摘 要：随着我国经济发展水平的提高，我国的慈善事业也逐渐发展起来。但是，我国慈善事业在蓬勃发展的背后仍然存在诸多制约因素，本文从慈善个体、社会和政府三个角度去指出我国慈善发展事业背后存在的问题,详细分析了我国慈善事业发展所遇到的瓶颈。针对这些制约慈善事业发展的因素，初步提出了推动我国慈善事业发展的社会化、专业化、机制化和法制化的政策取向，以促进我国慈善事业的健康有序发展。
关键词：慈善，问题，政策措施
自从改革开放以来，我国的慈善组织如雨后春笋般不断涌现，出现蓬勃发展的繁荣局面。1993年1月，我国出现了第一家地方慈善组织——吉林省慈善总会。据不完全统计，2002年全国有172家慈善组织，2005年全国各级慈善（总、协）会已有731个，其中全国性慈善总（协）会1个，省级慈善（总、协） 会30个，地级慈善（总、协） 会202个，县级慈善协会499个。[1]
随着国家权力从社会部分领域逐渐隐退，慈善事业的发展取得了很多可喜的成就，可是我国目前的慈善事业发展依然存在诸多的问题。因此，有必要针对这些问题进行分析和研究，以便为政府慈善政策的制定提供重要参考。
一、公民个体和慈善组织慈善根基先天不足
一是公民个体（普通公民和慈善家）慈善意识淡薄。慈善意识是一种捐款捐物给需要的人的自觉的心理反映, 而这种反映是出自对人类的普遍的爱。[2]我国公民慈善意识还比较匮乏，公益心不强，对社会公益事业的关心度和参与度不高。中国人均捐款仅为0.92 元，志愿服务参与率仅为全国人口的3％，慈善还没有成为我国公民的一种习惯。[3].在近代，我国一直饱受西方列强的侵略，慈善事业的发展举步维艰，公民慈善意识的培育更是无从谈起。在新中国成立和改革开放之间，由于政治导向的失误和政治运动的冲击，慈善的理念被淡化，中国传统的慈善理念在这漫长的时期内出现了一个“断层”。[4]从现实条件来看，我国目前正处于从计划经济向市场经济转轨的新时期，个人主义和功利主义意识强烈，导致我国公民缺乏一种博爱的精神境界。二是慈善组织公开化和透明化程度低。卡耐基基金会主席曾经说过：“慈善事业要有玻璃做的口袋”。慈善组织资金主要来源于社会上个人和组织的捐赠，因此慈善组织有责任实现自身的管理的公开化和透明化。但是目前我国很多的慈善机构没有建立有效地信息公开制度，未能实现及时的公布自身的经费收支和使用等情况，尤其是捐款的来源、去向、用途以及受助者目前的状况。三是慈善机构数量少、力量薄弱。中国的慈善公益组织到2004年止共为395个， 而美国1998年豁免税收减免的慈善公益机构就达120万个之多[5]。我国慈善组织力量薄弱。据统计，美国2003年的慈善捐款总计达6700多亿美元，占全美当年GDP的9%，而我国同期的慈善捐款仅占GDP的0.1%。[6]
二、孕育慈善力量的社会机制还未成熟
一是社会舆论对慈善行为引导的偏差。随着我国市场经济的不断发展，社会贫富差距也随之扩大，收入水平参差不齐。因此，在捐助方面难免会出现数额的大小不均。媒体与舆论不能以此作为评价个人和组织的道德水准的唯一标准和尺度，给个人、企业家和企业组织造成巨大的舆论压力迫使它们做出公众所期望的数额的捐赠，这种被“舆论绑架”的捐助行为会挫伤个人和企业投身慈善事业的积极性，不利于慈善事业的长远和可持续发展。二是公民社会的发育程度还不高。慈善力量的萌芽首先是孕育在公民社会的发展中。随着公民意识的不断觉醒，政府应当逐渐放开手中的权力，改变目前由完全由政府主导的慈善事业发展的模式，实现政府引导、公民社会推动的慈善事业发展格局。行政襁褓里成长起来的慈善事业难以经得住各种考验，更无法获得长远的发展。三是对慈善组织的监督机制还不完善。目前我国还没有建立对慈善组织建立起完善的监督管理机制，经常会因为缺少监管造成捐款被非法挪用、侵占和贪污的现象，极大地损坏了慈善组织在公众中的社会形象，造成慈善组织公信力的流失。
三、政府对慈善组织的管理存在定位不清
一是政府职能的的缺位。作为行政法规和规章制度制定的主体，政府在我国慈善事业的法律法规不完善方面和政策制度不健全方面有着义不容辞的责任，是政府职能缺位的一种表现。目前，在我国慈善方面的法律法规有8部，如1988年公布的《基金会管理办法》、1999年公布的《公益事业捐赠法》、2008年《企业所得税法》等。[7]但是至今还没有一部专门的规范慈善公益事业组织实体内容的法律，致使慈善事业的运行管理缺乏相应的法规规范和法律依据。二是政府职能的越位。由于我国的慈善机构注册时必须寻找选择一政府相关部门作为其主管部门，因此我国大多慈善机构都挂靠在政府的业务主管部门下，与政府部门有着血肉联系。本应是慈善事业主体的非营利、非政府性质的慈善组织多数成了“二政府”, 政府代替民间力量成为慈善事业的真正组织者。[8]慈善机构的活动内容必须经过征得主管部门的同意才可以展开，所经营的业务绝大部分都是由政府部门所掌控。三是政府职能的错位。在原来“强政府、弱社会”的公共管理模式下，政府几乎垄断全部的公共服务的供给。而政府提供的公共服务往往是由政治决策过程决定的,简单多数模型中, 投票结果往往反映了中位选民的需求,而留下了大量的不满意的选民群体, 这意味着非营利组织作为政府以外的集体物品的提供者有存在的功能需求[9]。即使存在对非营利组织提供公共服务的功能需求，但是受到强大的制度惯性的影响，政府仍然扮演和充当着公共服务和公共产品唯一的提供者的角色，不能从传统的观念束缚中解放出来。
对于目前我国慈善事业在发展过程中所显现出来的问题，一方面需要慈善组织自身和社会方面的努力，另一方面更需要政府的有所作为。政府作为促进慈善事业发展的主体力量，有必要从以下四个方面对慈善组织的发展进行积极的政策引导；
一、社会化是慈善事业发展的根本动力。真正意义上的慈善应该是全民慈善，一方面要加大对教育的投入力度，树立慈善教育的理念，开设与慈善教育相关的课程，从小注重慈善教育，提高全民的思想道德教育水平，增强公民的社会责任感，培育公民的社会责任意识。另一方面，政府要重视慈善文化建设，把慈善文化与思想道德建设和精神文明建设相结合，提高到社会发展的战略高度，统一规划、统一部署。
二、专业
化是慈善事业提高管理效率的必然途径。在慈善组织自身管理方面，慈善机构的良性和高效运转离不开一套科学的管理机制，需要运用科学的管理方式和先进的管理理论，优化组织结构，健全机构内部的财务制度、人事制度、评估制度和监督制度等一整套体制，可以借鉴企业的成功的管理理念和管理方式以避免机构内部的人浮于事、权责不清、管理混乱和效率低下等不良现象。在人事管理方面，慈善机构的从业人员也应该实现专业化。政府减少对慈善机构人事任免和人事管理的行政干预，建立专门为慈善组织培养人才的教育培训机构，为慈善机构的发展提供高素质和职业化的人才，从而最终使慈善机构走上专业化的发展道路。
三、机制化是慈善事业蓬勃发展的重要手段。一方面要建立起来正确的舆论评价与引导机制。个人和组织从事慈善事业的动机日益复杂化和多元化，在我国目前的经济发展水平和公民慈善意识普遍比较薄弱的情况下，不能苛全责备，只要不损害其他人的合法利益，无论出于何种动机的捐赠行为我们都应该肯定。另一方面，构建自律、互律、他律相配合的动态监督机制。慈善机构内部建立规范公开的财务管理制度，定期向社会公众发布，建立和完善捐赠款物的追踪和反馈机制；组建慈善机构的行业协会，互相监督，建立相应的奖励和惩罚机制；政府的税务和审计部门加强对慈善机构的监督力度，及时了解慈善组织的财务状况和捐赠款物的流向。
四、法制化是慈善事业健康发展必不可少的法制保障。加快我国慈善事业立法进程，不断完善各类慈善法律法规，尽早出台一部统筹各个有关慈善方面的政策法规的统一的慈善基本法，以法律的形式明确慈善事业的性质、原则、使命、运行规则、发展规划以及慈善组织的法律地位、组织章程和组织内部结构，通过完备的法律体系把慈善事业的发展纳入到法制化的轨道，使其真正成为我国社会保障体系的重要组成部分。2009年9月21日，《江苏省慈善事业促进条例（草案）》提交省十一届人大常委会第十一次会议一审，这是国内第一步部慈善法规，标志的我国慈善事业走向法制化迈出重要的一步。
参考文献：
［1］兰花.论我国政府与慈善组织的互动关系［J］.理论与现代化,2007（6）:101－109.
[2]蔡勒禹. 慈善意识论[ J].天府新论,2006,(2):101- 106.
