2008年我國15～19岁足球运动员注册人数仅有6 772人，导致在组建国家少年队时可供选拔的适龄人数仅有120人，出现全国适龄球员数量不足的尴尬局面[1]。同时，我国青少年体质也连年下降。基于此，2009年由国家体育总局和教育部联合启动校园足球活动[2]，旨在以学校为依托、足球为支点，深化学校体育改革创新，夯实足球人才基础，采取“以点带面”的发展形式，是“体教结合”的一次新尝试，标志着我国青少年校园足球从最初由国家体育部门主导转向教育部门主导的运行体制进入新的发展阶段。发展校园足球是成就中国足球梦想的基础工程，不仅需要发挥政府的主导作用，也需要社会力量的共同参与。党的十八届三中全会首次提到了社会治理概念[3]，党的十八届五中全会继续推进社会治理理论和实践，着重加强和创新社会治理[4]。2014年，刘延东同志在全国青少年校园足球工作电视电话会议提出，发展校园足球需要完善政府支持、市场参与的投入机制，鼓励社会力量发挥作用[5]。同年，国家强调发展体育产业，积极构建政府主导、部门协同、全社会共同参与的发展模式[6]。但现实状况是，现阶段校园足球发展中仍存在许多制约因素，如校园足球经费管理、特色学校的管理、社会组织的准入机制、企业税收优惠机制等缺乏精准规范，导致校园足球普及率不高、发展速度慢，无法实现预期发展目标[7]。在这种情况下，如何扩大青少年校园足球的覆盖范围，推进青少年校园足球更高效发展，扩大青少年校园足球的影响力，强化青少年校园足球品牌理念，改善青少年校园足球人才培养模式等，对青少年校园足球的发展方向和路径创新提出了挑战。
1 社会治理与校园足球治理
1.1 社会治理
20世纪后半期，随着工业化在全球范围内的推进，治理理论开始成为西方学术界探讨的重要话题。日益复杂的公共事务和日益严峻的公共危机呼唤新的治理方式，以探寻公共事务今后的可持续发展。社会治理是在治理的基础上产生，是政府、市场、社会等诸行为者，通过协商、合作、互动等方式，依法对社会事务、社会组织进行规范和管理，从而实现公共利益最大化的过程[8]。社会治理理论是一套系统化的理论体系，包括主体结构体系、制度体系、方法体系、运行体系等。主体结构体系指政府、市场力量、社会组织充分发挥自身的优势，规避劣势，构建社会合作治理体系。制度体系包含法制、激励、协作三大基本制度。法制体系指社会治理的法律政策法规，把社会问题的解决纳入法治化轨道。激励制度體系可激发和释放社会活力，协同推动社会不断进步。协作制度体系可实现政府间、部门间、公私间的跨界协作，化解冲突和矛盾，在互动合作中寻求整体利益最大化。社会治理通过法律、行政、经济、道德、教育、协商、科技等方法体系，通过自上而下、自下而上、横向互动等运行方式实现[9]；各子体系之间密切相关，共同影响着社会治理的运转和效能。
社会治理具有以下4方面特点：（1）社会治理兼顾“多元”，追求事务管理从国家垄断转向多中心、自主、互补的管理模式，强调多元化治理主体的合法性，要求公共部门和私人部门共同参与，打破单一主体垄断格局。（2）社会治理不是一些规则体系，而是一个动态的过程，具有动态性、发展性和延续性。（3）社会治理倡导“调和”。社会治理过程的基础不是控制，而是实施政府间、部门间、公私间的跨界协作。（4）社会治理注重“互动”。社会治理强调上下互动、横向沟通、合作协商、确定认同等方式，鼓励参与者自主表达、协商对话，并最终达成共识[10]。
1.2 校园足球治理的内涵
基于社会治理理论，青少年校园足球发展应是一个社会治理的过程。随着社会内外制度环境的变化，青少年校园足球治理的主体结构、制度、方法等要素也在不断地变化。从主体结构上看，青少年校园足球发展正从政府包揽一切的重负中逐渐解脱出来，开始形成多元治理主体的社会格局。随着我国市场经济制度的不断完善，尤其在深化社会体制改革的背景下，各类社会主体的自主意识得以增强，为青少年校园足球发展带来了更广阔的空间，社会、市场等部门是青少年校园足球发展进步的基础。从制度体系上看，通过法制、激励、协作等制度，完善不同治理主体的顶层设计，强调不同治理主体的合法性。各级政府不断创新市场、社会组织培育扶持机制，依法引导和培育青少年足球相关市场力量、社会组织的发展，以增强各类组织建设能力，激发社会活力。从方法体系上看，各级政府加快职能转变、简政放权，向社会组织和企业放权、分权，加快政社分开，鼓励社会依法自治和共治[11]。同时积极引入市场机制，营造竞争氛围，注重成本分析，讲求工作效率，提升服务精神，按照优胜劣汰的规则，使各参与主体为获取经济利益而展开竞争，实现资源在社会不同部门及市场不同主体之间的优化配置。从运行体系上看，通过纵向贯通、横向衔接等多种运行方式，构成社会协同发展的管理网络，转变政府职能，同时增强私营部门、社会组织的活力和自主性，在社会公正的基础上提高校园足球社会治理的效率和质量。在社会治理格局下，进一步理顺政府与社会、市场之间的关系以及各自的责权，形成一种“有序参与、相互支持、共同协作”的和谐氛围和服务秩序。唯有如此，才能缓解现阶段我国青少年校园足球发展中的各种矛盾，才能实现青少年校园足球的全面发展，才能满足青少年对足球运动的多元化和个性化需求，从而有效推进校园足球现代化治理进程。
2 青少年校园足球常见的发展模式
2.1 以政府为主导，以学校为主体的模式
基于社会治理理论，青少年校园足球属于公益事业，政府掌握着丰厚的社会资源，对社会和市场力量天然具有一定的控制能力。结合现阶段参与青少年校园足球的市场、社会组织力量相对弱小的实际情况，所以从主体结构上看，政府在青少年校园足球社会治理中起主导作用。自2009年以来，在教育部、国家体育总局等政府部门共同治理下，我国青少年校园足球发展初具规模。2015年，教育部认定8 627所全国青少年校园足球特色学校，38个全国青少年校园足球试点县（区）。2016年，教育部认定4 755所全国青少年校园足球特色学校，31个全国青少年校园足球试点县（区）。全国校足办还确定了4个全国校园足球改革试验区。通过各级校园足球特色学校、试点县（区）和试验区，以点带面、全面辐射以带动我国青少年校园足球工程的建设。在制度体系上，校园足球已经上升为国家战略，政府逐渐完善法制、激励、协作体系建设；通过出台多项政策，推动青少年校园足球工程；通过遴选和评价各级校园足球特色学校和试点县（区），并给予经费投入，用于激励各级学校开展青少年校园足球工作；通过政府间、部门间的跨界协作，利用体育部门教练员、场地资源丰富，而教育部门文化教育优势、财政部门资金优势等[12]；通过多方联动协作，推动青少年校园足球人力资源、场地设备、资金等保障工作。在方法体系上，政府利用行政手段高效整合多部门社会资源，宏观调控各项工作。以保障青少年校园足球投入机制为例，由全国校园足球办公室统一下拨，省、市体育和教育部门按照1∶1给予资金配套。在运行体系上，各级政府高位推动，各级学校自上而下进行贯彻落实，使得校园足球在资金投入、师资配备、场地建设等方面有了快速发展。当前以政府为主导、以学校为主体的模式，是我国青少年校园足球发展的主要模式。在该模式中，市场和社会组织在青少年校园足球社会治理过程中对国家的依赖性较强，很难进入到青少年校园足球决策制定的核心。
2.2 政府引导市场参与的政企协作模式
基于社会治理理论，我国青少年校园足球服务供给正在改变传统的政府垄断供给方式。随着校园足球战略性地位的提升，青少年校园足球需求量供不应求，青少年业余足球培训机构迎来了井喷增长。在主体结构上，市场部门应该是社会治理的重要组成部分。在市场机制下，通过竞争性要求促进青少年足球教育组织的发展，吸纳优秀专业足球师资，提供专业场地设施等，满足社会多元化和个性化的服务需求。在制度体系上，政府发挥宏观调控、服务、监管等作用，先后颁布和制定了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府购买服务管理办法（暂行）》《关于加快发展青少年校园足球的意见》等，逐渐形成培育和引导市场力量发展的制度环境[13-14]。在方法体系上，主要采用法律、经济、教育等方式，引导市场参与青少年校园足球社会治理。一方面政府通过立法手段，明确允许营利性培训机构的存在，并以教育手段引导各企业在追求经济效益的同时要履行企业的社会责任。另一方面通过经济手段，调动市场资源、缓解政府过重的财政压力。事实表明，企业不仅愿意参与校园足球场地建设，而且积极参与不同等级青少年校园足球赛的赞助。政府大力推广政府购买服务方式，鼓励青少年校园足球引入竞争机制，通过合同、委托等方式向市场力量购买足球服务。在运行体系上，政府自上而下制定了市场进入青少年校园足球的顶层设计，使得市场获得准入的可能。同时政府与市场通过横向互动，互相学习借鉴、互动合作，进而实现协同发展。国内职业足球俱乐部与中小学建立帮扶关系，校园足球师资海外引智计划等，都在青少年足球教育中起到积极作用。当前，政府引导市场参与模式是我国青少年校园足球积极探索和培育的发展模式之一，市场主体对国家的依赖性较弱，自主性逐渐增强，通过市场优胜劣汰的的资源配置方式，实现青少年校园足球的高效率和高质量发展。
2.3 政府指导社会参与的政社合作模式
基于社会治理理论，社会组织是社会治理的重要主体和依托。在主体结构上，社会组织是撬动青少年校园足球社会治理创新体系的重要力量。按照我国现行法规来划分，非营利体育社会组织包括体育社团、体育类民办非企业和体育类基金[15]。体育社团如中国足球协会，对校园足球的政策制定和推广起到非常重要作用，而中国足球发展基金等体育类基金会也开始致力于青少年校园足球普及发展工作。在制度体系上，随着《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等颁布，各级政府陆续出台了体育社会组织发展的扶持政策，促进体育社会组织治理向规范化、制度化、法制化发展。在方法体系上，主要采用经济、法律、协商等方式，形成税收优惠政策、鼓励社会捐赠、吸引社会资本投入。2015年中国足球发展基金资助5 600万、中华全国体育基金会资助4 000万，用于10个国家级校园足球布局城市的发展与建设[16-17]。在运行体系上，各级政府自上而下对体育社会组织进行引导与培育。同时，体育社会组织在尝试突破学校界限，创新校园足球竞赛模式；联合业余足球俱乐部，探索社区公益学校；建立业余足球校园足球俱乐部，构建校园足球协会制度，使校园足球向校外拓展，将学校、家庭、社区以及各个青少年组织联动起来。政社合作模式是青少年校园足球社会治理的重要途径，使得社会组织对国家的依赖性逐渐减弱，自主性逐渐增强，还能充分发挥社会组织的优势，共同推动青少年校园足球提质增效[18]。
2.4 政府市场社会共同参与的政企社合作模式
基于社会治理理论，政企社合作模式是青少年校园足球发展的理想模式。在主体结构上，不同治理主体保持相对独立和平等，既要发挥政府的主导作用，又要充分發挥市场、社会力量的作用，形成政府、市场、社会多元治理格局，目前德国、日本、韩国校园足球已采取政府、市场、社会共同参与模式。在制度体系上，要形成科学、有效的法制、激励、协作制度。一方面强化政府制定规则和进行监管的“掌舵”功能，加强政府对市场、社会的监管；另一方面政府向社会分权、放权，积极培育青少年足球市场、社会组织，同时避免出现政府“总揽一切”或“过度退让”两个极端。此外，还要加强政府、市场、社会的互动沟通，同时避免部门之间的交叉和重复。在方法体系上，德国通过制度、政策、经费等方面对校园足球进行宏观调控，通过税收优惠政策鼓励市场机构赞助校园足球，通过社会志愿活动服务政策鼓励社会组织进入校园足球[19]。日本通过引入市场和社会机制，从足协、企业以及社会得到的赞助完全可以应对球队日常的训练开销，可以全身心致力于校园足球开展工作[20]。在运行体系上，主要采用自上而下、自下而上、横向互动等多维度的运行路径，各治理主体之间注重合作互动，强调协作治理。基于发达国家校园足球发展的经验和启示，发现校园足球发展应该形成政府、市场、社会多元参与合作的社会治理格局，政府、市场、社会共同参与青少年校园足球发展决策的制定，各治理主体通过积极协商和相互支撑来努力实现治理目标，形成“国家在行动、市场在行动、社会在行动”的社会治理体制。
3 当前我国青少年校园足球发展模式存在的问题
当前，我国青少年校园足球发展主要模式是以政府为主导、学校为主体的模式，政企协作、政社合作模式还未完善，政府、市场、社会三者间合作模式的转变还有很长的路要走。
3.1 主体结构参差不齐
（1）政府还在扮演“全能型政府”角色，既是青少年校园足球的资源配置者，也是各项青少年校园足球的安排者。政府以高位推动、行政手段对校园足球发展和改革进行掌控，一揽子行政管理，在校园足球增量改革中显得力不从心。虽然国家和省级单位增加对校园足球的投入，但校园足球开展软硬件单靠政府的行政拨款，资金来源渠道单一，对于校园足球常态化开展来说可谓是杯水车薪，造成我国青少年校园足球政府供给效率低下。（2）不同治理主体功能和边界混乱。政府职能不清晰、政府权力太大、政府管得太多，约束了市场和社会力量，无法充分发挥不同主体在青少年校园足球社会治理中的重要作用。我国青少年校园足球刚起步，很难实现正常的市场化和商业化运行，容易产生市场失范现象，而且企业缺乏竞争机制，管理模式陈旧，尚未形成规范的市场管理体系。同时我国体育社会组织的行政色彩较浓，导致自主化程度较低，许多社会组织在人、财、物等方面高度依赖政府，造成政社不分，很大程度上影响了其作用发挥。学校足球俱乐部、社区足球俱乐部发育不成熟、基础薄弱，面临许多制度性困境。因此，政府、市场、社会组织在校园足球发展中力量不对等、不平衡问题，成为当前校园足球有效治理面临的现实问题。（3）不同治理主体缺乏良性互动。在青少年校园足球发展中，仍然是传统的单边关系，运行呈现自上而下的单向性和强制性特点，其科学性受到质疑，无法实现校园足球发展最佳的资源配置。
3.2 制度体系不完善
（1）法制体系不完善。我国政府出台了一系列青少年校园足球相关政策，是各级政府规范和指导有关主体活动和资源配置的行为规则。但是，当前的政策体系中环境型政策过多，供给型政策相对不足，需求型政策严重缺乏，使得青少年校园足球很多政策无法实施，成为“口号式”政策。税收优惠、政府采购、服务外包等方面涉及太少，直接影响到引入市场力量和社会力量实现资源优化配置[21]。在立法上，与校园足球社会治理相关的法律法规不完善，参与校园足球的社会组织、企业资格的权利义务界限不清，法律法规监管不力。（2）激励制度体系不健全，缺乏科学激励体系激发和释放社会活力，并规范参与校园足球的社会组织健康成长。我国青少年校园足球特色学校，以“撒胡椒面”方式确立数量繁多的各级校园足球特色学校，但如何对各级特色学校建立绩效评价，准入、退出制度等很不完善。青少年校园足球推广政府购买制度，然而缺乏青少年校园足球服务第三方评估机构，缺乏承接主体准入机制，会造成利益寻租风险、损害社会公正等。（3）协作制度体系不完备。当前青少年校园足球治理中政府间、部门间、公私间的跨界协作体系并不完备，在职能、资源、信息、利益等方面不能满足多元治理主体的需求，造成各部门间的孤立现象。例如我国体育保险行业尚处于发展初期，政府尚未制定体育保险条例和学校体育保险条例等，学校体育保险发展稚嫩且不完善。然而，青少年校园足球训练和比赛中对抗程度较高，意外运动伤害频发且社会风险高，急需完善学校体育保险条例。因此，在应对社会风险和安全处理中政府、社会、市场尚未形成联动协作，无法共同承担。
3.3 方法体系单一
（1）当前青少校园足球发展和改革以行政手段、高位推动为主，通过制定政策、指示和规定等措施，以政府的行政权力解决问题，自上而下贯彻运行，带有浓郁的行政命令式的强制色彩，刚性管制过多，呈现单线平面化管理。（2）当前青少年校园足球缺乏互动平台，政府、企业、社会无法及时关注和追踪校园足球开展情况，难以与政府、企业、社会公开透明对接，比如很多足球特色学校并未常态化开设足球课程，也未组织校园足球日常训练工作，更没有建立不同年级的足球队。（3）一方面法治手段缺失，使得青少年校园足球发展出现异化和违规现象；另一方面受重智轻体的传统教育观念、应试教育之风的影响以及足球人才入学、升学方面受到限制，影响了学生和家长参与校园足球的积极性，难以形成青少年校园足球广泛的公众参与基础。
4 我国青少年校园足球发展模式的优化策略
当前我国青少年校园足球发展仍处于起步阶段，发展模式呈现出多种模式并存，政企社合作模式是一种目标模式，但这一过渡并不是短时间内就能实现，而是需要长时间的探索和推进。在这一过程中，不管哪种模式的校园足球都需要进行升级以适应新时期的社会环境。
4.1 发挥政府的主导地位，构建多元治理主体
（1）由于发展校园足球任务的复杂性和多样性，客观上要求治理主体的多元化。青少年校园足球治理需要打破政府一元治理思路，形成政府主导的多元主体合作的治理思路。政府是公共利益的代表，既有特殊的社会利益也有共同的公共需求，而市场是社会经济效益的代表，两者间存在共同的利益追求。政府的独特优势和社会组织、市场的特殊优势有机结合，不仅能提高校园足球整体的效应，还可以弥补彼此的不足；既满足了个体的不同需求，也增强了彼此之间的依赖。（2）不同治理主体的功能和边界不同。政府不仅要强化市场经济条件下青少年校园足球的社会治理新职能，强调政府的主导地位，同时其他治理主体开始在参与校园足球的决策中发挥着配合作用，将行政机制、市场机制、社会机制进行充分整合，促进校园足球公平公正地发展，提高治理效率。政府、社会组织、企业逐渐形成一种良性的互动机制，通过协商和对话的方式促进校园足球发展问题的解决，对青少年校园足球发展形成一种良性动力。（3）不同治理主体合作伙伴关系。青少年校园足球多元社会治理主体之间是合作伙伴关系，能够强化政府、市场、社会等各个部门之间的互动、合作、协调机制，保障青少年校园足球的畅通运行，实现各个部门责、权、利的有效划分与各司其职，运行过程也表现出一种政府与社会、社会与社会各层次的多边合作、协商关系。因此，校园足球治理主体结构最终将走向政企社多元参与共同治理的合作路径。
4.2 创新社会治理理念，构建包容性的制度体系
（1）完善法制体系。政府要加强校园足球战略规划和政策法规体系的建设，尤其是完善社会资本投入的税收优惠、社会捐赠、政府购买等政策，注重财务和税收优惠等间接调控手段在校园足球中的应用。国际上对于捐赠有减免、抵免、受益方案和指定方案等税收优惠政策，为鼓励企业、社会组织甚至个人参与到校园足球发展的公益捐赠中。同时强化政府采购和服务外包等政策，提升政策精准度和可操作性。（2）健全激励措施。一方面，加强对各级足球特色学校、业余青少年俱乐部的指导和监管，设立专门第三方评价组织，构建评价指标体系，完善考核评价与管理办法，建立退出机制，将治理目标实现程度等作为评价的重要内容。另一方面，健全市场、社会组织发展政策，完善市场、社会组织监督法规，对财产管理、社会监督、审计监督、违规处罚等建立市场和社会组织升级管理制度，制定多层级评估办法和标准，加强对市场、社会组织的监督与管理。（3）完善协作体系。建立政府、市场、社会协作平台，实现不同治理主体共同利益最大化发展。以健全校园足球社会风险和应对体系为例，一方面构建多样化的矛盾化解机制，建立社会体育保险和商业体育保险，启动第三方权威伤害鉴定、监督、调解机构。另一方面健全社会风险的预警与评估机制，加强场馆安全条件、师资安全等培训，科学运用风险管理的工具和方法，采用数据挖掘技术等提升校园足球中的风险识别能力和预警能力。包容性社会治理制度体系具有预期性、稳定性、协调性等特点，能够充分调动政府、市场和社会力量，有助于不同治理主体求同存异，保障青少年校园足球健康可持续发展。
4.3 坚持综合治理，改进社会治理方式
（1）坚持行政和法律相结合，不仅对青少年校园足球实行宏观调控和高效管理，而且实现管控规制的治理方式向法制保障转变。强化法治理念，是青少年校园足球社会治理现代化的重要标志。（2）坚持道德和教育相结合，校园足球作为立德树人的载体，能够积极推进学校体育的多元发展，充分挖掘校园足球自身的育人功能，挖掘校园足球中蕴含的永不言弃等人文素质，让“德治”和“自觉”成为校园足球良性运转的基因。（3）坚持“互联网+足球”的方法，积极探索互联网、大数据、移动社交媒体等新兴技术手段在校园足球社会治理中的运用，努力构建与信息社会相适应的现代治理技术手段，建立青少年校园足球信息化服务平台，解决校园足球在赛事管理、信息系统管理、足球教学资源、教学教研、数据分析决策支持等方面的难题，完成平台与政府、市场、社会之间的对接，实现公开化、便捷化、即时化的更新服务，充分发挥互联网在社会资源中集成、整合和优化作用，及时反映和协调不同主体的利益诉求，健全利益表达机制。因此，从单一手段向多种手段综合运用转变，坚持综合治理，锻造青少年校园足球多元主体合作共治的内生纽带，从而提升校园足球的社会治理水平。
青少年校园足球治理的复杂性，客观上要求政府、市场、社会多元主体有序参与。青少年校园足球社会治理改革是一项综合性工程，涉及到的內容庞杂，必须坚持立足实际、循序渐进。当前我国青少年校园足球发展处于初期阶段，其发展模式多种并存，青少年校园足球的社会治理任重道远。政府部门试图对政府、市场与社会关系进行一系列调整，改变以政府为单一主体、以纵向命令控制为特征的层级体制，在应对青少年校园足球问题时的能力不足，而主张加强市场和社会组织等多元行动者对校园足球事业的共同参与，探索适合中国国情的青少年校园足球发展模式，进一步推动青少年校园足球治理的发展和深化。
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