摘要：在市场经济和高等教育大众化条件下，现行技师学院法律制度存在法律位阶低、高等教育属性法律规定不明确、行政管理体制不畅、现有教师职称评定制度不利于师资队伍建设、办学经费无明确法律保障、无平等高招权和毕业生无大专以上学历等方面问题。基于此，应制定和修改完善有关技师学院的法律法规。
关键词：技师学院；法律保障；问题；建议
我国技师学院现行法律存在的若干问题
（一）现行法律位阶低
在一国之内同一法域之中，法律体系呈现出纵横交错的特征。在单一制的国家结构中，为了维持法律体系的内在统一，不但各种法律部门在横向上要相互衔接，而且各种法律渊源在纵向上要保持协调。从法的效力上看，一切法律渊源都具有法的形式效力，该效力本身并不存在差异；但是，不同渊源的法律规范却存在等级。所谓法律位阶，是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法。在我国，按照宪法和立法法规定的立法体制，法律位阶共分六级，它们从高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规和规章。
技师学院属职业教育范畴，从其法律渊源来分析，我国职业教育法律主要包括：（1）《宪法》第19条规定：“国家举办各种学校，普及初等教育，发展中等教育，职业教育和高等教育，并且发展学前教育”。在这里，职业教育被确立为我国五种教育形式之一，为最高法律依据。（2）我国现行教育基本法《教育法》第19条第1款规定：“国家实行职业教育制度”；第二款规定：“各级人民政府，有关行政部门及企事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训”。WWW.133229.coM（3）我国职业教育单行法主要是《职业教育法》，以及《高等教育法》第68条关于“本法所称高等学校是指大学，独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校”。
从上可见，位阶在普通法律以上的法律规范对“技师学院”并无明确的条文体现。从现有的法律渊源来看，在条文中体现出“技师学院”的法律主要都是以“意见”、“通知”、“标准”形式出现的政策性规定、部门或地方性法规和规章。主要有：2006年６月１2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强高技能人才工作的意见》，指出培养高级技能人才要“充分发挥高等职业院校和高级技工学校、技师学院的培训基地作用”；原国家劳动和社会保障部的《关于推动高级技校技师学院加快培养高技能人才有关问题的意见》、《关于规范技师学院管理有关工作的通知》和各省、市、自治区各自下发的《技师学院设置标准》。
由于技师学院有关法律位阶低，规范性、权威性不足，导致法律实施的较大差异性和随意性，使发展技师学院的政策及规章得不到实质性的充分落实。
（二）高等教育属性不明
技师学院的高等教育属性问题目前在学术界和教育行政部门均未有明确定论，在法律层面上也没有权威的定性。原国家劳动和社会保障部认定其为高等职业教育，《关于推动高级技校技师学院加快培养高技能人才有关问题的意见》、《关于规范技师学院管理有关工作的通知》明确指出：“技师学院是高等职业教育的组成部分”。有些省市的人民政府在有关设置技师学院的实施意见和标准中，也贯彻了这一定性。但也有些省市并没有明确，如福建省人民政府办公厅《关于印发福建省举办技师学院实施意见的通知》就只是认为“技师学院是以培养高级技师、技师、预备技师、高级技工为主要目标的高技能人才教育培训机构”。因此，技师学院的教育属性在法律上是定性不明、不统一的，或者说权威性不足，社会认可度低。
（三）技师学院毕业生学历不明确
如前所述，技师学院的高等教育属性没有权威性法律的明确认可，其毕业生的学历、身份等也出现一系列的问题。以原国家劳动和社会保障部的定性为准，但却不能颁发高等教育学历文凭，只能颁发中等职业教育毕业文凭，或学历等级性质不明的技师学院毕业证书。一些重视技师学院的省市也只是让技师学院毕业生享受高校毕业生的部分待遇，如江苏省规定技师学院毕业生“可比照本企业高等教育本科毕业生待遇签订协议”。由于管理主体不一，使技师学院毕业生出现无大专学历、由于其工人身份而不能参加公务员考试等一系列待遇问题，导致技师学院在竞争中处于劣势，集中表现在社会认同度低、招生难、招生成本高等。
（四）行政领导管理体制不利于技师学院的发展
根据我国《职业教育法》第11条对职业学校的主管部门所作出的规定：职业学校的主管部门有教育行政主管部门、劳动行政部门和其他有关部门，同时规定教育行政主管部门负责学校工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。这就从法律上明确了职业学校的多头管理体制，影响了对职业学校的统筹决策和管理以及资源的有效整合，加上利益格局的形成，使得各主管部门沟通不畅、教育与就业衔接不良，甚至出现互相设置障碍，不利于职业学校的发展。管理体制上的“两张皮”，造成了高技能人才培养上的培养目标不明、政策各自为政、资源画地为牢、待遇参差不齐、宣传口径不一等等尴尬局面，极大地制约着高技能人才的培养。
（五）无平等的高招权
按照有关文件，技师学院生源主要有四类：（1）企业在职职工。（2）学校与企业共同制定技师人才需求计划和技师人才培养方案，通过招收高中毕业生或者职业院校的高级工毕业生，进行“订单式”培养。（3）技师学院自行招收高中毕业生或者职业院校的高级工毕业生。（4）中高级职业院校指导教师。
从培养技师质量的角度考虑，上述生源的排序应该是理想的。但容易获得生源的排序是：高中毕业生或者职业院校的高级工毕业生；校企“订单式”培养的学生；企业在职职工；中高级职业院校指导教师。随着高中扩招，高中毕业生每年数量越来越多，而本科院校资源有限，加之国家人才需求结构的要求，高中毕业生进入高职院校的数量会增多。因此，招收高中毕业生是技师学院生源的重要渠道。但是，技师学院在高等教育消费市场却没有市场准入资格。
（六）现有职称制度不利于师资队伍建设
市场条件下的高职教育竞争关键是人才——教师队伍的竞争，只有建设好良好的师资队伍，才能为技师学院的发展提供强大的人才支持。职称评定制度是建设师资队伍的重要的规范性保障，教师职称的评定是一项直接影响教师权益的行为。而我国技师学院教师职称制度，仍是套用技工学校系列教师职称评定制度，可评助讲、讲师、高级讲师（副高）。技校教师的职称评定标准和办法，不利于培养技师学院的高水平师资，挫伤了他们的工作积极性，使得技师学院骨干专业教师，尤其是“双师型”教师流失严重，而流失的去向极大部分是能够评高级职称和待遇更好的职业技术学院，这种状况极大地影响了技师学院的师资队伍建设。
（七）办学经费法律保障不力
技师学院作为高等职业教育与普通高等教育的主要不同点在于重视技术，重视实训实习教学，也意味着教学设施设备建设投入大，教学成本高。但实际办学经费在法律保障上难于落实。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出：“强化市(地)级人民政府在统筹职业教育发展方面的责任”；“各级人民政府要加大对职业教育经费投入。县级以上地方各级人民政府和国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增大，确保公办职业学校教师工资按时足额发放。”《劳动和社会保障部关于推动高级技工学校技师学院加快培养高技能人才有关问题的意见》第四条规定：“要争取财政部门的支持，落实相关工作经费。积极协调物价部门，落实职业院校可按照高技能人才实际培养成本收取培训费用的相关规定。”各省市关于举办技师学院的意见是“有稳定可靠的经费来源，生均经费不低于当地普通高等学校标准”。这些规定都是原则性的，难于落实。尤其是在经济落后地区，很多技师学院经费紧张，设施设备条件较差，很难满足教学的需要。
完善我国技师学院法律保障的建议
政府是教育体系的构建者，教育公平的维护者，教育投入的保障者。要解决上述体制性障碍和法律缺陷，进一步发挥技师学院培养高技能人才的优势，为技师学院的发展提供良好的外部环境，维护教育公平，我们就必须在完善相关法律法规的基础上重新建构技师学院法律保障体系。完善和架构技师学院的法律制度，应以确保其生源和教学质量为核心。就学校而言，学生是任何学校存在的根本理由，教学质量是学校的生命线。没有充足的生源和质量保障，学校就无法生存和发展，也无法造就国家急需的一大批高技能人才。为此，笔者提出以下建议：
（一）修改完善现行法律，从法律上明确技师学院的高等教育属性，解决技师学院毕业生的学历问题，从根本上提升技师学院的法律地位
从现有法律规定来分析，我国《高等教育法》第二条规定：“本法所称高等教育，是指在完成高级中等教育基础上实施的教育”。结合我国技师学院的生源来看，技师学院高级班的生源大部分来自于高中或中专（技）毕业生，其中很多学生的高考成绩已达高职院校的录取分数线，有的甚至达到二本以上录取线，有的还是“回炉”的大学毕业生，生源质量并不比高职差，符合该法条的要求，属于高等教育的范围。因此，毕业后不能获得大专以上学历是不公平的，侵害了他们的合法权益。
从技师学院的设置标准来看，各省市技师学院的设置标准与教育部高职高专设置标准基本相当（见附表）。其实，在实践操作能力培养上，前者比后者更有优势。因此，职业技术学院和技师学院都是高等职业教育的市场主体。
从实践发展趋势来分析，天津职业技术师范大学已实践了“本科＋技师”的高等教育办学新模式，许多技师学院也与大学联合开办本科或专科学历教育。特别是现在大学生毕业后“回炉”上技校和技师学院已成为一种现象、一股热潮。这些足以说明技师学院的“技师＋大专以上学历”培养模式在实践上是可行的，是大势所趋。
综上，在修改或制定新的教育法律法规时，应明确技师学院的高等教育属性，解决技师学院毕业生的大专以上学历问题，才能增强技师学院的吸引力，从而提高技师学院生源的素质，促进高技能人才的培养，也可营造一个公平的高等职业教育竞争市场，从而最终促进我国高等职业教育的健康发展。建议：（1）修改《高等教育法》第68条关于“本法所称高等学校是指大学，独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校”为“本法所称高等学校是指大学，独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校、技师学院和成人高等学校”。在制定《高等职业教育法》时，或在新制定《学校法》时明确规定：“本法所称高等职业学校是指高等专科学校、职业技术学院和技师学院。”（2）在修订或制定相关法律时明确规定：“高等职业学历教育，分为专科教育、本科教育和研究生教育。”（3）在制定《学校法》或修改相关法律时规定：依据技师学院不同的生源特点颁发不同的学历证书和职业资格证书，对经过高招入学考试统一录取的高中毕业生和其他职业院校毕业且具有高级职业资格证书的学生，毕业时学业与操行合格的，颁发大专以上学历毕业证书和技师职业资格证书；对企业代培的颁发结业证书和技师职业资格证书，等等（见表1）。
（二）修改制定相关法律法规，厘清技师学院的领导管理体制
根据我国《职业教育法》第十一条对职业学校的主管部门所作出的规定：职业学校的主管部门有教育行政主管部门、劳动行政部门和其他有关部门，同时规定教育行政主管部门负责学校工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。这样就从法律上明确了职业学校的多头管理体制。因此，应修改该法条为“职业学校的主管部门为教育行政主管部门”。
（三）修改高等教育招生相关法规，把技师学院纳入普通高等教育招生范围，给予其普通高等教育的招生录取权
招生录取行为的本质是行政许可权的应用。目前，我国各类高等教育的入学考试均由教育行政部门组织，各高校的高等教育招生录取权也必须由教育部首先确认其资格才能拥有。在高等职业教育进入市场化、大众化的今天，生源是一所学校存在的必要条件，也是一种市场稀缺资源。资源的稀缺就意味着市场竞争，而市场竞争意味着社会资源按照市场优胜劣汰的客观法则配置，而不是依从权力命令的人定分配，学校有公平获得政府分配的各类教育资源的权利，其中自然包括获得生源的权利。只要是同类的学校，就应不受任何限制地获得平等的招生权利。
从教育消费者的角度来看，教育信息公开是实现受教育权利的重要保证，获取教育信息是公民的权利，只有公平地向学生提供各类高等院校的信息，才能保证学生的学习选择权得以充分实现。
从教育信息的特性来看，教育信息具有公共性。教育行政部门是接受公众的委托行使公共权力，在行使权力的过程中所产生和掌握的教育信息是基于公权而产生的，因此，教育信息也是一种公共物品，公众是信息的主人。这些信息自然包括招生信息。因此，教育行政部门应在高招信息发布的相关媒介上发布技师学院的招生信息，把技师学院纳入高招目录就理所当然。
从学校自身发展来看，只有把各类高等职业院校置于公平的竞争环境中，才有利于各类高等院校不断改善绩效、在公平竞争中发展。因此，技师学院作为高等教育市场主体之一，也应纳入普通高等教育招生范围，给予其普通高等教育的招生录取权。
（四）完善相关法律法规，确保技师学院的办学经费
高等职业教育办学成本较高，是普通高等教育的1.64倍。因此，只有保证其办学经费，才能确保其教学质量。目前，我国许多技师学院财政政策拨款仅有“人头费”，没有专项事业费、基本建设费，更没有既定的国家经费调拨，导致许多技师学院教学设施设备较差或数量不足，因教师待遇差而流失不少骨干教师，尤其是“双师型”骨干教师。因此，有必要从法律上保证技师学院基本建设经费和办学经费。公办技师学院的经费应列入省（市）级财政预算，其人员编制由省（市）编委直接下达。政府要将技师学院的经费列入预算（教育附加费要有适当比例拨付给技师学院），并随国民生产总值的提高而增长。技师学院生均标准要高于普通高校，并区分不同的专业、工种成本构成制定标准。
（五）制定技师学院教师职称评定制度，提高教师待遇
教师职称评定制度涉及教师的待遇，具有导向性作用。我国技师学院教师属于从事高等职业教育的知识工作者，他们的劳动是能够创造价值的复杂脑力劳动（“双师型”教师还必须具有高超的技能），这种劳动是艰辛的、繁重的、高强度和超负荷的，而其工资待遇却普遍低于高等职业院校教师，致使教师流失严重，影响了技师学院的教学质量。因此，必须制定技师学院系列职称评定制度，应增加高级职称，设助教、讲师、副教授、教授教师职务。
参考文献：
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