上世纪90年代开始，伴随国家“科教兴国”战略的确定以及义务教育的迅速普及，素质教育逐渐成为我国教育改革与发展的主旋律。近20年的实践证明：素质教育是具有中国特色的社会主义初级阶段教育改革探索，所要解决的是教育发展中的实际问题；素质教育以提高国民整体素质和民族创新能力为根本宗旨，关系到国家能否建设成为创新型国家和人力资源强国的远大目标；素质教育体现的是党和国家“以人为本”的科学发展观理念，核心价值是通过对学生的培养，使其发展成为社会主义事业建设者和接班人。
一、对国家已有素质教育相关政策的分析
改革开放初期，我国教育及人才培养仍处在比较落后的状态，严重影响到国家民族的振兴。为此，我国以教育体制改革与普及义务教育为抓手，力图改变教育原有的面貌，为国家发展奠定人才培养的基础。但在教育规模迅速扩大的过程中，传统的“应试教育”弊端转而成为教育质量提高的障碍。因此，人们从理论到实践都开始聚焦素质教育，相关的改革呈现出两大特点：一是国家自上而下的政策推进，二是教育改革的实践先行。
1.国家素质教育政策的推动
作为社会主义初级阶段的教育改革实践，我国素质教育是从统一认识、建立必要的体制和机制，尤其是国家顶层政策设计起步的。
(1)素质教育进入国家高层教育政策与法律层面
1993年颁布的《我国教育改革与发展纲要》和随后颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，标志着我国的素质教育上升为国家最高层面的教育决策。而在2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律文件中，素质教育的法律地位则得到了确认。
(2)制定一系列具体的实施政策
在中央上位政策与法律的推动下，我国的素质教育改革政策逐渐得以完善，政策类型主要包括：以项目形式系统设计的教育发展政策、局部突破的教育改革政策、保障性的教育政策。
—以项目形式系统设计的教育发展政策。在我国的教育改革发展中，“纲要”、“行动计划”、“工程”一般都涉及具体的操作部署。1999年、2004年教育部先后制订《面向21世纪教育振兴行动计划》和《2003-2007年教育振兴行动计划》，分别提出了、跨世纪素质教育工程”和“新世纪素质教育工程”，对不同时期素质教育实践提出了要求。
—局部突破的教育改革政策。实施素质教育的关键在于转变人才培养模式。2001年教育部印发的《基础教育课程改革纲要(试行)》明确指出：“调整和改革基础教育的课程体系、结构、内容，构建符合素质教育要求的新的基础教育课程体系”，随后，中
国教育有史以来最为深入教育本质、最为冲击传统教与学方式、学生受益最大的课程改革攻坚战开始启动。同年中共中央颁布的《公民道德建设实施纲要》、2004年中共中央、国务院先后颁发的《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》和《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》、2002年教育部颁发的《学校艺术教育工作规程》、2007年中共中央、国务院共同颁发《关于加强青少年体育増强体质的意见》等文件，从各方面对提高学生素质提出了具体要求。这些局部的政策设计，形成了一个整体推进素质教育的态势。
保障性的教育政策。任何一项改革都需要体制机制的支持。1997年原国家教委颁发了《普通中小学校督导评估工作指导纲要(修订稿)》，要求各地以素质教育为指导建立学校办学水平的评估与督导制度。1999年教育部先后颁布的《中小学教师继续教育规定》和《中小学校长培训规定》，其重点在于校长和教师实施素质教育的能力和水平的提高。1999年和2003年教育部先后颁发的《教育部关于加强教育法制建设的意见》、《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》，则要求从法律层面来保障素质教育的实施。
上世纪90年代中期，国家又启动了“一期、二期义务教育工程”、“危房改造工程”、“两基攻坚工程”、“农村寄宿制初中建设工程”等，并加大对远程教育的投入；随后又逐步免除了义务教育学生的学杂费，建立了贫困学生资助体系；同时通过建立“以县为主”和加强省统筹的管理体制，稳定了基本的教育秩序。这些保障性的教育政策，为实施素质教育奠定了必要的基础。
2.国家素质教育政策的解析
(1)主要进展
在国家政策的主导下，我国素质教育取得了比较明显的进展：第一，素质教育从国家政策上升为国家法律，完成了素质教育合法化的进程。第二，对贫困地区的投入和弱势人群的扶持，保证了素质教育群体利益的最大化，基本形成了体现公平原则的教育新体制。第三，大面积改善了农村办学状况，通过设立远程教育信息平台为实施素质教育提供最基本的物质条件。第四，一些具体的教育改革政策如课程改革、阳光体育等成效明显，在一定程度上激发了广大学校、教师投身教育改革的积极性，而这些又成为以后教育改革持续发展的源泉与动力。
(2)存在的问题
由于我国素质教育尚处于探索阶段，其自身发展的不平衡、政策本身以及配套措施等不够完善，在一定程度上影响到政策落实的有效性，具体表现为：
第一，素质教育推进政策基本上还局限在教育内部，与整个社会的认识及国民整体素质的提高联系不够紧密。近二十年的改革历程与实施效果告诉我们，推进素质教育如果缺少教育系统之外的社会合力，许多瓶颈问题将难以解决，而且这种局面如果继续下去，会极大地挫伤教育系统的改革积极性。
第二，地方各级政府层面对政策理解及执行上存在偏差。首先，表现为急功近利的教育政绩观，重分数轻素质、强调短期硬件投入忽略长期软件建设等倾向依然存在；其次，对一些教育政策如学生综合素质评价，既缺少解决实际问题的针对性，又没有具体执行的规定，执行力的缺失使部分教育政策在基层无法落实。长此以往，人们势必对教育政策产生信任危机，教育政策的边际效应因此也会递减。
第三，由于对涉及素质教育政策本身的一些基本理论问题研究不够透彻，造成一些教育政策不够尊重客观教育规律。如，关于减轻学生过重课业负担政策绝大多数是政府的强行规定，以“不得为”作为政策主体，而缺少对不同学生的认知规律、身心成熟度以及各种学科不同的学习方式的把握，科学的教与学都没有进入政策规定之中。实践己经证明，青少年的素质具有基础性、综合性、潜在性和发展性等特征，其发展不可能完全期待用体制革新和计划政策推动取得成效。
第四，推进素质教育的政策中缺少分层分类和分步实施的操作要求。由于基础教育归地方负责，因而统一推动素质教育会造成：教育基础差、发展慢的地区无法实施，而基础好、发展快的地区难以突破创新，这不仅会扩大城乡差异、东中西部差异，也影响一个地区之内不同学校的分类目标引导，产生学校同质化问题。
第五，素质教育政策不够系统，有形式主义之嫌。一是政策主要指向普通中小学领域，学前教育、职业教育、高等教育乃至整个终身教育体系缺少相应的要求，尤其是处于边缘化、市场化的学前教育，素质教育在教育起始阶段就得不到足够的政策保障。二是缺乏重大体制政策的突破，如学生评价和招生考试制度改革相对滞后，成为瓶颈口；一些制约人才培养的制度如普职双轨制度、文理分科制度等依然我行我素；整个教育发展的过程重资源建设轻统筹共享，效益相对低下。三是教育政策的上位设计抽象，与下位操作割裂，导致部分政策不够清晰并影响到落实，如简单地用德智体美的目标概念，或简单地用单一学科知识分数去要求学生，缺少对现代人终身发展核心素质的具体目标设计和培养过程的指导等。
二、素质教育实践的经验与分析
实践先行是我国素质教育实施过程中另外一个重要特征。在素质教育的改革实践中，各省市、地区的整体改革及基层学校的具体实践经验、实际成效也值得总结。
1.比较有影响的基层教育改革经验
上世纪90年代开始，上海的愉快教育、成功教育、江苏的情景教育等逐渐在全国产生影响，成为初期推进素质教育的样板。随着改革的深入，湖南汨罗、山东烟台、上海闵行、安徽铜陵地区和江苏洋思中学、河北衡水中学、山东杜郎口中学等改革也产生了一定的影响。
在省市素质教育整体推进中，比较突出的有：上海以“学生发展为本”先进理念为先导，以课程改革为突破的整体改革；江苏的“教育现代化”和“小康社会教育”的分类改革；北京的“教育现代化实验城市建设”以及“首都教育”整体推进；黑龙江的“全面启动，分类指导，点面结合，重点突破，综合改革，区域推进”湖南、贵州、江西、重庆以评价改革为突破的改革；甘肃以课程结构调整和资源整合为重点的探索。这些改革都卓有成效。
最近，山东归纳出素质教育实施目标为“全面建设合格学校、全面贯彻课程方案、全面培育合格学生”，并采取有效措施，“把时间还给孩子、把健康还给孩子、把能力还给孩子”。该省所开展的整体推进素质教育，得到全国的普遍关注。另外，围绕培养学生创新精神和实践能力的北京“翱翔计划”、上海创新学生的区域和学校试点，也丰富了素质教育的实践。
总体上看，基层教育改革的主要指向包括四个方面。第一，在实施素质教育初期，汨罗、烟台等地以学生评价改革为重点，尝试整体配套改革。第二，伴随教育普及程度的迅速提高，在“办好每一所学校”的引导下，各地相继进行大规模的学校改造以及加强师资队伍建设，努力创设教育公平的机会，提高保障素质教育实施的硬软条件。第三，课程改革深入到素质教育改革的核心领域，进而展开了围绕教育、教学的系统改革。第四，贯彻执行中央的有关精神，加强德育和体育。第五，在学校层面上加强管理和制度、文化建设，在有限的时间与空间里争取最大的教育效益。
2.教育改革实践的有效性分析
从以往素质教育实施过程中，可以概括出以下四个特点：
第一，推进素质教育需要自上而下的国家政策推动与地方、学校自下而上改革的主动性、创造性相结合。一般来说，国家的指导思想如“以人为本”、教育公平，以及国家的具体政策如加强德育、体育和课程改革等，对教育改革与发展的理念、行动起着至关重要的作用，而基层的操作实践，则是政策推动效果的直接检验。
第二，只有当素质教育改革与当地实际、发展特点等相吻合，得到政府决策者的大力支持，才能产生最大效益。山东、上海等地区的素质教育整体设计、推进都证明了这一事实。
第三，寻找教育与社会、人民群众切身利益同时又保证学生综合素质发展之间的平衡点，是一种恰当的改革切入点，在今后相当长的阶段里，有其存在的合理性。目前，在高考升学率的社会高度认同以及强大的教育教学导向作用依然存在的前提下，素质教育政策不可能获得过多的自由度，必须兼顾与融合上述两大因素。
第四，教育有着自身的发展规律，教育改革政策要整体配套，必须与教育的内在规律相一致，同时这要求教育政策设计必须尊重科学规律，任何理想化的脱离实际、脱离基本的发展轨迹的政策目的都不可能得到预期结果，同时，政策是系统的组合，政策与政策之间必须衔接。
三、教育改革实践值得反思的问题
回顾这些年的素质教育改革实践，可以发现教育改革还存在一些难以维系的原因。
比如，今天素质教育推进与教师、社会群体的利益诉求还有相当大的距离，教师的专业水平一定程度上滞后于改革的期望，社会的人才观、价值观与教育系统的认识还不在一个等高线上，这些深层次问题将在相当长的时期内影响素质教育实施的进程。
又如，素质教育改革经验的传播落后，分享力度的不够影响着改革的深化。从素质教育改革经验的分布来看，主要集中在基础教育阶段和普通教育领域之内，集中在东部发达地区和城市群中，原因在于至今教育界对素质教育认识仍然存在偏颇，思想的差异后面就是行为的反差。而各地区、学校存在相对发展的不平衡，其中既有客观实施条件的不平衡，也有更深层次改革主动性、创造性等主观能力的不平衡。传播存在一些技术问题，主要是政府对经验的鉴别有误差，往往看重其新颖、影响面等，而缺少科学、本质的认识。基层经验的推广力度也明显不够，原因在于各部门、学术机构普遍不重视经验推广，一些经验缺少科学的提炼归纳，操作点不够明确，难以学习，即使推广也是简单复制，没有本土化改造。可以这样认为，在信息传媒高度发达的现实社会里，教育改革经验难以分享主要不是技术原因，还是思想的高度以及判断能力的不足所造成。
2010年，党中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出，要“坚持以人为本、推进素质教育是教育改革发展的战略主题，是贯彻党的教育方针的时代要求，核心是解决好培养什么人、怎样培养人的重大问题。”因此，我们可以把新时期素质教育的方向归结为：“坚持德育为先、能力为重、全面发展”。德育为先的重点在于把社会主义核心价值体系融入国民教育全过程，能力为重的重点是着力提高学生的学习能力、实践能力、创新能力，全面发展强调文化知识学习和思想品德修养的统一、理论学习与社会实践的统一、全面发展与个性发展的统一。
这些上位的思考如何转变为行动，期间必然需要新的政策设计。本文的概括不一定全面，分析也可能有偏颇，但希望能在实际的政策选择与设计、实施中起到一些参考、提示作用，研究的价值也就能体现了。
作者：傅禄建
