自上而下的改革路径，不仅决定了国家在教育改革中的主导地位，而且使国家成为反思中国教育改革的关键。也许，就中国教育改革的实践及其反思而言，国家无论在何种意义、何种程度上被突显都不为过分。基于国家、地方、学校三者关系的论域，反思包括三个相互递进的层次：其一，国家在教育改革中到底想做什么？或者说，社会和大众期待国家在教育改革中做什么？其二，国家在教育改革中做了什么？在其现实性上可能做什么？其三，国家通过何种路径实现其想做和已做？这一切都与一个问题相纠结：国家的社会功能是什么？
阿普尔曾经从社会学的角度将国家简单地定义为“一个由机构和组织构成的独特的整体，它的公认的社会功能是，以大众利益或共同意志的名义界定并执行应当遵守的集体决定”。① 德国古典哲学家黑格尔关于国家的理解虽然保守，却有独到的深刻之处。“国家是绝对自在自为的东西，因为它是实体性意志的现实，它在被提升到普遍性的特殊自我意识中具有这种现实性。”② 这意味着，国家既不是一个抽象的实体，也不是一个僵化的实体，其作为普遍存在者或实体意志的社会功能，是一个不断形成和维持平衡的辩证过程。由于国家存在不仅已经是现实，并且在与地方、学校的任何特殊存在者的关系中处于主导和先验合法性的地位，因而这种国家张力的习惯性表达就是“国家需要”，因为国家同样必须为“承认”而努力。“国家需要”既是普遍利益，也是普遍意志，更是无须申言的合理性。或许，这已经成为中国无论是经济改革、社会改革还是教育改革中国家功能发挥的历史逻辑。
一、植根性与合法性
齐格蒙·鲍曼在分析产生于社会整体结构的新型权力时，形象地描述了它的两个显著特征：牧人式的权力(pastoral power)和改造思想的权力(proselytizing)。前者的特点是全然为了臣民的完善，后者的特点则是使臣民从一种生活方式转向另一种生活方式。根据国家的需要重新配置权力，是现代权力结构中真正新产生的东西。这种新产生的东西，更多地表现为在国家谋求生存的艺术当中，最需要的是一种如何使国家得到认同的专门技术。③ 因此，30年教育改革之后，这种基于“国家需要”的改革，“需要提出的最具有批判性的问题是：对于变革的主体权力而言，它在经济、社会、政治和文化上的可能性与局限性是什么”？④
(一)数量表征的农业大国
中国是一个人口大国且是一个农业人口大国，已是一个不言自明的事实，也是中国社会的基本人口特质。因此，如何将如此众多的农民动员起来，如何让农民获得并巩固“国家需要”的“集体性知识”，始终是党和国家不能不考虑也不得不考虑的问题。这一点在义务教育实现由“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的重大历史性转变进程中获得充分体现。虽然这似乎是一个已成历史的问题，但在这种历程的回顾中却能发现国家需要的形成与合法性的形成路径。
中国的义务教育免费梦，可以一直从20世纪初追溯起。从1904年清政府颁定《奏定学堂章程》，民国政府的“蓝图”设计，到新中国成立，义务教育在华夏大地生根发芽，这期间经历过几次关于义务教育实施免费的波折。中华民国成立后，教育部公布《学校征收学费规程》16条，明确规定：“初小、师范、高等师范免收学费”，并对高小、中学、大学、实业学校、高等专门学校的收费标准作了具体规定，对成绩最优者，还由学校减免学费。时值内忧外患，各级学校的建立和发展举步维艰。1935年5月，国民政府行政院修正通过《实施义务教育暂行办法大纲》及《民国24年度中央义务教育经费支配办法大纲》，拟于10年期内使全国学龄儿童逐渐由受一二年制义务教育而达于四年制之义务教育。计划还未行，八年抗战始。1948年8月，国民政府教育部通令各省市教育厅局：遵照宪法第164条之规定，即教育、科学、文化经费，中央不得少于总预算之15％，省级不得少于25％，县市级不得少于35％。但此时的国民党政府已是风雨飘摇，通令只能成为纸上文章。这一阶段是中国最为动荡的岁月，作为国家不仅接受了义务教育免费的观念，而且始终在为免费的实施颁发各种章程、规程、大纲、通令等，其根本原因，在于一方面显然已经意识到义务教育乃是长远发展的“国家需要”，这是在国力极为薄弱的条件下提出这一任务的理性原因；另一方面，也可以说，正因为社会动荡，国家存在面临挑战和危机，义务教育便是最能动员全民共识，使国家显示存在和获得认同的最易生成的“集体性知识”，在此意义上，它也是一种政治权力的“艺术”。而它实施的“技术”路线，则与国家自身的理念有着密切的关联。清政府出于“爱民子民”的家长制的关怀，国民政府则是基于“民生”的考虑，但由于“民”始终是一个相对于“官”的理念和概念，因而似乎总带着家长式的作为与余威。我们可以将这一阶段导致最终无法真正实行免费义务教育的主要缘由，归之于内忧外患的动荡不安，但似乎可以保留一个继续发问的权利：如果没有这种动荡，义务教育是否就真的能够实现？真的能够完成吗？
新中国成立后，面对国内经济的良好发展态势，1956年1月教育部印发雄心勃勃的《十二年教育事业规划纲要》，准备“7年内在全国基本普及义务教育”。到了9月份的中共八大，“基本上普及”更变为“普及义务教育”，时间也延长到12年。人民公社成立后，教育、卫生医疗到水利建设，全由公社包干，“免费”教育的“好时光”仍然持续，一直到“文革”结束。应当说在这一个阶段，国家的经济形势并不处于峰巅时期，整个国民生产总值仍然相对较低，理论上看起来不可行的免费义务教育却在此一阶段得以实行，且惠及全国城乡，而且教育经费投入并未阻碍经济的正常发展。这段时期可以称为“国家理想主义时期”，虽然带有某些“乌托邦”情结或色彩，但不能否认，它也是“一大二公”的国家需要。“国家需要”在这里首先是一种政治需要，是国家显示和建构其制度优越性并让国民现实地感受到这种优越性
，从而获得认同的需要。由于义务教育的改革透过“一大二公”的政治经济体制和“社会主义”的政治热忱，“国家需要”和国民的个人需要在制度、理性和情感中获得统一，因而作为一种集体性知识，它不仅具有合理性与合法性，不仅因理性与情感的结合而凝结为一种精神，而且透过刚性的制度安排和强有力的权力运作获得现实性。
自1978年肇始的教育改革，重点放在重建高等教育和提高教育质量上。农村地区的中小学被大幅撤销和合并，教学人才和资金迅速向城镇回流，造成农村学龄儿童的入学率和小学毕业生升学率持续下降。面对这种情况，1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》中要求：“把发展基础教育的责任交给地方”，中小学教育实行“地方负责，分级管理”。此后的义务教育法对免费的表述是：“对接受义务教育的学生免收学费，国家设立助学金，帮助贫困学生就学。”但并没有像其他国家一样直接定为“免费”。全国60％到80％的中小学都在农村，义务教育的重担由乡镇和县级政府承担，经费从何而来？由此打开了一个政策口子，允许他们“按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育”。有研究估算，上世纪90年代的10年间，全国对农民征收的“教育附加费”和各种“教育集资”，最保守的估计也在1500亿元。而2001年国务院发展研究中心一项调查发现，农村义务教育实际上是农民自己负担，全部义务教育投入中，乡(镇)一级的负担高达78％，县财政负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担了2％。⑤ 在这一阶段，虽然农村、农民的教育负担苦不堪言，但一个响亮的口号却在全国流行，这就是“人民教育人民办”。也就是说，国家在将以往曾经承担过的“义务教育政府办”的责任，交给了占全国人口80％以上的农民，并给了他们作为“人民”义不容辞“义务”的冠冕堂皇的解释，农业大国的数量获得另一种意义上的表征。
(二)“一种”与“多种”引导
如果说“国家需要”是包括教育改革在内的国家行为的合理性基础，那么，“引导”便是国家意志与和国家权力贯彻实行的艺术和技术。一方面在这个愈益多元、不确定性愈益增加的时代，任何事物只以“一种”引导似乎不可能；另一方面国家又需要有这么“一种”引导强势而实际地存在着，以提高改革的可控性。于是，在“一种引导”与“多种引导”之间形成某种张力，有时将多种引导强化为一种引导，有时又将多种可能转化为一种引导。最终出现的结局是，不可能的变为可能，一种可能的变为多种可能，可能这样的变成可能那样，由此生发出各自解读、各不相同、需要深究的中国教育改革来。这里，一种引导与多种引导的相互置换，或一种引导的隐蔽性存在，正是中国教育改革的复杂性之所在。
牵动中国几乎每个家庭神经的第八次基础教育课程改革，在其全民动员中就明确指出，新中国成立以来尽管我国进行了七次基础教育课程改革，但是，这七次改革主要偏重于教学方面的改革，特别是在教学方法上、教学方式上想了不少办法，出了不少经验，而对于课程，对于教材，改革得不多，触及得太少，力度不大，深度不够。虽然在前七次课程改革中，教材出了七套，但基本上都是后一套教材对前一套教材的修订，不少弊端没有根除，甚至没有受到冲击。而“当前之所以突出地强调课程改革，又是因为我国现行的基础教育课程教材体系不适应全面推进素质教育的要求，不适应时代发展的要求”。⑥ 这意味着在第八次课程改革中，教材体系的建设将是一个重要的突破口，这里暗含的一种逻辑推衍是：第八次课程改革是整个基础教育改革的核心内容，前七次在课程教材上几无大的突破，这次需要加大力度。
可以看出，作为整个基础教育改革核心内容的第八次课程改革，充满了“一种”对课程教材体系改革的强烈引导信息。“实行国家基本要求指导下的教材多样化政策，鼓励有关机构、出版部门等依据国家课程标准组织编写中小学教材。建立教材编写的核准制度，教材编写者应根据教育部《关于中小学教材编写审定管理的暂行办法》，向教育部申报，经资格核准通过后，方可编写。……改革中小学教材指定出版的方式和单一渠道发行的体制，严格遵循中小学教材版式的国家标准。教材的出版和发行试行公开竞标。”⑦ 虽说在整个基础教育课程改革中，教学方式、学习方式的改革同样在强调之列，教师专业发展同样造势强烈，呼声颇大，但这些“多种”引导较之课程教材体系改革之“一种”引导的巨大声势来，前者显然怯弱了许多。因为教学方式、学习方式、专业发展这三者虽然可以制造一呼百应的动员效果，但不可能具备一蹴而就的功效，要教师在短时间内转变多年的习惯并有所收效，从某种意义上说是一种不公平。至于学生学习方式的短时改变，更谈何容易。这样，在各方都被强调的多种引导中，课程改革与课程改革中的教材体系改革就发生了颇有意味的转换，基础教育改革—课程改革—课程教材体系改革，后者以最能见效也最快见效在教育改革的多种引导中胜出，尽管课程教材体系改革本身的真正效果，如同教育一样长效而滞后。
“一种引导”与“多种引导”之间本来就没有预设界限，也从未有过明显的界限，国家一方面需要一种引导，但又常常以多种引导实现其一种引导，其实现的过程与其说是一种国家权力意志的霸权过程，毋宁说是一种国家权力意志的温柔植入过程，因为“引导”之“一种”在国家权力的出场方式上，采用的是哈贝马斯的“商谈”话语，是赋予与课程教材体系改革相关的各方更多的合法性与合理性。
(三)成为国家惯习
在中国教育改革中，国家作为其改革启动者，主要确立的一种立场就是，改革总比不改革好，改革的利总是大于弊，改革总是为了培养更多更好的合格人才。这使得国家在教育改革中理想性大于现实性、指令性大于论证性、应急性大于持续性，但这些在国家出台的一系列重要文件中却很难看出也很难辨出，因为已经成为一种&ld
quo;适得其所”的历史积淀和“合情合理”的经验潜在。自20世纪90年代和21世纪以来，国家相继出台了一系列重大文件，在对各自导言(或第一部分)中有关面临的教育困境与决心教育改革的内容浏览中，可以大致看出国家所确立的教育改革的基本立场是如何“知识”化到纲领性文件中的。
1993年2月13日中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》第一部分“教育面临的形势和任务”有这样的表述：“必须看到，我国教育在总体上还比较落后，不能适应加快改革开放和现代化建设的需要。教育的战略地位在实际工作中还没有完全落实；教育投入不足，教师待遇偏低，办学条件较差；教育思想、教学内容和教学方法程度不同地脱离实际；学校思想政治工作还需要进一步加强和改进；教育体制和运行机制不适应日益深化的经济、政治、科技体制改革的需要。对教育工作中存在的这些问题，必须随着经济的发展和改革的深化，认真加以解决。”“面对加快改革开放和现代化建设的新形势，各级政府、广大教育工作者和全社会，必须对教育的改革和发展具有紧迫感，真正树立社会主义建设必须依靠教育和‘百年大计，教育为本’的思想，采取切实有力措施，落实教育的战略地位，加快教育的改革和发展，开创教育事业的新局面。”
而在相隔近八年后，2010年7月29日中共中央、国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》序言部分也是大致相似的表述：“面对前所未有的机遇和挑战，必须清醒认识到，我国教育还不完全适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求。教育观念相对落后，内容方法比较陈旧，中小学生课业负担过重，素质教育推进困难；学生适应社会和就业创业能力不强，创新型、实用型、复合型人才紧缺；教育体制机制不完善，学校办学活力不足；教育结构和布局不尽合理，城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展滞后；教育投入不足，教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实。接受良好教育成为人民群众强烈期盼，深化教育改革成为全社会共同心声。”
无需列举更多，我们已经获取教育改革不改不行、非改不可的强烈信息冲击。国家每一次重大文件从“引言”开始就总是让人坚信改革包括教育改革是全民的一件好事，这形成一种强大的国家性集体表白，包括合理的与不合理的、合法的与不合法的。问题的关键是，教育改革的信念不可动摇，但不可动摇的改革信念并非完全靠接二连三的文件召唤建立起来，当改革决心与改革现实差距太大时，信念的动摇就在所难免。
二、符号系统的制造
“国家需要”不仅是中国教育改革的某种价值取向出发点，而且还是社会行动的具体制造，这些行动既体现出连贯性——先全面动员，再以特殊的符号形式进行知识生产，并反复试行，又将诸多矛盾隐匿其中，譬如社会动员与知情权丧失、作为力量推行的短语/指令与便于集体感知的短语/指令、反复试验与退却空间，这些诸多“权力关系被包裹在符号化的世界里，不加以解构，人们就会被普遍价值的表现所迷惑”⑧。
(一)声势浩大的国家动员
国家出面进行社会动员，已经不仅成为某种社会运动的形式，而且就是社会运动的内容和实质。作为一种国家惯习，“动员”具有两大特质。第一，“动员”的宗旨，不只是使国家意图透过自上而下的“宣”与“传”，获得全民认同，成为地方、学校、个人的集体性知识，更重要的是要推动和形成集体行动。第二，正因为如此，某种国家意图一旦被“动员”，就不是要不要行动、为何行动的理性认识问题，而是如何行动的客观现实问题。在中国，国家乃至任何一级地方的“动员”一旦启动，便有一种预设：它不仅应该做，必须做，而且对“动员”对象来说不得不做。动员的话语表面上是一种劝说，实际上是一种国家命令，且在国家动员中结果一开始就已经被预置。
事实上，今日中国的国家动员与历代一些法令或纲领颁行的宣传方式实在有着太多相似。雍正二年(1724)颁行的《圣谕广训》，是清朝以孝治天下的政治思想纲领，对它的贯彻形成了一系列特有的方法。一是乡约宣讲；二是地方官宣讲；三是通过学校与科举考试贯彻；四是宗族宣传。⑨ 四大方法之中，以学校宣讲与考试为最甚，可见思想通过教化达至家喻户晓的重要。在改革开放前，这种国家性的政治动员相当盛行，“全民动员”、“政治挂帅”、“集体第一”，被认为是政治动员的三大特点。在1949年到1976年的27年间，全国性的社会运动有70余次(地方性的社会运动则不计其数)，其中时间最短、见效也最快的是人民公社，从出现到在全国范围内普遍建成仅仅用了三个月的时间；而规模最大、历时也最为悠久的则是1966年开始的“文化大革命”。在那些年里，各种社会运动构成了中国人民社会和政治生活的重要组成部分。
在中国教育改革中，类似上述的国家动员同样很多。其中一个重要方式就是国家下发各种各样的“红头文件”，这种红头文件也被说成是形成的教育政策。据不完全统计，30年的中国教育改革中，在1985－2001年间，中共中央、国务院、教育部(原国家教委)共颁布各种教育政策1511件，其中，中共中央、国务院颁布教育政策98件，教育部颁发的教育政策1414件。自1985年到2001年的17年间，平均每年出台教育政策88.8件。最低的年份是1989年的56件，最高的年份是1999年的123件。而在这17间每年出台教育政策超过100件的分别有1986年、1995年、1999年、2000年和2001年。⑩ 至于各级地方政府与教育行政部门下达的就更不计其数。
这里将宣讲考试、政治动员与教育改革中的各种动员方式加以比较，一方面继续呈现出在家庭镜像的国家特质中从古至今的一脉承接与延续，另一方面又彰显出现今时代不同于以往的更多深层思考。其一，国家动员表达的仍是具有家庭镜像的国家特质，但在电子信息方式下，国家权力和国家意志的合法化与现实性获得了一种空前的技术支持，文化传统与现代技术相得益彰。借助这种思想与文化的独特传播方式，国家动员在数量覆盖上的期待远远超过古代和毛泽东时代。其二，就奉行“中
”的行动规则而言，国家动员体现的不仅是利益获取不言自明的建构过程，而且是全体社会成员的根本利益实现的“亲民”过程。改革的本质是利益关系的重新调整，教育改革总是关联着国家、地方、学校稀缺资源的调配，国家作为全体社会成员共同利益的人格化，在稀缺资源的获取中总是处于被预订的绝对优势地位，而国家动员的教育改革往往被呈现为某种“中”的表达，即在国家、地方、学校关系中固守国家利益之“大本”的不偏不倚的前提下，对地方和学校利益的兼顾与关切。其三，就改革秩序集体情结的社会心理支持系统而言，这种声势浩大的国家动员内隐着对教育改革秩序的维稳情结。这种动员的意涵是：国家已经将所有“需要”告知的问题都囊括在动员中了，接下来更多的应当是“怎么执行”的问题。正因为如此，常常广为不满的信息不对称问题恰恰在其中被隐匿了，更准确地说，不是被隐匿而是被化解了。
(二)短词、短语、指令
中国传统的农业文明不仅适合大面积的国家动员，而且适合简洁的符号渗透。这样，在中国教育改革中，集体性知识的存在形态就不能仅是纯粹抽象的理念与纯学术的概念，而必须进行符号象征意义的创造，较为典型的就是短词、短语、指令。
短词指涉的是那些简练、明晰且字数不超过十个字节的内容，如“素质教育”、“转轨”、“新课程、新理念、新高考”等。短语指涉的是那些语言成分齐全、且具有信息震撼力的内容，如“把教育摆在优先发展的战略地位”，“教育经费占GDP4％”等。这些短词、短语内容虽短，但其表述的出台却是字斟句酌、颇费工夫。从1988年5月起，中共中央决定研究起草一份有关教育改革和发展的纲领性文件，这就是《中国教育改革和发展纲要》。在近五年的时间里，该纲要起草研讨小组听取了社会各界专家学者近千人的意见，最终于1993年正式发布了这部适应20世纪90年代中国经济社会发展和建立社会主义市场经济体制要求的纲领性教育文件。据参与《纲要》研讨起草的人士回忆：在提“把教育摆在重要发展的战略位置”还是“把教育摆在优先发展的战略位置”上，当时在研讨小组内部就有不同看法，而当向社会各界征求意见时，也确实有教育界以外的人士曾经提出疑问说，把教育摆在优先发展的战略位置，那其他领域怎么办，要不要优先发展？所以，千万不要小看“把教育摆在优先发展的战略地位”这十四个字，这十四个字确实来之不易。(11) 而“教育经费占GDP4％”的表述即使至今仍然任重道远，但在当时出台就已是多方权衡。
至于指令，并非指涉那些类似量化的指标，而是指涉那些为出台或颁布的决议、政策等所列举的缘由或目的，这是一种特殊的且很具有中国特色的符号表达方式，其形式主要是“为贯彻……精神”。譬如，2000年2月，江泽民发表《关于教育问题的谈话》，对中小学德育提出了要求，2000年12月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于适应新形势进一步加强和改进中小学德育工作的意见》印发，该意见强调“为认真贯彻落实江泽民同志2000年2月1日《关于教育问题的谈话》和在中央思想政治工作会议上的重要讲话精神，进一步加强和改进中小学德育工作”。2004年3月，《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》的出台则是“为深入贯彻党的十六大精神，适应新形势、新任务的要求，全面提高未成年人的思想道德素质，现就进一步加强和改进未成年人思想道德建设，提出如下意见”。(12) 类似这样的“指令”表达，在30年的中国教育改革中，不独德育政策，其他政策的出台或颁布亦大致如此。
这里生发的问题是，这种极具“集体性知识”特质的短词、短语、指令，究竟在教育改革中发挥着怎样的功能？又怎样传达着国家的意志？短词、短语、指令的不容置辩，使其简练的形式与所要贯彻的内容快速结合，国家意志在一个较短时间内借助于这种快速结合便朗朗上口，既而传播开来，并具有一种威权。30年的中国教育改革中，类似“素质教育”、“转轨”、“新课程、新理念、新高考”、“愿景”、“诉求”、“自主学习”、“自主探究”等等短词短语，可谓层出不穷，应接不暇，但国家在将这种浓缩了的国家精神以一种不容置辩的威权下传时，或许对其后果的预测赋予更多的是某种理想主义色彩，短词短语的真实行动落实，远远比它的耳听、口说、相传要复杂得多，这也是改革中出现太多言必称素质教育、创新能力，实则却视之为能囊括一切的大箩筐，依然我行我素却又能应对一切的真正缘由所在。
(三)“试行”反复使用
在整个教育改革进程中，将“试行”以括号加注于所颁发的文件名之后的做法，几乎涉及各个层面，如《基础教育课程改革纲要(试行)》等。在比较中发现，几乎涉及非常宏观的教育问题与教育决策时，并无“试行”二字，而一旦需要进入操作层面就有很多试行。或许，人们会认为，这种现象很常态，甚至是一种不言自明的常态：国家在大政方针上决不会含糊，故不需“试行”，但进入操作层面，应当为地方、学校的执行空间留白，故需要“试行”。不可否认，这是对问题的一种解释，甚至是一种因时因地而异的解释，但问题另一面的发问是：国家在为地方、学校的执行空间留白的同时，是否也为国家自己留下足够的可退却空间？并由此形成多套解释系统而使国家的多种意图掩映在更多复杂性之中？因为历史对任何人虽然相同，但不同人的解释却各不相同，不同的解释使面对的历史成为各自眼中的历史。但作为教育改革的发起者的国家往往需要一致的解释，这导致不同解释之间的断裂不可避免，但发起者与执行者又并不想激化矛盾，而且总想试图形成各种解释之间的联结，这样，“试行”就成为国家与地方、与学校之间相互妥协、彼此制约的载体，致使在教育改革的实际进程中常常存有不少微妙之处。
三、代价计算的审时度势
在中国教育改革中，代价计算的审时度势，同样是一种国家政治的“艺术”和“技术
”。
(一)从国家责任到全民分担
在中国这样一个具有明显家庭镜像的举国体制中，国家责任当如一家之主的责任一样，具有强烈的义不容辞性，其政治合法性不仅基于责任，更应基于信念。但这里的关键是，如何确认什么属于国家责任？这一前提不确立，国家责任无从谈及。但在家国一体的社会结构中，关于国家责任担当的问题似乎更为复杂。在历史和逻辑上，既然家与国一体，国是国民的家，政府官员是国民的“家长”，此所谓“父母官”，国家对国民就负有完全的责任——无论在责任伦理还是信念伦理的意义上，都应当如此。然而，在其现实性上，还存在另一个解释维度：家国一体的特征就是不分彼此，在家庭中，权利与责任都是一个十分模糊的概念，完全依赖于信念的支持，具有很强的相对性。依此逻辑，无论是国家责任还是全民责任，无论是单方承担还是双向共担，既有一种难分难解的尴尬，也有一种责任混合的轻松，由此更多形成的是责任中和或矛盾责任。责任的中和源自于家长制下权力与权利的不分，并延伸为权益与权利失却。当然，在国家发展遭遇困难，面对难以解决的问题时，号召并期盼国民与其分担，当在“情理”之中，并且也往往特别见效。因为一方面它符合家国一体的理念；另一方面这种分摊又借家国之威，在家国一体的融合中有效实现了责任的中和，更模糊了责任的界限。
(二)关系区分与公地悲剧
在家国一体的体制下，中央和地方的关系，既类似于现代企业制度中母公司与子公司的关系，更具有家庭与市民社会关系的特质。中央政府与地方政府有某种母与子的关系，在利益和精神上都必须一体相通，中央对地方有绝对权力，而不像西方那样，地方有很大的自治权。因此，在更多情况下，地方要为中央的政策埋单，如同子女为父母、子公司为母公司埋单一般。另一方面，在权力体系中，中央与地方又划分得清清楚楚。地方政府既要体现和反映子民的利益诉求，又要维护国家的权威，而地方对中央的服从，更潜隐某种类似对父母基于反本回报的感恩性质。这样，责任中和与权利分殊就成为中央与地方关系的一体两面。只是说，因何责任中和，如何权利分殊，是一种因时因地而制宜的审时度势。
与关系区分形成比照的是关系的不予区分，这就造成“公地悲剧”的可能性。“公地悲剧”的发生，人性的自私或不足只是一个必要条件，而公产缺乏严格而有效的监管是另一必要条件。如此，就后者而言，中国教育改革中的公地悲剧之一就在于公共教育政策的警觉失灵，表现为三大表征：政策制定中的预先警觉失灵；政策执行中的反思警觉失灵；政策检验中的问责警觉失灵。失灵的结果是，缺少相应的与有效的监督机制，难以形成一种“集体安全体系”。
(三)回到解释：圆融、圆通、圆满
在试图寻找一种更符合中国国情的解释答案中，我们发现，除了各种人们关注到或未关注到的内外部原因外，中国教育改革老在原地打圈，是否与其所形成的一套解释系统有所关联？这是一种有关教育改革的独特的思想传播系统。以往我们只是将其作为社会行动之外的解释，并未将其看成也是社会行动的一部分，或者说就是一种特殊的社会行动，一种对人们的思想观念、群体精神、关系格局等都会发生重要影响的知识系统。
初衷结果的圆融型解释。在对中国教育改革相关问题的解释中，常常表现出相互混淆、难以明辨的现象：一方面，当事情尚未发生时，对它的解释其实就已经隐匿其中；另一方面事后的解释又常常形成因果倒置的混淆。这突出表现在对教育改革初衷与结果背离的既定解释上，即总是用初衷去解释结果，因为初衷在教育改革之初总是被预设为是“好”的，一旦二者相悖，就很自然地把对结果的不满意转换成对初衷自我满意的解释上，其经典表述是：总的来说，这项改革的初衷是好的，出现这样的结局也是我们所不想看到的。如此，初衷之“好”既可能成为推卸没有达成预期效果的当然托词，也可能成为对国家发起改革良好意图予以同情理解的情结驻足点，进而接受其改革运作程序，认同其改革实际结局。这里的实质是对初衷的一种割裂与取舍。如此，初衷与结果既相互混淆、难以明辨，也更趋于二者之间解释的圆融。
过程推进的圆通型解释。不能否认，教育改革过程的推进与文件表述中语词、语气的加强之间具有一定关联，但语词、语气的加强并不直接更不必然表明教育改革现实的尽如人意，但文件式的深入与递进在某种程度上已经达成解释的圆通，既然已经在“进行”中的事情，从行政官员到地方百姓谁还会再去进一步“穷追猛打”似的深究呢？况且，在国家各类文件下发传达的过程中，地方、学校尤其是地方，都特别关注和擅长琢磨此一文件与上一文件在同一问题上，其表述是否发生了变化，发生了哪些变化，此一变化与彼一变化之间可能说明了什么问题，以便“吃透”精神，决定下一步的行动。在这种改革心态下，过程推进的圆通性解释常常演变为过程推进的等待或观望，并且成为这类解释的实际的生产结果。
互不得罪的结局圆满型解释。自有孔子“礼之用，和为贵”的教诲以来，“和”便成为中国人最重要的价值取向之一。教育改革中的诸多情境便具有这种文化痕迹，最典型的就是高考制度的改革。从根本上说，任何改革都是利益格局的重新调整。无论国家、地方、学校，还是学生个人，都期待合理的高考制度改革，于是，国家“试点”改革，地方“试水”改革，由于在此过程中，调查与论证的不充分，决策水平与管理理念的缺陷等缘由，出现了多多少少、大大小小的折腾，但最后国家、地方、学校之间，往往总能因相互“谅解”达到“和”的圆满结局，国家、地方会作出一定妥协与让步，如招生政策的应急调整，而家长则会表达出一定的宽容与理解，因为在应急政策的调整下，学生总算进入还算不错的大学，虽然与先前的期待相比有所差距或差距颇大。如此，国家、地方、学校、个人多方之间总能因相互“谅解”达到“和”的圆满结局。问题在于，基于家国一体的社会构造和秩序情结达成的“和”，在教育改革的太多变数中，可能是合理的，也可能是僵化的，甚至可能是不合理的。
注释：
①④ ［美］阿普尔等：《国家与知识政治》，黄忠敬等译，华东师范大学出版社2007年版，第3页、第16页。
② ［德］黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1996年版，第252页。
③ ［英］齐格蒙·鲍曼：《立法者与阐释者——论现代性、后现代性与知识分子》，洪涛译，上海人民出版社2000年版，第64—66页。
⑤ 以上有关免费义务教育的历史梳理，参见李梁、许桐珲：《“免费”义务教育百年跋涉任重而道远》，《南方周末》2005年11月29日。
⑥⑦ 钟启泉、崔允漷、张华：《为了中华民族的复兴，为了每位学生的发展——〈基础教育课程改革纲要(试行)〉解读》，华东师范大学出版社2001年版，代序第3页、第9页。
⑧ 常建华：《清代的国家与社会研究》，人民出版社2006年版，第112—113、75—80页。
⑨ 刘禾等：《关于〈帝国的话语政治〉的讨论》，《读书》2010年第1期。
⑩ 谢维和、陈超：《20世纪80年代中期以来中国教育政策数量变化研究》，《清华大学教育研究》2006年第3期。
(11) 改革开放30年中国教育改革与发展课题组：《教育大国的崛起：1978－2008》，教育科学出版社2008年版，第51页。
