙事背景中的早期的公共行政学者亲眼目睹了技术变革给社会带来的巨大成就。新的思想、新的发明、新的技术与它们的生产和分配仿佛一夜之间改变了社会。人们在评价这些产品的同时，也在评价制造它们的工具和过程。科学与技术发展的首要象征就是机器——完成工作的精确、机械、合理和高效的典范。沃尔多写道：“效率这个词只是在18世纪中叶才出现在我们的语言中。我认为，这个概念的出现与上文所提到的现代现象，即动能机器、经济理性、商业精神等有关。”既然科学能够产生原理和行动的指南，能够帮助行政人员改进组织效率，既然衡量公共行政是否是一门独立学科的判断标准来自于其是否科学化、技术化，既然效率标准已经被泰罗等人证明为与资本主义社会中的成功的企业价值观，那么，公共行政就应该师法企业，以效率为最高的价值。
而在实践上，在进步主义的影响下，美国社会热衷于追求进步，重视科学成就，讲求经济效率，这些越来越成为主流的思维倾向。在理论与实践这两股力量的冲击之下，公共行政朝向民主技术化的方向发展。正是因为在主流学者的眼中，以民主和公正为核心价值的行政思想充满价值判断而不能加以客观衡量，根本不能算是一种有用的知识，所以虽然在效率取向的公共行政兴起伊始，就有罗伯特、达尔、德怀特。尔多等人对之进行了机智的反驳，虽然在20世纪70年代兴起了声势浩大的新公共行政运动，但人类的自信心在技术理性的支配下得到了前所未有的张扬，公共领域曾有的梦想现在都已经成为技术的事实，人们不必再对道德抱有虔诚的敬畏。沃尔多不无感叹地说：“以往人们总是以为良好的政府就是道德的人的结果。而现在观点则相反：道德是无关紧要的。只有机构的合理安排、个人熟练的业务才是至关重要的。机关组织不再依靠那难以控制的、不可估计的道德品质，只要有业务上的专家就行了。这就像一台机器，不论开机器的人品质如何，机器运转良好才是目的。”
但是，当被这样一种对富有成效的效率取向的公共行政的羡慕之情所浸透时，公共行政和人类就难免要伤及自身的尊严。缺乏民主底色而以效率为核心价值的行政思想，已使得公共行政原本应该蕴含的公共性丧失，“而此一公共性的丧失导致了公共行政无助于建构良善的社会”。登哈特则更为深刻地指出，传统的以效率至上为价值导向的行政思想的扩张，使得越来越多的群体生活空间理性化，削弱了整个社会的自治和民主责任感。
四、走向民主行政：公共行政学的逻辑归宿
前已述及，主流的现代性公共行政思想是以技术理性的宏大叙事为背景的，但是，“公共行政理论这一现代主义的方言是有局限的，因为它的构成即是矛盾，这些矛盾体现在对于其发展至关重要的每一方面”。现代性的一个悖论在于将技术理性意识形态化，该悖论反映在公共行政的理论与实践中，则是将民主政治与理性官僚相割裂。一个典型的说法是，公共行政是“公共的”，其对象是公共事务；公共行政也是“行政的”，是一项在所有大型组织中都可以发现的管理活动，“公共”立足于价值理性，“行政”有赖于技术理性，但技术理性否认价值理性的逻辑，价值理性否认技术理性的逻辑，而无论缺少哪一个，似乎都不成其为公共行政。时至今日，公共行政仍然在“民主政治”与“理性官僚”这一两难困境中艰难生存。因而，企图在现代性的语境中寻求跳出这一两难困境的良方，无疑是一种奢望。我们必须寻求新的解决思路。在此，我们引入了民主行政理论，以之作为一种突破困境的思路。
这里所谓的“民主行政”，是以社会公正为基石、以公共服务、民主治理和公民参与为内容、以构建和谐的良序社会为目标的一种不同于传统公共行政理路的致思路径。我们将从三个方面来阐述这一致思路径。
首先，民主行政扬弃了传统公共行政的工具理性思维模式和“非此即彼”的二元对立思维模式，而更强调公共行政自身的重要性。如果突破传统工具理性的狭隘视角，就会发现，公共行政并不仅是价值中立的手段，也不仅是执行公共政策的工具，更是设计并执行经济、科技、政治和社会变迁的主导力量。公共行政应追求崇高的目标与道德承诺，应以改善人民的生活，追求公平、效率与民主为职业，它在民主治理过程中应扮演着核心的、重要的与正面的角色，而不能仅仅被视为达到民主的工具。因而，这种民主行政的本质，“涵盖了整体社会、政治、经济的重要意义，亦即，在以人民与社会为首要考量的情况下，它必须花费极多的心思，为全体社会寻求确切的发展方向。而公共行政与管理的改良，并不仅是实现这些目标的手段之一；事实上，其本身亦是我们所要完成的目标”。
其次，民主行政并不反对效率价值，但更注重其“公共性”的维度。公共行政管理维度的技术变革与创新是十分重要的，因为它意味着行政体系回应人民需求的速度和提升公共服务品质之必需。但是，尽管技术与效率是公共行政的重要维度，但决非公共行政的核心价值。完善的民主行政所涵盖的，并不限于组织与管理技术、政策规划与分析、人事与财务管理以及方案评估等内容。虽然，公共行政的确包含这些主题。我们强调的是，公共行政主要讨论公共问题的解决，理应由行政的与公众的关切角度来处理公共事务，如果公共行政人员仅执行官僚体系所规定的功能，则公众的因素难免遭受忽略。因而，“在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中”。而这种思路之所以被称为“民主行政”，是因为我们所期望的公共行政，不仅是一个公认有效率的政策执行者，而且是一个在治理行动中拥有正当性的行动者。“这种必要的正当性可以来自各种不同的途径，但就其根本而言，乃是来自于公共行政深层的民主特质”。
再次，民主行政以社会公正(正义)为核心价值。我们认为，社会公正的特质在于其公共性，根基于人性主动——社会的自我。所谓主动的自我，是指个体的幸福源于每个人自己的创造性活动，每个人都必须尽其可能地善待自己。但与个人的欲望和需要相比，社会的生存资源和空间显得相对匮乏，利益冲突在所难免。所谓社会的自我，是指人们意识到，通过一种社会合作远比单靠孤身一人更能过上一种较好的生活。换言之，要保证个体幸福，人们需要一种恰当的均衡方式来协调彼此间的利益。社会公正乃是这样一种协调方式，旨在对人们的价值追求作出适当的限制，从而使整个社会处于和谐、稳定的有序状态。因而，社会公正所蕴含的特质有助于将社会从利益竞逐的分裂状态，转化成为休戚与共、相互包容的命运共同体。“职此之故，以社会公正为核心价值的公共行政，其角色便不仅限于在各种利益竞争的过程中扮演调节者，它应该超越于此，作为优质民主生活的引导者”。
最后，民主行政强调以积极、主动、负责的公民参与为实现途径。诚如“强势民主”、“积极的公民资格”、“社区公民治理”等思想所强调的那样，“公民意识不应被局限在个人以追求自利为唯一动机而参与公共事务的狭隘格局当中，反之公民是可以对公善作出积极贡献的人”。因而，公民绝不仅仅是政府提供的公共服务的消极消费者，听任政府按照自己的想法供给公共物品；同样，他们也不仅仅是传统公民参与理论界定的选择代议人的投票者，相反，他们既是能够表达自身利益、影响公共政策的有生力量，又是能够运用实践的智慧与判断，并具备以公共利益为目的的行动能力的人。此外，“行政者必须力求增加公众直接参与治理的机会，公众才能增长其实践才智，这是好的行政信念中信任的最终基础”。
尽管我们主张用一种基于社会公正、以公共服务、民主治理和公民参与为内容的民主行政来化解公共行政的逻辑困境，但我们并不认为这是唯一可取的途径。我们的目的在于，激发人们对于公共行政以及文化整体的批判与反思，并为一个更加伦理的和民主的公共行政奠定基础，从而为构建和谐的良序社会提供更多的理论参考。
作者：颜昌武等
第2篇：公共行政学专业应用型人才培养模式探析
随着我国经济社会的又好又快发展，经济体制和政治体制的逐步完善，对应用型人才的需求在不断增加，以培养应用型人才为目标势必成为我国高等教育的发展趋势。公共行政学教育中，如何培养应用型专门人才，形成适应社会需要的应用型人才培养模式，已成为公共行政学专业共同关注和探析的一个重要课题。
一、公共行政学专业应用型人才的培养要求。
高校培养的人才通常可分为两大类：一类是发现、研究和分析客观规律的人才，即学术型人才；一类是应用客观规律，理论联系实际，学以致用，为社会获取直接利益或社会效益的人才，即应用型人才。因此，公共行政学专业的应用型人才理应具备以下特征：其一，具备“人文素养”。能够熟悉掌握人类文化中的先进的、科学的、优秀的、健康的部分。而且，培养先进的价值观，遵守法律和制度，养成良好的道德和习惯规范，具有良好的内在品质。其二，具备公共行政学专业理论基础。理论是应用的基础，应用型人才应具有基本的理论基础知识，在学术研究上可能不及学术型人才，但有较为丰富的知识储备；其三，相对于学术型人才而言，更突出“应用”。应用型人才强调实用，不仅能将某一领域已有的科研成果应用到实际工作和生活中，而且能够在客观环境变化的情况下，将自己所学的知识创造性地应用于实践。其四，有较强的协调、沟通与合作能力。公共行政学专业的学生步入社会以后，大多数人会从事社会管理方面的工作，在工作中需要能正确处理好个人与集体、个人与社会、领导与民众等多方面多层次关系。同时，现代社会是多元的、高度分工与合作的时代，要完成一项工作离不开与他人的合作。其五，具有科学调研能力。在管理工作实践中，要求掌握相关对象的原始资料或相关资料，这就需要公共行政学专业的学生能够开展实地调查研究，收集与整理资料，并从中发现问题、分析问题与解决问题。其六，具有创新与危机处理能力。当其面临多变的环境时，能够沉着冷静地发现关键问题，迅速地抓住关键环节，用创新的思维和方法完成工作。
因此，培养公共行政学专业应用型人才应以服务社会为导向，培养学生的人文素养、学习能力、应用能力和创新能力，促进学生知识、技能、素养的全面协调发展。
二、加强理论基础，优化课程结构，提高人文素养。
以能力培养为主线，将课程与培养目标以及专业能力有机结合，以专业的主干课程为核心，将课程组合成公共课、专业理论课、专业实践课、拓展课程等课程群组，使学生能将所学知识贯串起来，提高综合技能，培养相对系统的理论知识和实践能力。
1.加强理论基础。公共基础课程要着眼于提高学生适应社会及自身发展的基本能力和基础人文素质的培养，对“两课”、英语、计算机等重要课程要保证达到国家对教学的基本要求。
2.优化课程结构。要着眼于学生创新意识的培养和今后的发展，加大基础理论课和基础知识课的设置力度，切实注重学生基础理论的培养、基础知识的积累和基本技能的提高，为学生进一步学习专业知识和专业技能，掌握专业理论，或从事其他学习、研究，打下宽厚的基础。培养应用型人才，提高学生分析问题、发现问题和解决问题的实际能力，较为重要的一条原则就是理论联系实际。
3.培养和提高人文素养。应用型人才应具有良好的综合素质。因此，在理论教学体系、实践教学体系之外，还要培养和提高学生的人文素养。人文素养内涵不仅包括有利于提高学生专业技能、技术创新的专业素养，还应包括社会综合能力的扩充训练、精神气质的陶冶和人格品质的培养。
三、改革教学和考核模式。
培养公共行政学专业应用型人才，需实施教学改革，采用丰富、先进的教学方法和模式，如多媒体教学、案例教学、模拟教学、项目教学、讨论教学、现场教学等，提高教学趣味性，增强学生学习积极性和实效性，丰富实践性教学的内容。一些课程，如政策学、组织行为学等，应积极开展案例教学、模拟教学、项目教学等方式，使富有形象性和趣味性的案例的情景渗透到抽象的理论中，使抽象问题具体化，促进学生积极思考，给学生提供了自我表现的机会，从而提高学生发现问题、分析问题、解决问题的能力，在一定程度上改善了传统教学方法的不足。注重学校教育和社会教育相结合，知识能力叠加社会能力的培养方式。公共行政学人才培养方案设计要与社会、政治、经济和文化建设实际需求相结合。应邀请各级政府领导全方位参与人才培养，给学生创造深入基层政权单位进行挂职实践和顶岗学习的机会，使学生走出校门，广泛地接触社会生活，将所学的理论知识应用于解决实际问题上，加深学生对中国特色的政治和行政实际的认识。
四、建设高素质高水平的专业师资队伍，培养双师型队伍。
教师队伍的建设是提高教学质量的根本保证，教师的素质和学术水平直接关系到学生的培养质量。公共行政学专业应建设一支既懂政治行政理论，又熟悉政治行政工作的高水平的师资队伍。高水平师资队伍的建立，一靠外部引进，二靠内部培养，尤其是培养双师型队伍。
首先，学校需引进公共行政学各学科的带头人，或根据实际情况聘请既有丰富实践经验又有一定理论素养的政府官员、公共部门的负责人做兼职教师。这一部分人员有十分丰富的实践经验，能够将自己在行政工作中的实际经验传授给学生，使学生获得书本上学不到的实践经验。
其次，要重视内部已有教师的培养：其一，拓宽教师知识面，增强自身实践能力。现行教师队伍大多是刚刚走出大学校门，他们在校期间接触实践较少，实践知识不多、实践能力不强，这与应用型人才培养是极不相适应的。因此，提高教师的实践能力极为重要，需要通过多种渠道和方式增加公共行政学专业教师的实践经验，如有计划地组织专职教师到政府部门挂职锻炼，到行政管理实践岗位进行调研，了解现实政府运作情况，参与政府的行政学相关课题研究，结合讲授的专业课程，开展有针对性的社会实践活动。让他们在实践中学习实践知识、提高专业素养，为指导学生学习提供必要的保证。其二，对青年教师实行导师制。选派有经验的教师担任青年教师的导师，要求每位导师做出青年教师培养规划，经常与青年教师进行沟通和交流，并到课堂一线了解青年教师的业务状况，及时给予指导和帮助，为培养公共行政学专业应用型人才提供师资保障。
第三，培养双师型队伍。引导教师在重视理论进修的同时，更要重视实际应用的研究，将科研成果转化为生产力。要发挥双师型教师的潜质和潜力，鼓励他们在允许的条件下兼职和创业。学校要充分利用自己的教育资源、实训基地和社会影响，建立良好的“产学研”创业机制，帮助具有双师型的教师，使其业务能力得到进一步的锻炼和提升。
作者：高玉贵
第3篇：公共行政学对高校教师素质的新要求
一、 公共行政学的学科特点及其发展
(一)公共行政学的学科特点
公共行政学作为一门独立的学科来进行研究，已经有一百多年的历史。到目前为止，这门学科还在不断的完善和发展之中。作为一门理论与应用相结合的系统科学，公共行政学科特点比较突出，具体表现在如下几个方面：
第一，公共行政学是一门综合性学科，它的内容是丰富的、交叉性的、广泛的。行政学的发展史则从另一个侧面说明了行政学的综合性特征。综合性是行政学最大的学科优势和特点之一。
第二，公共行政学是一门实用性学科。这种实用性表现为两个方面：首先，政府的行政管理活动是一个实实在在的过程，行政学研究的均为行政实践中出现的具体的、常规的问题，否则行政学就失去了存在的意义；其次，行政学是对行政现实进行研究的结果，是提出具体的解决问题的方式、方法的过程，这一解决问题过程本身是客观的，而提出解决问题的方式、方法又必须在实践中得到有效的应用。实用性与效用性是行政学的生命力所在，是行政学存在的价值所在。
第三，公共行政学是一门工具性学科。它是在复杂的行政现象与现实问题中来探求、寻找共通的、具有一定普遍意义的条理和法则，并依据这些条理与法则去对行政活动实践加以规范的学科。正是从这个意义上讲，公共行政学是一门关于方法的、工具的知识体系的学科。
第四，公共行政学是一门系统性学科。公共行政学本身的知识体系是建立在对各种行政现象与事实进行系统观察、实验、比较、分析及研究的基础上所获得的系统知识。它的知识并非是支离破碎的，而是具有一定科学性、完整性、统一性的理论与知识体系。
第五，公共行政学是一门发展性的、动态的、进步的、不断创新的学科。国家行政活动是人类社会发展的产物，它必定要随历史的发展而不断地变化。与此相一致，研究国家行政现象的公共学也必然要随之不断地发展和更新。正因为如此，行政学才会历久不衰，充满活力与生机，并越来越为世界各国政府和相关学科所重视。
(二)公共行政学的发展
随着时间的推进，社会中新的问题和矛盾不断出现，这些因素无不影响着公共行政学的发展。
1.企业家政府理论的兴起。企业家政府理论是伴随着西方传统政府官僚体制的危机而出现的，它不仅对政府的本质及其存在的必要性作出了新的回答，还对企业家政府的本质与特征作了简洁而形象的刻画。该理论认为，政府是我们用来作出公共决策的一种机制，是我们解决共同问题的方式的载体，对于一切文明社会来说，政府都必不可少。遗憾的是，政府的现状并不令人满意，它并没有像人们所期望的那样有效运作。然而，问题不在于政府中工作的人，而在于工作的体制，正如奥斯本和盖布勒所言，政府中的大多数公务员是负责的、有才能的、立志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。我们相信这些制度可以改变，释放出政府公务员身上巨大的能量，提高他们为公众服务的能力。
2.新公共服务理论的提出。所谓新公共服务，它指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。作为一种全新的现代公共行政理论，新公共服务理论认为，公共行政已经经历了一场革命。目前，与其说公共行政官员正集中于控制官僚机构和提供服务，倒不如说他们更加关注“掌舵”而不是“划桨”，即他们更加关注成为一个倾向于日益私有化的新政府的企业家。但是，在他们忙于“掌舵”的时候，他们是否忘记了是谁拥有这艘船呢？在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责。他们的工作重点既不应该是为政府航船“掌舵”，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。
二、 公共行政学教学对象的新变化
公共行政学进入我国的高校教育已经有20多年的时间了，在这期间，它的教学对象也有了新的变化。如今接受高校教育的大多是“90后”的学生，这和最初“80后”学生有了很大的不同，具体表现在以下几个方面：
(一)个性独立自信，但过于以自我为中心
“90后”的孩子大多都是独生子女，生活条件相比“80后”更加好了。但是，他们过于以自我为中心，更加张扬自我个性，相对比较缺乏合作意识和团队忠诚感，人际关系应对力和心理承受力相对薄弱。虽然“90后”渴望思想上的独立，但不少学生在生活上对家长依然有较强的依赖性。
(二)关注社会主流思想，但价值观更务实
由于身处市场经济发展和社会变革的大环境，信息的逐步开放和透明化，使得“90后”大学生对社会的认知比他们的前辈更加丰富和趋于理性化。他们关心国家前途和命运，关注社会现实问题的解决。“90后”在学习马克思主义、邓小平理论的这个领域很积极，在这些方面的领悟非常快。市场竞争的压力和利益关系的复杂多变，让他们更加务实，很早就明白应该把价值取向关注于具体的事情，而不是关注抽象的哲学。他们认为社会是在要求他们成为更加务实的人，而不是像“80后”一些年轻人那样乐于过多的坐而论道。
(三)网络时代形成的速食文化
速食文化，原本是指那些快餐文化，就是指那种很快而无营养的快速食品。现在引申为，在社会的快节奏的生活下，都市人追求快、新、奇的生活方式。
由于网络普及和教育民主程度的提高，传统的教育模式和学习模式发生改变，“90后”大学生获取信息更加快捷，知识更加丰富，对自己的人生表现出的信心和理性远超过他们的前辈，在某些方面比老师知道得多。现在的“90后”一代在知识结构上的复杂和多样性远远超越了以前。信息量的极大丰富和创造力的提高，使得他们渴望成熟独立，希望能跟老师进行平等的交流，而不是被动接受单向的知识和观念灌输。网络时代是“90后”大学生的生存环境特征。因特网的便捷和低成本，使得“90后”迅速掌握了利用网络获取信息和知识的本领，接受信息的渠道方式趋向多元化，因此扩大了知识面，开阔了视野，心智发展超前。他们的大脑在接受互联网上大量新奇的信息以后，这种强烈的刺激反而会使他们内心更加空虚。信息通过音像、图文和其他网络语言，在网络上的多样化展现，符合他们快节奏的生活方式，符合追求个性、强调效率、注重时尚的心理特征。而读书则通过印刷媒体阅读文字，理解内容，内馈为自己的感受，则是一种深层的生活方式。而且，网络使人的虚拟沟通能力远远超过实际沟通能力，容易形成一种在网络中的虚拟人格，影响在现实生活中与他人的交往。
我国高校教育思想和行为上的变化，一方面表现为他们对信息和知识有了新的需求层面；另一方面表现为他们对高校教师提出了新的要求。公共行政学是一门理论与实践相结合的学科，所以作为公共行政学的授课教师，既要紧跟学科发展的步伐，又要满足授课对象的新的需求，这些就对授课教师的素质提出了新的要求。
三、 公共行政学对教师素质的新要求
传统时期，高校专业教师应该具备良好的思想品德素质、身心素质、业务素质、创新素质、综合素质，等等。爱因斯坦就曾说过：“仅用专业知识教育人是不够的，他们可以成为一个有用的工具但是不可能成为和谐发展的人”。进入21世纪以后，公共行政学科新的发展和高校大学生思想的变化，都对承担公共行政学的高校教师素质提出了新的要求。
(一)具备跨学科悖论研究的能力，真正实现公共行政学的综合性特征
跨学科悖论就是指在某一背景知识条件下同一学科的不同研究领域或不同学科之间出现的悖论。公共行政学的学科特征中包括综合性的特征，这也就意味着这门学科在研究中或者现实中都会涉及到很多其他的学科，如政治学、经济学、社会学等。可是，随着科学研究的深入发展，跨学科研究也面临着悖论的困扰，以致不同学科之间难以进行充分的交流。跨学科方法的出现，打破了科学传统的统一体系，动摇了以分化为主导的科学体系，但同时又在推进新的分化。实际上，这种跨学科悖论的发现，不仅向人们提出了跨学科研究何以可能的问题。而且也拓展了悖论研究的视野。作为新时期的公共行政学教师在教学过程中，也会面临这种问题，这就需要教师清理悖论中的逻辑矛盾，由此抓住悖论中提出的根本性问题，使科学理论逐步走向精确化、严密化和系统化。这也是推进学科理论创新的重要方法。
(二)提高公共行政学教师的学习能力，既包括学习学科的新发展和新变化，又包括学习教学对象的新思想
公共行政学是一门发展性的学科，自20世纪80年代以来，学科有了新的变化。直到目前，公共行政学仍然处于不断完善之中。既然学科在不断变化和发展，作为授课教师就需要不断了解和学习这些新的信息和知识，及时把握学科发展的趋势和发展方向。只有授课教师掌握了这些知识，才能够不断推进公共行政学的研究，并实现信息传递的及时性和有效性，让教学对象掌握最新的信息。
另外，当代教师一种新的素质和能力还应体现为向教学对象的学习。这不仅需要教师观念的转变，更需要一种勇气。古人有云：师者传道授业解惑者也。这是古人对老师的一种概括和解释。但同时还有一句古语：三人行，必有我师焉。结合这两句话，作为新时期的教师既有“传道授业解惑”的责任，也要善于学习和吸收他人的智慧。作为公共行政学的教师，在平时的教学中要让学生参与到学科的研究和讨论中，调动学生的积极性，集思广益。教师要把教学模式从单向教学变为双向教学，把教学观念从单纯的“教与学”转变为“以学促教，教学相通，共同学习”。
(三)了解教学对象的需求，掌握目的性教学的能力
我国高校教育中，“90后”具有鲜明的时代特征，要想更好地保证教学任务的完成，首先要了解他们的需求。“90后”最大的一个特征就是价值观的务实性，他们更关注知识的社会价值而不是它的理论价值。他们最常说的就是，“这门学科对我有什么用处”，这种强烈的功利欲望与学术的理念形成了鲜明的对比。作为公共行政学教师，可以通过改变教学方式来引导学生达到教学的目标。针对教学对象务实性的特征，公共行政学教师可以实行目的性教学。所谓的目的性教学即是根据学生的需求，总结出他们的学习目的，从而将教学内容设计成围绕学习目的而展开的教学方式，在完成教学内容的同时实现教学对象的学习目的，从而达到双赢的一种教学。这种目的性教学最适合这种理论与实际相结合的学科，能让教学对象掌握解决实践问题的方法，又能满足教学对象对理论的需求，更能实现教师教学效果的改善，是一种一举多得的做法。
作者：何荣
第4篇：公共行政学的时代使命
作为一门独立学科的公共行政学，自20世纪80年代在我国重建以来，取得了长足发展，在科学研究、人才培养和社会服务等方面作出了自己的贡献。然而，中国行政学学科建设在快速发展的同时，也面临着困境与诸多亟待解决的问题，诸如“合法性危机”、“身份危机”和“研究品质危机”等。面对这些问题，国内许多学者进行了反思和批判。如马骏、刘亚平认为，中国公共行政学作为理论学科或在应用领域皆存在严重的“身份危机”，公共行政学研究存在着八个问题：研究中心的“非中国化”，“管理主义”盛行，缺乏对真实世界的了解，消解了“历史”的公共行政研究，规范理论贫困，研究质量存在问题，缺乏学术规范，缺乏指导实践的能力。有的问题，已经存在多年，如薄贵利就曾指出，许多行政学者把自己关在象牙塔里，热衷于演绎推理，热衷于写不痛不痒的文章，而不去深入实际、调查研究，甚至有许多人对中国政府结构、功能和运行机制及其所存在的问题了解甚少，大有你搞你的管理，我搞我的学问，你搞你的实践，我搞我的理论，各行其道，井水不犯河水之势。这种理论与实践的严重脱节，既使行政学研究显得苍白无力，把行政学变成脱离行政管理实际的抽象的空洞的外壳，同时又使行政学的发展失去了理论的源头。
学者们对行政学研究的这些反思和批判是十分中肯的，表明我国公共行政学研究在总体上还比较薄弱，对中国本土的公共行政学关注不够，尤其缺乏对中国行政改革与发展中现实问题的普遍关注，这样必然造成中国公共行政学陷入理论与实践相脱节的困境。学术是时代的声音，每一个时代，都会有对学术的特定要求；每一个时代的学术，都应反映所处时代的特征。任何一门学科，尤其是应用学科，在多大程度上回应和满足了时代提出的需求，便在多大程度上能够得到发展和繁荣。如果不能回答现实实践的重大问题，那么它就失去了存在的现实意义。因此，在新的历史发展时期，公共行政学要获得进一步发展，要走向成熟，实现科学化，就必须思考与回答一个根本性的问题：中国公共行政学究竟应该承担怎样的时代使命？完成时代赋予的哪些职责？这是关乎公共行政学发展方向的大问题，也是每个行政学者都需要积极思考的重大问题。笔者认为，在新的历史发展时期，公共行政学需在以下方面承担起时代赋予的使命。
一、确立问题意识，关注行政现象与问题
提出一个真实、明确和有价值的研究问题是科学研究的科学性、有效性和有用性的保证。正像著名的科学哲学家波普尔指出的那样：“科学与知识的增长永远始于问题，终于问题——愈来愈深化的问题，愈来愈能启发大量新问题的问题。”公共行政学研究理应努力透过理性思考和行动，去解决人类社会所面临的公共问题。
然而，检视与翻阅中国行政学的论著，我们可以发现许多研究并没有明确的研究问题，而一些研究中虽有问题但价值性不足，大量研究中则充斥着看上去似乎是研究问题实际上又不是的伪问题，甚至在已立项的课题中也有不少是伪课题。现代社会科学在任何一个国家的发展，都不能离开它对这个国家发展所能够提供的实际贡献。这也就是说，我们固然能够把西方公共行政学发展的最新成就引入国内，但是，如果这些最新学术成果不能转化为认识、研究和创新中国公共行政的学术资源，那么这些最新成果，不管引入多少，都构不成中国公共行政学的发展。要形成这种转化，关键在于确立公共行政学特有的问题意识。公共行政学研究中特有的问题意识，是指人们在公共行政研究和实践活动中，以专门的公共行政知识和经验为基础，逐步形成的认识行政问题的实质和类型、发现并提出需要研究解决的行政问题的意向和能力。一个完整的公共行政学问题意识大致包含发现行政问题、界定行政问题、综合行政问题、解决行政问题、验证行政问题等基本环节。公共行政学这种意识的确立，主要基三个方面：一是对公共行政研究内容的科学把握，明确公共行政学的核心问题取向；二是对中国行政实践的全面观察和科学透视；三是需要丰富的想象力与直觉力。这就要求在公共行政学的研究过程中，一方面要通过研究当代中国的具体行政生态环境以及中国场域中的公共行政管理实践，从而实现公共行政学基本理论与中国国情的结合以及行政学与中国现实的对接；另一方面，还要将公共行政学研究中的“实践指向”及时地提升到“理论指向”。理论研究的使命就在于，以实践问题为“标尺”来衡量原有理论，看看原有的理论观念在哪些方面出现了问题，在哪些方面还有有待于填充的“空白”，由此推进行政理论的革新，用以解决行政实践中的问题，从而在这个过程中，形成理论与实践能够相互转化的研究能力。
二、推进理论创新，引领行政理念变革方向
行政实践问题激发理论创新，是行政理论创新的真正生长点。公共行政学的创新或者说行政理论的创新，是近几年行政学界关注较多的一个重要问题。从当前的情况看，行政学界的研究就存在大量套用西方理论和方法的做法，在很大程度上是用西方理论和方法来裁剪中国现实，表现出不是为了解决中国现实问题而进行理论探讨，反而是把中国现实作为证明西方理论的素材和工具。行政学这种研究现状与公共行政学的地位不符，也与行政改革与发展的实际不符，需要学界推出大量的扎根本土的原创性研究成果。今天，我国行政改革与发展所面临的问题是独特的，原有的行政理论不能给予诠释与说明，国外相关的理论充其量也只能起到参照和借鉴的作用。因此，我们只能扎根中国的行政土壤，消化吸收人类一切先进的行政理论成果，建构符合这一特定时代要求的原创理论。
审视当代中国的社会现实，行政学研究的背景是非常特殊的，中国行政学理论创新的任务也是艰巨的。从20世纪70年代末80年代初开始，中国社会进入了一个从计划经济向市场经济转型的过程，这一历史转型是由产品经济、计划经济向商品经济、市场经济体制的转变，是从农业社会向工业社会的转变，是工业化和现代化同时实现的过程。这一过程所处的时代背景和自身的历史背景决定了中国社会转型和现代化的特殊历史定位：我们是在西方工业文明业已成熟、高度发达，其自身的弊端和危机已经开始受到批判和诘难而向后工业文明过渡之时，来完成由传统的农业文明向现代工业文明的转换的。这是一个极其复杂的现实，中国的行政学研究必须立足于这个现实去进行独立的探索，也需要理论的创新作指导。因此，中国行政学研究的学者们必须根源于中国的现实进行研究。出于解决中国现实问题的目的，在对中国现实的研究中去提升理论研究的学术自觉，从中国现实的行政场域出发选好研究课题，找准研究的突破口，即选择的研究课题应具有重大现实意义和重大学术价值，这是公共行政学科知识得以增长、理论得以创新的必然要求。与此同时，“还应具有前瞻性的目标，根据人类历史发展以及社会治理的历史发展的一般性规律，前瞻性地探讨人类未来社会治理的可能性，并做出积极的建构性理论探讨。”
一种成熟的文化应该有一种开放、外向的积极姿态和自我梳理的勇气与警觉，而不是简单的对抗或背离。我国公共行政学理论研究是以西方理论的既有存在为前提的，也即是说，以西方科学哲学及方法论为基础建构起来的学科体系及研究法是我们不可回避的参照框架。因此，在进行公共行政学研究的理论创新时，必须积极吸收和借鉴西方国家的政府管理及其改革的有效经验，系统了解西方公共行政学的研究现状与发展趋势，熟悉各种研究理论与方法，从而了解其优点与不足，最终促成我国公共行政学理论的创新。正如欧文·休斯指出的，随着经济现代化，迫切需要公共部门现代化，公共管理的某些观念和方法“适用于包括中国在内的所有国家，中国所发生的变化需要新的方法、新的理论和新的典范。重组和民营化要求管理者比以前更具有最新的管理技术”。
理论蕴含理念，理论研究也催生着一系列新理念的生成。行政学界在推出原创性成果的同时，一方面要注意自身的研究是建立在何种理念基础之上的，另一方面还应注意从研究成果中提炼能够影响行政实践并且符合行政实践要求的理念。从现在来看，这方面的研究有待加强。行政学界提供的研究成果是丰富的，但很少有学者就这些成果中体现的新理念进行提炼加工，以致这些可能会影响行政实践的理念长期淹没于林林总总的论著之中。实践工作者虽然也可提出形形色色的新认识，倡导这样或那样的理念，但由于其工作的局限、经验的限制、视野的羁绊等，这些理念还需多方理论论证。还有另外一个同等重要的问题需要探索，那就是理念的实现途径和转化环节。对行政学研究者而言，需要提出理念转化的支撑条件，从学理上判明理念转化过程中的障碍和解决对策，为理念转化提供理论保障。
三、聚焦行政改革，构筑创新型政府体系
理论创新的根本价值在于指导并服务于实践与改革的发展，我国公共行政学的生命力就在于能够有效回应中国行政改革与发展的现实需要。改革开，放以来，我国政府机构改革已进行了五次，虽然取得了一定的效果，但总的来说，成效不大。这其中不可否认的是指导政府机构改革的公共行政学的理论范式存在问题，需要进一步反思支撑我国政府体制改革的公共行政学的理论基础，它们究竟是否有助于或在多大程度上有助于改善、提高国民的公共福利与政府的管制水平？即便是最近各界争论的大部制改革，也不过是公共行政学研究仅仅触及了行政实践的皮毛而已。在行政体制改革问题上，我们没有看到公共行政学研究能够提供多么强有力的理论指导。关于政府职能定位、行政体制改革、行政法制与伦理、行政人员素质提升等重要行政实践问题，我们只看到公共行政学研究给出的泛泛之论，却看不到切实的可操作方法。
行政改革本质是一个利益与资源的重新分配与调整过程，也是一个不断研究新情况、解决新问题的过程，涉及千家万户，与社会各领域、各部门都有着千丝万缕的联系，其复杂性、艰巨性远超出我们的预料。这样一种改革，需要行政学界积极参与，需要行政学界将行政改革实践的经验加以提炼，对国外有关的做法加以批判吸收，对行政改革各相关利益群体作出分析。而作为行政学界来说，参与这样一场给行政带来重大变化的改革，是一种历史机遇，是彰显其学术价值的重要平台，是提升其学术品质的“可遇不可求”的关键契机。行政学界的同仁应当直面行政改革的问题和困难，为行政改革提供智力支持，为解决改革中的深层次矛盾和问题贡献学理智慧，为提高行政改革决策的科学性作出应有的贡献。把研究的焦点转移到行政改革上来，就需要加强对行政改革问题的研究。首先，要从世界范围内把握行政改革的基本特点和总体发展趋势，历史地看待行政改革的发展，敏锐地捕捉改革带来的新变化，着力探讨行政改革产生的新情况、新问题、新矛盾。其次，行政学界更应关注发生在中国的活生生的行政改革实践。党的十七大报告首次提出建设服务型政府，为第六次行政管理体制改革指明了方向。十七届二中全会强调，要着眼于科学发展、改善民生，在大部门体制改革等方面迈出重要步伐。党的十七大以来，中央领导多次强调，必须站在新的历史起点上推动改革开放。那么，下一步改革的关键在哪里？党的十七届二中全会进一步指出，深化行政管理体制改革“是政治体制改革的重要内容”。以行政体制为中心的政府改革，最重要的是实现政府自身的转型。这个转型应是两大任务：一是由管制型政府转向服务型政府，二是由经济建设型政府转向公共治理型政府。行政改革必然推动政府管理理念、管理体制、管理技术与管理目标等方面的创新。胡锦涛在2006年的全国科技大会上提出要把我国建设成为一个“创新型国家”。要建成一个“创新型国家”，就必须更加努力地进行制度创新、理论创新、科技创新和文化创新。政府掌握着国家的政治权力，是社会进步的火车头。政府创新是社会创新的表率，建设创新型国家，要求我们有一个创新型的政府。那么，创新型政府体系的思路与框架是什么，创新型政府与创新型国家有何内在联系等一系列问题，都迫切需要行政学界作出学理分析。
四、弘扬行政文化，构建公共行政的精神家园
当前的中国正经历着经济社会发展的战略机遇期与矛盾凸显期，行政改革正逐步拓展与深化。在这一变革过程中，既充满着希望，也潜藏着重重困难与障碍，如何渡过难关和克服障碍，树立新的行政文化观，无疑成为行政文化转型成功的关键。行政文化是相对于社区文化、乡村文化、校园文化、企业文化来说的一种具有行政特点和要求的文化形式，这里主要是特指国家公务员在行政活动中，影响甚至决定其行为的一系列行政理念、行政道德、行政规则、行政环境等。由于行政文化的特定对象和环境，决定着行政文化在代表先进文化的前进方向上应发挥表率作用，在诸多文化形态中应起到引领和示范作用，在传承中华民族优秀文化中应起到继往开来的作用。作为公共行政体系深层结构和灵魂要件的行政文化，从深层次上决定了公共行政的宗旨、目标和运行模式。我国行政文化中的民主、法治、创新、服务、诚信、开放等先进文化理念，都有力地推动了中国公共行政的创新与发展。但是，社会转型在导致社会结构分化的同时，也引发了文化和价值观的分化，带来了社会成员思想观念的多样化和个体自我意识的高涨。新中国成立以来，特别是改革开放以后，在社会转型、机制转换和观念转变过程中，一部分公务员的精神家园出现了不少问题，如理性信念的丧失、谋利的不正当性、作风的不正派等，这些都严重败坏了党与政府的形象。
因此，在社会转型过程中，公共行政学及其学者不仅要解决好结构层面的问题，进行制度创新、强化新的制度安排，与此同时，还要解决好文化层面的问题，进行文化创新、心理变革，完成价值观念与道德规范的重建。只有这两个方面协调进行，才能有效地防止社会失范和社会解组，保证行政的改革与发展在一个稳定的环境下进行。这就需要行政学界不仅要深入讨论行政文化的基本理论(概念、功能、建设路径等)与我国行政文化(包括传统行政文化)的创新或现代化的问题，也需要更广阔的研究视野，加强对国外行政文化研究的跟踪以及比较研究。通过对行政文化的全面深入研究，有助于真正发挥行政文化对行政实践的导向、凝聚、激励、规范等功能，有助于充分把握转型时期我国行政文化创新的目标与对策，从而为构建公共行政的精神家园，发挥公共行政学应有的学术贡献与实践效用。
作者：何值民
第5篇：公共行政学角度下的委托代理理论
委托代理理论产生于20世纪60年代末70年代初，是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。当时一些经济学家不满阿罗——德布鲁体系中的企业“黑箱”理论，而深入研究企业内部信息不对称和激励问题，进而形成了委托代理理论。在现实的世界中，无论是经济领域，还是社会领域，都普遍存在着委托代理关系。在决策制定过程中，如何应用委托代理理论的视角，增进决策的科学化、民主化具有极其重要的意义。
一、委托代理理论的理论假设及其基本观点
委托代理关系描述的是一种在信息不对称条件下的契约关系。在这种契约关系下，它是一个人或一些人委托另一个人或者一些人，根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系。
委托代理理论以经济学和金融学为研究视角，从经济人的假设出发，认为人是以自我利益为中心的，且易于倾向机会主义(Eisenhardt，1989)，管理者(代理人)会牺牲所有者(委托人)利益为自己谋求私利。具体的说，委托代理理论基于两个基本前提：一是委托人和代理人之间利益的冲突性；二是委托人和代理人之间信息的不对称性。由于委托人和代理人在利益、信息、责任等方面的不对等，从而导致了非效率损失(表现为道德风险和逆向选择)和代理成本。
二、道德风险和逆向选择——以决策过程为例
一般而言，委托代理问题主要表现为道德风险和逆向选择这两种基本问题，这两个术语都是保险研究中的常用术语。道德风险主要是指代理人在确保自身效用极大化的前提下，损害委托人或其他代理人效用的行为。①在决策过程中，公民选举人大代表代表他们的利益。在政策制定过程中，人民代表可能出现不代表人民群众意见的情况。例如：由于所处行业、部门的差异，即使民众意见或者建议有利于社会的长期和谐发展，一旦损害自身或者本部门利益，也采取忽视、推诿、甚至是坚决反对的态度，阻碍政策的出台和执行。或者是人大出台的政策，不利于政府自身利益，政府在执行过程中就出现消极执行或积极抵制的行为，指责政策的不完备或不合理，不做好政策的宣传和政策对象的沟通工作，从而导致政策的部分或完全失败。
逆向选择主要是指委托人在不了解可能对自己产生不利影响的信息的情况下与代理人签订合同所面临的对己不利的困境。②在决策过程中，公民不能或者有限直接参与到政策决策过程中，只能通过选举人大代表，表明自己的意见。人大代表虽然拥有决策权力，但是实际上，政策执行机关比制定机关拥有更为详实的信息资料，例如关于在政策执行过程中可能出现的问题、政策目标群体的特性、政策对象的意见和建议。这些信息的反馈是政策制定机关下一步调整政策和完善政策的直接依据。而这些资料主要来源于执行机关的主动提供，在这个过程中，执行机关就会夸大对自身有利的事实，隐瞒不利于自身的情况，或者把反馈信息作为与政策制定机关讨价还价的工具。在这种情况下，政策制定机关就处于一个消极被动的状态，极其可能选择了一个不利于委托人利益的方案而不自知。
三、基于委托代理理论的委托代理关系设计
委托代理理论的核心问题就是在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。委托人可以用多种方式促使代理人为其工作例如通过教育、竞争、交易、惩戒、信任等等。
1.教育。思想政治教育是我国精神文明建设的首要内容，也是解决社会矛盾和问题的重要途径。要重视社会的思想道德建设，就必须切实重视公民的人格培养，改变以往思想政治工作强输硬灌的方式，发挥思想政治教育的应有优势和效益。
2.竞争。以选举制度为例，从十七大代表选举方案得出特征是：提高了生产和工作一线代表的比例；扩大了差额选举比例；整合民主党派的建议；代表候选人实行公示制度。选举制的变化体现了政府社会管理和国家政治生活更加民主。通过竞争手段，打破“吃大锅饭”的思维模式，刺激代理人更好的为委托人工作。
3.惩戒。通过惩戒的手段，来约束代理人的行为，使其尽量减少委托人利益的损失。通过提高代理人的投机成本，预防或减低代理人的潜在投机行为取向。对监督中发现的代理人的违约行为，要增大对其的经济处罚，从而降低代理人在违约运作时的预期收益。
4.交易。任何委托人期望的效用最大化必须且只能通过代理人的效用最大化的行为来实现，因而要尊重代理人的利益，摒弃传统委托代理理论中代理人没有自我利益要求的假设，充分考虑代理人谋取自我利益最大化的倾向以及投机行为的客观性。
5.信任。尊重、认可与赞赏可以成为比金钱等更具激励作用的奖酬资源。委托人应采用认可、赞赏、尊重、信任的方式对代理人(包括最终代理人和中间层次的代理人)进行激励，以满足他们社会感情性这种较高层次的需要。委托人还应充分了解代理人个体成长和发展的意愿，逐步加大工作难度和丰富工作内容，调动其工作积极性。
此外，要有效遏制公共治理中代理人的投机行为倾向，还必须完善监督机制。一方面，要严格落实监督制、责任制；另一方面，充分重视社会舆论监督机制的作用，充分发挥大众传媒在反映民意、维护民利、披露问题方面的积极作用。同时，作为公共产品和服务供给对象的公众的监督权利也应受到保障。公众对代理人行为的监督，在一定程度上就是维护自己的合法利益。为此，政府相关部门要大力宣传，调动公众监督的积极性和热情。
作者：忻维波
第6篇：公共行政学定量研究方法近五年研究综述
一、近五年来公共行政定量研究成果综述
公共行政学在我国是一个新兴学科，公共行政研究方法起步更晚。现在的公共行政研究方法，尤其是定量研究方法基本上是借鉴其他社会科学的研究方法，主要是社会统计学。在中国期刊网上以“公共行政”和“定量分析”为关键词，搜索到的论文数为14篇，如果包括定量分析的具体应用，如政府绩效评估、行政效率测量等搜索到的论文有近百篇。2002年以来，国内出版的有关公共行政学(公共管理学)研究方法的著作有9部。
有关“公共管理定量分析”的论文一类是阐述定量分析在公共管理研究中的重要意义，另一类是定量分析方法在公共管理实践中的具体运用。如景姗在《我国公共部门绩效评估研究》一文中指出我国当前政府绩效评估中存在的问题，以及改进这些问题的措施“必须要建立健全科学、合理的公共部门绩效评估体系。在评估过程中应清楚界定绩效评估的内容范围，建立科学的绩效评估信息的审核与评价制度；在评估方法上应当采取定性分析与定量方法相结合，建立操作性强的评估模型，合理确定指标体系和指标的权重。”焦厚嘉等在《创新型国家政府绩效评估指标体系研究》一文中提出政府绩效评估的指标为“国内政治、国际政治、国内经济发展、国际贸易、精神文化、科技文化、社会管理、公共服务”八个大项37个小项。尤建新、谭璇有《公共管理中风险定量分析方法的研究》等都是对公共管理某一实践领域的应用，涉及到公共行政定量研究方法的几乎没有。
以上公共管理定量研究方法的九本著作在内容上接近统计学的基本体例，一般包括单变量与双变量的统计描述、参数估计、统计推论和假设检验四个部分。《政治科学的理论与方法》一书对于质的研究方法和量的研究方法进行了深入的对比与反思，指出了定量研究方法的不足“这种访谈可以轻而易举的得到反复备制并因而也能可靠的再现同样的事实”“量的研究者也会陷入纷乱无章且无法预知的数据之中，他们也是渐进式的解决问题，并且一如质的研究者那样遵从自己的直觉”，在对定量研究方法反思的基础上走向“两种研究方法的结合运用，走向方法论的多元主义”。
二、公共行政定量研究呈现的特点
纵观近五年研究成果，可以发现公共行政学定量研究存在以下特点：翻译国外的著作多，国内学者原著的少；专著多，论文少；借鉴统计学的多，与公共行政结合的少。
(一)翻译国外的著作多，国内学者原著的少
公共行政(公共管理)作为一门学科，诞生于20世纪初发达资本主义国家，至今已有上百年的历史。在中国公共行政学科教育正处于探索阶段，以开放的态度学习借鉴发达国家研究和实践的成果是学科发展的必由之路。在借鉴的同时，形成自己的学科体系是关键。《政治科学的理论与方法》、《公共管理中的应用统计》、《公共管理中的量化方法：技术与应用》堪称公共管理定量研究方法教科书的典范，曾多次再版。但是它的体例结构和语言风格与中国传统的教科书有很大不同，在学习上有一定难度。在借鉴国外学科发展成就的基础上，开创自己的研究方法体系，才能实现公共行政学学科的完善与发展。
(二)专著多，论文少
如前文所述，在中国期刊网上搜索“公共行政定量研究方法”的论文几乎没有。以“公共行政定量分析”为关(下转第148页)(上接第146页)键词的论文也是应用多，方法少。定量研究方法内容丰富，体系庞大，以一篇论文来讲述定量研究方法是很难把握的。相反，以一本专著介绍一套方法既系统又全面。学术论文能够反映这个学科发展的动态，学科的最新研究成果。我国当前公共行政学定量方法研究呈现的专著多，论文少的特点，恰好也反映了行政学定量研究刚刚起步，需要内容全面系统的专著来筑就这个学科的基础。当公共行政定量分析体系完备、方法成熟时，以大量论文的出现来反映这个学科的繁荣是必不可少的。
(三)借鉴统计学的多，与公共行政结合的少
定量分析的核心是社会测量。只有能把一个概念操作化，定量分析方法可以用于任何一门社会科学。艾尔·巴比在《社会研究方法基础(第八版)》反复强调概念操作化的重要性。笔者同样认为，定量分析的关键不在于数据处理，而是数据收集。目前我们所见到的公共行政(公共管理)定量分析的教材，把绝大部分的笔墨用于讲述统计学的原理，而对于核心的行政学概念操作化几乎都没有涉及到。数据处理和假设检验通过SPSS软件完全可以解决，而如何测量一个行政学的概念才是最关键。艾尔·巴比讲到了从术语到社会测量的逻辑：
概念化→定类定义→操作定义→现实社会的测量
笔者认为，把定量分析方法引入行政学最基础最主要的就是依照社会学概念操作化的程序，建立一系列可操作的行政学概念。对一些关键的学科术语，形成公认的操作化定义(即测量指标)。这些关键术语包括行政效率、政府绩效等。
三、公共行政学定量研究方法的未来趋势
在全国首次公共行政管理方法论创新学术研讨会上暨南大学董建新、白锐、梁茂春三位博士运用定量分析与定性分析相结合的方法，阐述了近年来我国行政学研究方法论存在的“结构性失衡”；陈辉教授认为，就公共行政管理方法而言，只有建立在工具理性基础上的管理方法才能提供预期的效率与效益。因此，实现公共行政管理方法的理性化成为我们的必然选择。我们可以预见在公共行政学研究方法将会走向多元化与整合的过程中，定量分析法将会起到它应有的作用。公共行政学定量分析方法的发展已经呈现出两个方向：一方面是定量研究方法在公共管理实践中的应用，另一方面是定量分析方法作为公共管理学研究方法的发展。我们有理由相信公共行政学定量研究方法今后仍会沿着这两条道路发展。
作者：李梦瑶等
