部属师范生免费政策是针对21世纪初我国教师教育存在的不足而提出的一项政策，对其进行政策分析有助于该政策的进一步完善。
本文在对该政策的形成背景、形成过程进行剖析的基础上，分析该政策的实施效果，并进而对该政策进行反思。
为了解决我国目前教师资源城乡分布及区域分布不平衡的问题，促进教育公平，提高国家基础教育整体质量，国务院于2007年公布了以《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》为代表的一系列免费师范生教育政策。该政策从平衡地区基础教育资源差异和高等师范院校改革同时着手，是一项融合了未来教师培养和农村教师队伍更新建设的综合性工程[1]。本文旨在以教育政策学为视角，从免费师范生制度形成的背景、过程到实施评价等方面，对其进行剖析。
一、我国免费师范生政策形成的背景
新中国成立以后，在政府的大力支持下师范教育一直免费。直至上世纪90年代后期，由于市场经济的冲击，师范教育才开始收费。由于师范教育失去了免除学费的吸引力，而现实中教师职业表现出的高强度、高责任、低收入的特点，促使部分优秀考生放弃报考师范专业的意愿。
同时，由于受教育成本的增加，师范毕业生就业更倾向于收入较高的城市地区，使得城乡教师资源分布不均，造成义务教育的不公平。根据《国家督导报告2005(摘要)》，截止到2004年，农村小学教师和农村初中教师具有较高级别职称的比例分别比城市低8.9%和14.5%;东、西部都相差12%[2]。解决师资失衡问题迫在眉睫。
二、我国免费师范生政策的形成过程
美国学者詹姆斯·E·安德森在《公共决策》一书中提到，公共政策的形成涉及三个方面的问题：决策者是如何注意到公共问题的?解决公共问题的政策方案是如何形成的?如何确保政策方案的有效性?公共政策的制定是公共政策全部过程的第一个阶段，包括了政策议程建立、政策方案规划、政策方案合法化几个阶段。免费师范生政策的制定也经历了政策议程建立、政策方案规划、政策方案合法化这三个阶段[3]。
1.政策议程建立。在政策议程建立阶段中，我国师范生免费政策主要体现为一种政府议程。政府议程是指某些教育政策问题已引起决策主体的深切关注，并把这些决策问题列入决策范围的政策议程。对免费师范生问题的关注源于当时国家领导和教育专家的一次会谈。
2006年，时任国务院总理的温家宝专程访问北京师范大学，期间有教育专家汇报了当前师范生教育所面临的种种问题，并建议国家考虑继续实施免费师范生政策。在2006年8月22日中南海举行的基础教育专家座谈会上，温家宝同志正式提出“在六所部属师范大学实行免费教育”的指示。该指示预示着免费师范生政策被列入议程。
2.政策方案规划。当教育问题被及时纳入政府教育政策议事日程后，接下来重点要做的就是研究对策，提出解决相关问题的方案。2006年9月，为了完成方案规划的制定任务，教育部首先成立了免费师范生政策制定小组(以下简称“制定小组”)，由教育部副部长陈小娅任组长，成员主要包括：六所师范大学的分管校长和教务处长、教育部师范司相关人员以及教育专家。
制定小组自2006年9月～2007年2月对六所部属师范大学学生的相关情况进行了调查分析，收集了全面、可靠的信息。其次，组织东北师范大学和华东师范大学进行前期调查研究，着手制订师范生免费教育及招生就业改革方案，并于2006年12月最终形成了《师范生免费教育试点实施方案(讨论稿)》。紧接着，分别于2007年1月4日、1月31日由师范教育司做了《关于研究师范生免费教育有关情况的报告》;并由教育部召开专门会议，进一步讨论教师编制问题并提出相关意见。这些都可以看成是方案设计中的细化设计，目的是不断完善初步设计方案。同时，方案评估也一直贯穿于免费师范生政策制定的全过程。
3.政策方案合法化。政策方案合法化是政策方案取得法律上和政治学意义上合法地位的过程。免费师范生政策的合法化过程主要是行政机关的政策合法化。主要有两个标志，一是2007年5月9日国务院常务会议通过了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》，二是2007年5月14日中央政府门户网站正式发布《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》。标志着该政策取得合法地位。
三、我国免费师范生政策实施的效果分析
从2007年至今，免费师范生政策得到了社会各界的关注，并产生了积极的实践效果，主要体现在以下三个方面。
1.在一定范围上促进了教育均衡发展。目前我国教师资源在城乡及区域之间存在着较大差异，总体呈现失衡态势。在农村，特别是中西部偏远地区，教师队伍不论从数量上还是质量上都无法保证，更遑论对其教师结构、比例的优化与调整。该政策的实施，不仅能吸引更多学生报考师范专业，并通过政策内容中的协议要求，保证了优质教师人才的毕业走向，为农村、中西部基础教育一线输送优秀的专业教师，从而达到促进教育均衡发展的目的。
2.在一定时期内推动了师范教育的发展。教师教育一直以来是我国学校教育制度的重要构成部分，主要是通过师范学校教育的途径开展的。
随着市场经济的介入，师范教育并轨，师范生收费政策导致传统的师范学校生源质量严重下滑，加剧了各类师范学校的办学难度。
该政策的施行，首先有利于扩大招收优质生源范围，特别是吸收家境贫困的优秀学生报考师范专业，确保生源质量;其次该政策的实施有着重要的信号意义，表明国家对教师教育的重视，突出了教师教育在国家教育体系中的中枢作用，在一定时期内有利于推动师范教育的发展。
3.在一定程度上推动了贫困地区学生的高等教育学习与就业发展。有研究显示，2007年6所部属师范大学共招收10933名免费师范生，其中农村生源占60.2%，比2006年增加了16%，中西部的生源占到总人数的90.8%[4]。当前受经济因素影响，许多学业优异但出身贫寒的学生承担不起接受高等教育的费用。同时，由于基础教育水平落后，农村学生在与城市学生的高考竞争中处于劣势，造成不少学生“考不上”也“上不起”大学的尴尬局面。而该政策通过对落后地区的政策倾斜，不仅减轻了贫困生的经济负担，也增加了其就读优质大学的机会，对其学习、生活以及未来就业都提供了良好的保障。
四、对我国免费师范生制度的政策反思
虽然部属师范院校免费师范生政策取得了一定的成效，但是也存在一些需要进一步完善的地方，具体体现在以下三个方面。
1.政策主体相对单一。政策主体的单一无疑会造成政策覆盖面狭窄，不利于在全国全面推广，无法解决师范教育中的实质性问题。具体到该政策而言，该政策的实施仅针对教育部直属的六所师范大学，不具有普及性。首先，部属师范大学入学门槛高，加大了学生加入师范教育的难度;其次，相对于全国师范教育而言，部属师范大学不具有代表性;最后，从每年全国师范生输出总量看，部属师范大学输送的师范毕业生所占比例较少。所以免费师范生教育政策应该扩大参与主体，在不同层次院校选取样本，开展试验，这样才能更有利于推动师范教育的发展，提升师范教育的质量。
2.选拔标准缺乏。免费师范生政策制定的核心目的是为了向师资短缺地区输送优质教师资源，以促进地区整体教育水平的提升。而其培养的教育人才除了应具备专业技能外，还应具有较高的职业认同和职业理念。有研究者曾对2007级华东师大的免费师范生进行调查，结果发现有超过50%的免费师范生表示，并不保证毕业后会履行约定去做中小学教师或到农村去支教[2]。在被问及当初的报考原因时，大部分学生表示是考虑到经济方面的优惠，并不是真正出于对投身教育事业的期待和热情[5]。由此可见，国家还应制定更加严格的选拔标准，建立科学的选拔体系，挑选合格的免费师范生，如此才能确保政策制定的原初目标得以实现。
3.相应的配套措施不足。这一不足主要体现在本科学习期间以及毕业之后两个阶段。首先，针对免费师范生本科阶段的学习，当前的政策还缺乏相应的奖惩机制。
经调查研究，自2007年政策正式实施以来，免费师范生的平均学业成绩低于非免费师范生。发现部分学生因持有“反正以后是到贫困地区教书，不必对自己要求太高”的态度，对专业学习有所懈怠。因此有必要建立相关的学习奖惩机制，提高免费师范生专业学习的积极性与紧张性，以确保输出师资的真正质量。
其次，免费师范生毕业后，学校落实其工作安排也需要一定的规范措施予以监督。毕业生毕业后的工资待遇、工作条件能否得到保障和提高，让免费师范生“留得住”、“干得好”还需要政府财政的支持，也依赖于国家相关政策的制定与执行。另外，如何在免费师范生政策实行的过程中，针对那些不适合当教师的免费师范生和因特殊情况中途改变意愿的学生，应完善退出机制;并在一定条件下实现免费师范生和非免费师范生的相互转换，也需要国家进一步制定相关的配套措施。
作者：高宇 来源：教育教学论坛 2015年40期
