图书馆，尤其是公共图书馆，是主要由政府提供的一类重要的公共服务。自1850年英国颁布世界上首部《公共图书馆法》，并确立“免费服务”的基本原则以来，公共图书馆在世界范围内得到了确认和推广。但是，仅仅制定“免费服务”原则并不能够确保所有的人公平地获得他们需要、期望乃至珍视的图书馆服务。在贫富悬殊、地位差异与数字鸿沟日渐扩大的背景下，一些人能够享受很好的图书馆服务，而更多的人则难以获得令人满意的、甚至起码的图书馆服务，公平、普遍和无差别地获得图书馆服务的伟大社会理想还远远没有实现。
1图书馆普遍服务的内涵
这里提出的“图书馆普遍服务”(libraryuniversalservice,LUC)的概念，是受“电信普遍服务”的理念启发而提出的。根据世界经济合作与发展组织的定义，所谓电信普遍服务，就是“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁”。电信普遍服务的理念发轫于美国，随后扩展至欧洲和全世界。目前在我国，电信普遍服务已经被确立为电信产业发展的一个基本目标，中国政府也正在采取措施积极推进电信普遍服务，并且已经取得很大进展。
仿照经济合作与发展组织对电信普遍服务的定义，笔者将图书馆普遍服务定义为：“任何人在任何地方能够以合理的方式和公平的标准获得图书馆服务”。
1.1图书馆普遍服务的对象
图书馆普遍服务要求任何人都能够以合理的方式和公平的标准获得图书馆服务，因此原则上讲，图书馆应该普遍服务到一个国家的任何地区的任何人--无论该地区是贫穷还是富裕，自然环境是优良还是恶劣以及服务对象是否拥有支付能力。对我国来说，西部地区、农村地区、边远地区、贫困地区、弱势群体获得图书馆服务的情况尤其落后，故应该成为图书馆普遍服务的重点发展对象。
1.2图书馆普遍服务的内容
图书馆服务包括的内容十分丰富，从传统的图书借阅、参考咨询、场地使用，到现代的计算机信息检索、数字资源获取等,都属于图书馆服务的内容。原则上讲，以上所有内容都要“普遍”服务，但现实中要实现这一目标存在巨大的困难。因此，图书馆普遍服务的内容在不同地区和不同时期可以不尽一致，当前最重要的是要对图书期刊的借阅实现“普遍服务”，然后将更高层级的业务纳人普遍服务的内容之中。
1.3图书馆普遍务的标准
图书馆服务是典型的共享物品,但是共享的边界确定为多大范围却颇有讲究:边界过大，影响到图书馆服务的质量边界过小,提供图书馆服务的成本过高。因此，存在着图书馆服务究竟普及到何种程度（或者说密度）才叫实现了“普遍服务”的问题。
图书馆普遍服务的标准包括服务人口标准和服务质量标准两方面，笔者以为可以参照有关国际标准，尤其是国际图书馆协会联合会推荐颁布的标准，确立每个国家的图书馆普遍服务标准，同时还需要坚持三个基本原则：
一是“与时俱进”原则。在社会整体发展的进程中，逐步调整提高图书馆普遍服务的内容和标准。
二是程序性公正原则。图书馆服务中往往会出现一些差别性甚至歧视性对待的问题，例如区分高级读者和一般读者,对这些问题的解决很难实现结果公正，但一定要坚持程序公正原则，例如通过制定图书馆章程和履行必要的听证、投票手续,确认其合法性。
三是行为原则。即使在现实生活中存在种种制约图书馆普遍服务的因素，我们也必须在力所能及的范围内，努力改善制约图书馆普遍服务的环境，朝着普遍服务的终极目标
一步步扎实迈进定要有所为，而不能无所为。
1.4普遍服务的责任主体
政府是图书馆普遍服务的责任主体，这一点可能没有太多异议。然而，不同层级的政府如何科学地划分普遍服务的责任？在单一制国家中，中央政府毫无疑问承担着图书馆普遍服务的终极责任,但在联邦制国家，则存在着究竟由州一级政府还是联邦政府承担图书馆普遍服务终极责任的问题。以美国为例，依照宪法精神，图书馆事业的管辖权属于各个州，因此从法律角度讲，图书馆普遍服务的终极责任界定为州一级政府。但是,从上世纪50年代起,美国国会相继通过《图书馆服务法案》、《图书馆服务与建筑法案》等法律,积极拨款推动尚没有图书馆，或图书馆不足以为居民提供有效服务的地区创建和维持公共图书馆,实质上开始承担图书馆普遍服务的责任。应该说,无论是单一制国家的中央政府，还是联邦制国家的联邦政府，往往都承担着减少社会不公平现象的道德责任，并拥有相对雄厚的财政实力，因此无论从道义上,还是从能力上，中央政府或者联邦政府都应该而且能够实质性地承担图书馆普遍服务的终极责任,它们是图书馆普遍服务的终极责任主体。但是也必须指出，将图书馆普遍服务的终极责任归为中央政府或者联邦政府,丝毫不排斥省或者州一级政府在管理、协调和扶持辖区内图书馆事业发展及推进图书馆普遍服务方面的重要责任。
1.5图书馆普遍服务的实施主体
所有的图书馆，无论是由公共财政资金支持的公共图书馆，还是由学校、大学以及其他机构资金支持的专业图书馆，或者是由私人创办或捐助并提供收费服务的私人图书馆，只要它们同属于图书馆事业这一伟大的社会建制，原则上讲，都必须承担图书馆普遍服务的义务，都应该在力所能及的范
76围内,履行普遍服务义务（例如在一些地区由专业图书馆提供力所能及的公共图书馆服务）。当然，主要由公共财政资金支持的公共图书馆是图书馆普遍服务最主要的实施主体。
2图书馆普遍服务的必要性
2.1获得图书馆服务是人民的一项基本权利
联合国科教文组织在《公共图书馆宣言》中指出：“每一个人都有平等享受公共图书馆服务的权利，而不受年龄、种族、性别、宗教信仰、国籍、语言或社会地位的限制”。《中华人民共和国宪法》第四十六条规定人民拥有“受教育的权利”，联合国《经济社会与文化权利国际公约》中也明确规定“人人有受教育的权利”，而图书馆往往被认为是从事社会教育（区别于学校教育）的重要机构，因此，在“受教育的权利”下就自然包括“获得图书馆服务”的权利。既然权利面前人人平等，“权利应予普遍行使”，则图书馆普遍服务显然就是公民权利发展的必然要求。
2.2图书馆普遍服务是科学发展观的必然要求
对于我国来讲,推动图书馆“普遍服务”还是贯彻和落实科学发展观的客观要求。中国共产党十六届三中全会提出：“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，随后将其概括为“科学发展观”。笔者以为，图书馆发展是经济社会全面发展和人的全面发展的一部分，推动图书馆事业，提高人民尤其是贫困地区人民和弱势群体的教育文化素质，对于推动经济社会全面、协调和可持续发展,对于推动人的全面发展，不仅具有工具性作用’而且具有目的性作用。也就是说，图书馆普遍服务不仅可以作为发展的手段,用以推动经济社会全面、协调和可持续发展,而且其本身也是发展所要追求和实现的重要内容与目标之一。
2.3图书馆普遍服务具有直接而明确的政策指导意义
自从电信普遍服务被确立为我国电信产业发展的一个基本目标之后,社会资源向电信行业倾斜，极大地推动了电信产业的发展和电信的普及，由此可以看出，电信普遍服务的理念对于电信产业的发展起到了巨大的推动作用。与之类比，图书馆普遍服务的理念对于推进图书馆事业发展,也具有很强的目标性和政策引导作用。从历史上看，美国的《图书馆服务法案》开创了由联邦政府拨款资助地方图书馆建设的做法，尽管当时在主观上并没有确定普遍服务的政策目标，但这种做法实质上是基于图书馆普遍服务的理念，并在客观上推进了美国的图书馆普遍服务。因此,确立图书馆普遍服务为图书馆事业发展的基本目标，有助于决策层凝炼和明确图书馆事业发展的政策目标，制定出更具有操作性和重大实践意义的政策措施,也有助于全社会在一个达成广泛共识的明确目标（图书馆普遍服务）下进行资源集中与整合。3影响公共图书馆普遍服务的主要因素
3.1民主体制和人权观念
图书馆作为社会公益事业和共享物品，主要不是通过市场机制，而是通过集体行为予以提供，而集体行为的实质是一个政治决策过程，存在着复杂的利益协调问题，拥有权势的利益主体往往会优先实现他们的利益诉求,而相对忽略其他利益诉求。笔者指导的一位博士生在其学位论文《图书馆治理的比较制度分析》中曾经提出，图书馆事业发展和一个国家的民主体制存在着密切而真实的联系，图书馆发展的实质是人民不断扩展他们在图书馆公共事务中的民主权利的过程w。因此从一定程度上讲，公民“获得图书馆服务”的权利实际上形成了图书馆可持续发展的动力，同时也形成了图书馆普遍服务的终极动力。如果民主制度发展不够健全，人权观念淡薄，人民就会缺乏足够强烈的意识，更不用说借助完善的体制机制，采取有效的措施去实现他们“获得图书馆服务”的利益诉求，图书馆普遍服务也就不大可能成为现实社会的主动选择和政府的自觉行动。
3.2经济发展水平和自然环境
如果说民主体制和人权观念是影响图书馆普遍服务的主观因素，则经济发展水平和自然环境就是影响图书馆普遍服务的客观因素。一些地区（特别是自然条件相对恶劣的地区）、一些人群（特别是弱势人群）由于物质基础、经济发展水平、生活条件、自然环境的限制，自我发展的能力相对较弱,会严重影响图书馆普遍服务的实现，是制约图书馆普遍服务的重要因素。与此同时必须指出，尽管经济发展水平和自然环境在现实生活中确实会制约图书馆普遍服务的实现，但它们丝毫不能削减图书馆普遍服务这一伟大社会理想本身的必要性、正当性，也丝毫不能作为推迟乃至否定图书馆普遍服务的理由。
3.3图书馆事业管理体制
图书馆事业的发展水平，一方面取决于社会资源总量；另一方面也取决于图书馆事业从社会资源总量中汲取一定份额和创造资源增量的能力。图书馆服务的属性决定了它是一项非常地方化的公共服务，从理论上讲，最能够有效管理图书馆的单元，通常是一个能够有效共享直接图书馆服务的群体，例如社区、大学、城市、乡镇等;而更高的管理层级，例如省、国家，则在平衡地区差异、协调资源配置、制定标准规范等方面更具优势。而从我国的情况看，沿袭于计划体制的垂直一体化管理体制在很大程度上没有明确、科学地界定不同层级政府对图书馆发展的责任。与此同时，由于政府“一枝独秀”，客观上还“挤占”了政府之外其他社会利益主体在图书馆事业方面的权责空间，图书馆事业组织管理体制存在政府权责不明、激励不足、社会化分权不够、图书馆法人治理结构不完善、行业化管理水平较低等诸多问题，制约了图书馆动员、汲取和利用社会资源的能力，不利于图书馆普遍服务的实现。
4推动我国图书馆普遍服务的战略措施
在我国，图书馆普遍服务的伟大社会理想至今还没有实现,全国尚有数百个县没有公共图书馆，上亿人没有获得令人满意甚至起码的图书馆服务。有鉴于此，我们以为，现阶段政府应该明确提出普遍服务的图书馆发展目标，采取切实措施推进图书馆普遍服务，尤其要加大制度层面的变革力度，为此我们提出以下政策建议。
4.1明确提出将实现普遍服务定为图书馆事业发展的基本目标
目前我国还没有明确提出将普遍服务作为图书馆事业发展的基本目标，《中华人民共和国图书馆法（草案）》也没有这种表述，但从图书馆事业发展的历史和演变趋势看，实现图书馆普遍服务实际上是业界一贯的努力方向，只是没有明确表述而已。当务之急是尽快将普遍服务明确界定为图书馆事业的发展目标，并且纳人法制化轨道，明列在《中华人民共和国图书馆法》的总则部分，作为图书馆事业发展必须长期坚持的基本方针和终极目标。
4.2完善图书馆事业组织管理体制，科学界定各级政府的责任
现有图书馆事业组织管理体制的一个明显弊端,是对各级政府在图书馆公共事务中的权责没有加以明确区别，在实践中仍然延续了传统计划经济体制中自上而下的垂直管理监督体制，没能充分调动地方政府，特别是县级政府在提供图书馆服务中的责任感，并付诸相应的权利义务,事实上也有违政府职能转变和机构改革的基本精神。为此建议，明确区别和界定各级政府，尤其是中央、省（自治区、直辖市）和县(区、县级市）三级政府在图书馆公共事务中的不同责任，为图书馆普遍服务建立一个比较完善的政府管理体制框架。
图书馆事业组织管理体制改革的核心内容应该是:①规定中央政府的主要责任在于推进国家范围内的图书馆普遍服务,支援地方图书馆达到普遍服务的最低标准;②强化省级政府在辖区范围内发展图书馆事业和缩小本辖区内图书馆普遍服务之地方差异的主要责任;③确立和强化县级政府在贯彻和执行普遍服务标准，为本辖区内人民提供图书馆服务中的直接“责任人”的地位。
4.3创建独立运作的图书馆发展基金
为更好实现如上第二条建议中所指出的中央政府的责任，建议由中央政府创建和管理一项“图书馆发展基金”（或者“图书馆普遍服务基金”），专门用于推进图书馆普遍服务。由于图书馆普遍服务是所有层级的政府都必须履行的一项义务，图书馆发展基金可以按照中央、地方（省级政府）分摊的原则筹措，同时积极吸收社会捐助。
在经营管理上，建议“图书馆发展基金”由国务院专门立法设立，由来自教育部、文化部、科技部、财政部、发展改革委、农业部、监察部、人事部等政府部门的代表以及专家学者、图书馆人、社会公众代表等共同组成的理事会负责管理，在法律授权下独立运作。该基金主要用于欠发达地区创建和维持图书馆之用。在项目审批和建设中，要对项目的可持续性予以重点考察和关注。
4.4改革和完善公共图书馆法人治理结构
我国在完善公共图书馆法人治理结构上曾经取得了很大成绩，突出表现在落实和贯彻政事分开和馆长负责制上。但从目前情况看，公共图书馆离真正成为一个对公众负责的社会自治体还存在相当大的差距，主要原因就在于没有建立起现代法人治理结构。从美国等西方发达国家的情况看，在公共图书馆治理结构中普遍实行图书馆委员会制，图书馆委员会一般独立于政府，代表公众利益和投资方利益，是一种重要的所有者代表机制。在图书馆委员会制这种制度框架下，图书馆委员会专司所有权管理，政府或者图书馆协会专司行业管理，而以法律总揽利益主体之间的关系协调u而在我国，政府文化行政部门“身兼数职”，既是所有者，又是行业管理者，还是行政管理者。而最后一种角色往往掩盖甚至替代了前两种角色，即政府以行政管理,代替了社会公众对图书馆的直接管理，排挤了行业自律管理，取消了所有权管理。这样，不但公民作为图书馆终极所有者的地位在图书馆治理结构中没有得到反映，而且由于缺乏图书馆法以及其他相关立法，政府对图书馆的拨款也更像是一种行政决策，而不是在履行法律义务。
完善公共图书馆法人治理结构对于图书馆普遍服务的重要意义在于，通过落实公民在图书馆机构中的所有者地位，让公共图书馆从政府的事业变成人民的事业，由此动员社会公众关注和支持图书馆，促进图书馆事业的发展。为此，笔者建议，以推广图书馆委员会制度为突破口，改革和完善公共图书馆的法人治理机构，确立图书馆委员会的所有者权利地位，积极吸收社会公众参与图书馆管理，真正落实和实现公民在公共图书馆管理上的所有者权利。
4.5鼓励和支持多种办馆形式
在目前我国经济发展水平较低、政府财政能力有限、地区差异很大的情况下，发展图书馆事业，推进图书馆普遍服务,要特别注意动员、汲取、创造和利用多方面的资源，吸弓I它们积极投向图书馆领域。要鼓励地方上探索多种形式的办馆模式，例如民办图书馆、民办官助、联合办馆、收费服务、委托管理、特许经营以及建设-运营-转让（B0T)模式等,并将其纳人法制化轨道。特别是对于民办或者民营图书馆，可以考虑通过政府补贴和价格监管,切实弓I导和督促它们履行普遍服务义务。要重视教育资源、文化资源与图书馆资源的协调配合，让教育资源以及其他资源能够在图书馆领域发挥边际效益。
5结论
图书馆普遍服务是指：“任何人在任何地方能够以合理的方式和公平的标准获得图书馆服务”。从图书馆这一伟大的社会理想诞生开始，就蕴含了“普遍服务”的基本原则--一个社区的公共图书馆原则上应该为另一个社区的居民提供同样标准的免费服务就是基于这一理念，但是这一基本原则常常被湮没于割裂经济增长和权利实践关系的二元发展观中，经济发展水平和自然环境往往被视为制约图书馆普遍服务的主要因素，而相对忽略隐含于图书馆发展背后的公民权利和制度因素。为此，我们不仅需要将普遍服务明确确立为图书馆事业发展的基本目标，而且要采取切实的制度变革措施推进图书馆普遍服务的实现。
