摘 要：本文主要针对我国保障房的分配现状进行研究，分析其分配上不公平的原因。在此基础上提出了一些基于公平与效率基础上保障房分配的看法和建议，以期能够对保障房分配存在的问题得以改善，提供帮助，促进房地产业的健康发展。
关键词：保障房分配公平效率
一、公平与效率理论在住房政策上的应用
住房制度，是国家在解决城镇居民住房问题方面实行的一整套基本方针政策的总和。在现代化市场经济社会中，住房制度和政策的核心是住房资源配置的效率性与公平性的统一。 公平与效率之间既相互联系又相互制约。公平与效率的关系应该是效率优先，因为公平与效率总的来说是一致的，所以，实行效率优先原则就意味着是公平的，合理的所谓效率优先原则就是指分配制度、分配政策要以促进生产力发展和社会经济效率为首要目标。经济学中认为，在发达国家社会收入分配方式都将趋于公平。而在发展中国家，社会收入分配方式却是不均等的。住房市场上的公平理论提倡的是福利分配和市场分配的结合。由政府主导的住房福利分配，目的是在更加合理更加有效的把有限的住房资源分配到社会中去，但福利分配由于分配效率低下，融资困难，政府负担过重等原因，难以形成长期有效的良性循环过程。所以住房保障将住房作为一种商品投放到市场中去，通过市场来调整住房的供给，以求达到住房市场的供求平衡。住房市场化的过程中，遵循“效率优先兼顾公平”的原则，通过政府干预即住房保障制度的建立来进行调整分配不公平的方面，以求实现效率与公平的统一。
我国目前保障房分配的现状及意义
几年来，在各部门、各地区共同努力下，全国保障性安居工程建设进展顺利，不仅对保障中低收入阶层住房供给、平抑市场房价发挥了关键作用，而且为拉动内需、稳定经济增长做出了积极的贡献。目前，一个市场供给与政府保障相结合、以市场为主的住房供应体系正在逐步形成。
2011年，全国保障性安居工程新开工建设住房完成投资9310亿元，占全部住宅（住宅的统计口径为固定资产投资（不含农户）住宅）投资的比重为18.0%，拉动房地产投资增长19.3个百分点；2012年第一季度，全国保障性安居工程新开工建设住房完成投资1440亿元，占全部住宅投资的比重为17.2%，拉动房地产投资增长约5.6个百分点。保障性安居工程建设为保持适度投资规模、扩大投资需求、稳定经济增长起到积极作用：其一有效增加了住房供给。2011年，全国城镇保障性安居工程新开工1043万套，基本建成432万套。2012上半年，全国城镇保障性安居工程已开工470万套，基本建成260万套。其二丰富了住房供应品种。保障性安居工程住房的特点：一是种类丰富，分别包括城镇廉租住房、公共租赁住房、各类棚户区改造住房、经济适用住房、限价商品住房、农村危房改造、游牧民定居工程等11种类型。二是以小户型、集约型住房为主。2011年全国保障性安居工程竣工的新建住房套均面积为70.4平方米，其中廉租住房套均面积49.4平方米，公共租赁住房套均面积51.3平方米，经济适用住房套均面积78平方米，限价商品房套均面积92.9平方米，各类棚户区改造住房套均面积77.5平方米。［1］
虽说不同种类的小户型住房的建设及供给大大改善了住房供给结构，满足了不同低收入群体的住房需求，但目前我国保障房的分配存在很多问题。在全国16个城市中，2010年开工建设的公共租赁住房出租2.97万套，其中就有4407套廉租住房被违规租售或另做他用，有4247套廉租住房被分给了不符合条件的家庭。从“深圳数十人隐匿财产申请保障房”到“福建龙岩公务员团购经适房”，从“武汉出现保障房分配‘六连号’”到“包头棚户区改造某项目质量低劣”，这项涉及千万人福祉的民生工程在申请、分配、使用、质量等方面问题频现。［2］由此可见，保障房分配的公平与效率问题成为考验政府公信力的一个重要凭证。
我国目前保障房分配存在的问题
（一）保障对象不够明确
1、廉租房
在1999年出台的《城镇廉租住房管理办法》中城镇廉租住房的保障对象是具有城镇常住居民户口的最低收入家庭。
2、经济适用房
在《经济适用住房管理办法》中经济适用住房的保障对象是面向城市低收入住房困难家庭供应，
3、公共租赁房
在2010年颁布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中规定公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁住房的供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件，由市、县人民政府确定。已享受廉租住房实物配租和经济适用住房政策的家庭，不得承租公共租赁住房。
保障房的分配制度，首要的是界定哪些人群需要被保障。而从以上的条例来看每种保障房的保障对象都是城市低收入家庭，界定的比较模糊，不够明确。从北京、深圳等地的实际情况来看，经适房、限价房、公租房的套数与需求人群的匹配非常混乱，相关部门也没有一个明确的统计。
（二）准入机制不完善，审核“失灵”。
目前，我国的家庭经济状况和收入信息统计尚不完善，家庭收入尤其是隐形收入的审核难以准确。这就直接导致部分高收入者涌进保障房市场，使保障房的供需矛盾更加严峻。
目前，各地政府在保障性住房的申请上都实施比较完善的“两级公示三级审核”制度。“两级公示三级审核”制度是指将由市、区政府、街道办共同组织，建立三级审核、二次公示的审核制度。凡是申请保障性住房或租金补贴的居民，可到户口所在地的街道办事处或乡镇人民政府领取相应材料，填写登记表，提交相关的证明材料。经过街道(乡镇)、区县和市住房保障管理结构三级审核和街道(乡镇、区县)两级公示后，取得住房保障资格。但在实际操作过程中，却发现了核实每一位申请人资格有一定的困难。究其原因有两方面：一是就某一部门根本不可能掌握保障性住房申请人全面真实的信息，必须多个部门联手，如分管房产、银行、证券、车管所等多个部门的联合，实现信息资源的共享，才能对申请人及其家庭的收入和资产状况有更真实全面的了解。目前无法做到这点。 二是审查过程不透明，缺乏公众监督。公示的目标就是使分配透明化，接受公众的监督。很多地方的保障性住房申请人资格审核公示却尽量采取掩人耳目的方式，如缩
减公示时间、缩小公示范围等，故意逃避公众的监督，这种做法不利于保障房的公平分配。
（三）退出机制不健全
保障房如何退出也是一个问题。我国现行的经济适用房运作机制是在房屋销售阶段，通过限定房价一次性地将补贴划拨给中低收入者。但是随着经济的发展，部分保障房居民会有较大的收入增长，不再满足保障房的条件，而且市场上会不断涌现出新的中低收入者。有的保障房居民还购买了商品房，这些信息很难及时被相关部门发现。即使发现承租人条件超标或违反规定，也很难迫使承租人退出。显然，这种静态的、一次性的补贴方式不能充分、有效的利用有限的保障房房源。
（四）相关规定存在漏洞（可上市交易）
保障房数年后可以上市交易的相关规定，使得不少人试图以较低成本申请入住保障房，再转手倒卖以获得高额利润，这是保障房申请时出现瞒报、虚报、假报现象的重要原因之一。
（五）政府监管不力
保障房工程建设规模大、工期紧、任务重，各地的人才、资金、管理资源都面临着前所未有的考验。从立项、建设到销售，保障性住房建设的问题不断。其中利益驱动是违规操作的主因，政府监管不给力则为其提供了巨大的空间。政府应在保障房分配过程中发挥其重要的监管作用。
（六）惩罚力度不够
其一从各地不断曝出的保障房骗租骗购现象来看，这些骗购人除取消资格或退回房屋外，极少受到法律上的惩处。其二申请人相关单位存在协助造假、资格审核不严等现象，相关责任人也少有受到责任追究。此外，政府对保障性住房申请造假者的处罚过轻。比如，深圳市规定对保障性住房申请造假者将处以“5000元罚款，且三年内将不再受理其住房保障申请”的处罚。这对于造假者来说，违法成本太低了，造假可能带来的丰厚收益远大于可能被罚5000元的成本。只有当保障性住房申请造假者的违法成本等于甚至高于违法收益时，此类造假现象方能遏制。
四、基于与效率基础上的保障房分配制度的建立
（一）健全保障房分配监督体系
社会监督是保证公平性的有效手段。各地政府在保障房分配公示申请人终审信息时，首先要做到信息透明，把准入门槛要求的信息全部依法依规公开，并最大限度地畅通社会监督渠道。
（二）建立保障房动态调节机制
发达国家的住房保障制度适应客观条件的变化形成了动态调节机制。其中，住房保障者群也经历了由大到小的动态调整，住房保障政策也经历了从“砖头”补贴向“人头”补贴的动态调节。而且，在住房居住者结构形态上，住房保障制度的动态调节机制催生了不同收入阶层之间住房的过滤，也是一种动态调节机制。这种动态调节机制制适应了复杂多变的客观环境，解决了部分低收入家庭的住房问题，促进了住房业的可持续发展。
我国住建部在2012年3月就要求各地完善监管机制，完善申请、审批、公示、轮候、复核制度，建立信息共享、部门联动的审查机制。
1、在准入原则上，加入对申请家庭总资产的限制以及对家庭收入上限的动态调整机制。
保障房主要是为解决低收入人群而建的住房，因此对申请人的家庭总资产和收入应有一定的限制，且应随着国家经济水平、物价情况、收入变化、货币政策等变化而变化。要求申请家庭必须符合资产上限要求。 该资产限额的标准也可纳入后期的追踪管理中。［3］
2、在退出机制方面，采取奖惩并举的方法，鼓励主动退出公租房的家庭
首先可采用行政处罚。目前北京、上海等地已经实施的四级审核、14部门联查、 强制腾退、造假终身禁入等办法在打击滥用保障房资源方面取得了一定成效。 其次注意如何与司法系统形成联动 ，将骗租骗购的行为作为滥用公共资源罪纳入法律惩处的范围。另外 ，当承租家庭收入 、资产等超过规定限额需要退租时，通过对主动退租户给予一定鼓励， 如优先申请经济适用房、提供置业优惠贷款等方式，促进承租人主动退租。这样既可以减少因行政检察和查处而耗费的行政成本，也可以在一定程度上对这些刚刚退出公租房体系的家庭提供过渡性保护，避免其直接面临私人市场的冲击，导致家庭经济条件再度恶化。
（三）禁止保障房上市交易
一般而言保障性住房的面积应该控制在60平方米以下，且为防止出现“富人住保障房”的现象，在购买保障房上禁止其上市交易，由政府采用原价回购的办法。只有切断获得房屋增值收入的途径，保障房才能真正落到困难的群体中去。
（四）建立高效专业的住房管理体系
我国可以建立像韩国的国家住房政策审议委员会和建设交通部、美国的HUD（Housing UtilitiesDepartment）、新加坡的住房发展局，中国香港的房屋委员会和房屋署等机构一样的高效专业的住房管理体系。
这个管理体系由不同的机构组成，这些机构从功能上可以划分为决策层和执行层。决策层指为公共住房专门成立的决策协调机构，负责制定政策和长期发展计划，整体负责与计划、财政、金融、土地、法律、建设等部门的协调运作。执行层来具体落实公共住房建设和运行。
（五）建立健全相关法律法规
完善的法律为保障性住房政策的执行保驾护航。美国的住房保障政策实施效果显著的原因之一就是有完善的法律保证。香港法律第二百八十三章《房屋条例》就有关于提供虚假信息申报公屋的检控和定罪条款。在我国，完整的规范社会保障性住房政策的法律几乎没有，只有国务院颁布的一些行政规章，而且这些行政规章本身也未形成一个完整的体系。因此，应尽快制定一部关于保障房的法律，详细规定住房保障的指导思想、保障目标、保障原则、保障对象、保障标准等问题，明确规定居住权是公民权利的重要组成部分，从而为建立住房保障制度以及相关政策措施的采用提供法律依据。而且也应尽快出台基本住房保障法，既要明确各级政府在推进住房保障工程中的责任，又要规范保障房分配、运营、流转环节中存在的种种混乱行为。这样才能保证保障房分配的公平与效率。
参考文献：
［1］中国统计局网站赵培亚等：保障房有效增加了住房供给
http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_outline.jsp
［2］尚春香.保障房建设：如何把好公平公正这杆“秤”.时代金融2011-11 总第486期
［3］陈俊华吴莹. 公租房准入与退出的政策匹配：北京例证. 区域经济2012年第1期
