美国公立高等教育的“公共产品属性”，通过其始终为社会培养人才，由来已久已成为社会和公众的共识共为。美国政府曾经对公立高校的强有力财政支持、有效管理和服务保障机制等，促进了公立大学的快速发展，无疑给公立高等教育打上了公共产品的印记。近几十年来，公立高校的处境非常艰难，集中表现在政府持续削减财政拨款、学生教育成本负担加重、办学效益不尽如意、学生毕业和就业率不高等。相信美国的公立高校不会是乌托邦社会状态，公立大学的管理者在思考和修正其管理机制时，聚焦的治理路径和应对策略为：政府加大投入，确保公立高等教育的“公共产品属性”; 提高办学效益，满足社会对公立高等教育的价值诉求;优化收支结构，确保公立高校的核心功能得到保障。
美国的公立高等教育具有悠久的历史和领先世界的实力，是美国成为世界强国的基础支撑之一。近二十多年来，美国的社会经济形势正在发生深刻的变化，由此对其公立高等教育体系也带来了巨大的冲击。许多公立高校面临新的形势和挑战，也在不断地进行调整与改革。 笔者根据多年在美国几所著名公立大学的教育管理经历，以及对美国公立高等教育的关注和研究，对当代美国公立高等教育的公共产品属性变化进行了探讨。
一、美国公立高等教育“公共产品属性”的历史由来
公立高等教育在美国被社会定位为公共产品。公立高校承载着提高国民素质和为社会培养大量所需人才的责任，这种定位同美国高等教育的发展历史有直接的关系。
美国的公立大学在历史上有两次大的发展。第一次是19世纪中叶美国进入第一次工业化革命时期。社会需要大量的技术型和实用型人才来满足工业化的需求，譬如矿业、工程、加工制造、水利、农业、军事等等。当时美国的高校主体是众多的私立大学，目标主要是培养具有良好人文素养的精英人才，招生也局限于少数的上层白人男性，这种精英教育定位以及浓厚的宗教背景使得私立大学无法胜任普及高等教育的重任。当时的美国联邦以及州政府被迫把大力发展公立高等教育作为解决人才需求的突破口，许多公立高校应运而生。为了解决办学资金短缺的问题，美国通过了著名的“赠地法案”，通过无偿给予土地资源，并允许大学通过交易土地来筹措办学经费。这种延续到今天的“赠地大学”传统就突出地代表了政府出资办大学和大学为社会培养建设人才的公共产品属性。
美国公立大学的第二次大发展是20世纪50年代到80年代。第二次世界大战结束，美国成为世界第一强国，引领世界进入第二次工业化的快车道。一方面是社会经济建设的巨大人才缺口;另一方面是人口的激增。大量的年轻人需要接受教育，包括为数众多的二战复原军人。在这个时期，美国政府进一步强化了对公立高校的支持。各级政府持续增加对高校的财政投入，通过了“退伍军人GI”法案，同时，联邦政府动用大量资金直接支持大学的科研创新活动(包括国家自然科学基金NSF，国家健康研究院科研基金NIH等)。另外，美国政府推出了多种助学金、奖学金以及教育贷款机制，直接帮助更多的年轻人成为接受高等教育的第一代人。这些措施促进了公立大学的快速发展，也进一步给高等教育打上了公共产品的印记。
二、美国公立高等教育“公共产品属性”的变迁
(一)资金来源的变化
美国是联邦体制，公立高等教育属于州政府的管辖范围。从历史来看，州政府的财政资助一直是公立高校最大的单一资金来源，但是，这种情况在最近的20年发生了巨大的变化，突出地表现在资金来源的变化，这种变化导致公立大学教育作为公共产品的定位在当代美国受到了越来越多的质疑。
图1清晰地反映了美国公立大学的资金来源构成变化。[1]在1990-1991年，州政府对四年制以上的公立高校的平均资助达到这些高校收入的37%，这种资助到2010-2011年迅速缩减到20%，降幅接近一半。与此同时，公立大学的学费却大幅增长，从1990-1991年的16%增加到2010-2011年的21%，涨幅达到30%。
另外，公立大学的公共属性还体现在传统的由联邦政府出资、公立大学承担基础研究、全社会收益的科研模式。近年来，联邦政府对高校的研究资金支持也出现了缩减，这对众多的公立大学尤其是研究型大学带来了巨大的影响。以美国联邦政府最大的科研基金单位——国家健康研究院为例，该研究院提供的科研基金占到联邦基金总数的50～55%。图2显示其资金在2005年达到顶峰之后，连续出现缩减，年均缩减达到2.2%。[2]考虑到通货膨胀的因素，这种缩减对公立大学，特别是研究型的公立大学的影响无疑是巨大的。它迫使大学转而寻求私营部门和非营利性部门的科研资金来弥补由此而带来的缺口。这些非政府部门的资金流入必然对原有的高校科研公共属性带来冲击，尤其是那些风险较大但有益于全社会的基础性研究活动。
(二)学生负担及办学效益的变化
前文提到州政府对公立大学的资助出现持续的下降，由此而来的一个直接结果就是大学学费以及学生负债的飞涨。以笔者工作的罗格斯大学为例，该大学是新泽西州的旗舰公立大学，学生人数达65000名，是美国最大的公立大学之一。在1989年，罗格斯大学的学生自己只支付他们教育成本的30%，而州政府则负担70%，但是到了2012年，这个次序颠倒了，学生自己支付的教育成本是州政府资助的两倍还多(如图3所示)。
二战以来，美国的公立高等教育体制特别强调大学教育的公共产品属性，基本形成了由政府负担学费的主要部分、学生家庭只负担少部分学费的办学共识，但是这种共识在过去的二三十年间逐渐被打破。在过去的30年间，美国大学的平均学费从1980年的7759美元/年，猛增到了2010年的18133美元/年，年均涨幅近3%(如图4所示)。在各种类型的大学里，公立大学的学费涨幅最大，仅从2000年到2010年，公立大学的年平均学费从4600美元增加到7800美元，年均涨幅5.5%，远超通货膨胀水平。
由于美国的家庭普遍过度消费造成储蓄率极低，面对高涨的学费，众多的家庭被迫靠贷款支付大学教育成本。私立大学的生均负债额在2000年是23400美元，2010年是29900美元，涨幅为27%。公立大学的生均负债额在2000年是20500美元，2010年是23800美元，涨幅为16%。同期，私立大学的学生借债比例从63%增加到66%;公立大学从54%增加到57%。还贷成为大学毕业生和其家庭的巨大负担。据统计，在2011年首次进入还贷周期的470万学生中，有47.6万学生违约，违约率达到10%。[3]
与此同时，公立大学的三项关键办学效益指标亦不尽如意，表现在以下三方面。
第一项指标是留存率，即大学录取新生在完成一年学习后继续选择留校读书的比例。2011年全美4年制以上的公立大学的留存率只有79%，也就是说，有21%的大学新生在第二年决定放弃学业。[4]进一步分析发现，录取率越高的学校的留存率越低，普通公立高校(只要达到录取线就可以入学)的留存率只有61%，重点公立高校(录取率低于25%)的留存率是95%。
第二项指标是大学本科修读六年的学生毕业率。全美2012年公立大学的毕业率为57%，其中，男性毕业率为54%，女性为60%。图5是根据录取率排名的公立大学毕业率。[5]
该图反映出不同录取率学校的最终毕业率有很大的差距，录取率越低的学校毕业率反而越高，反之，录取率越高的学校毕业率越低。比如，只要过录取线就可以入学的高校毕业率只有33%;录取率低于25%的高校毕业率达到86%。
第三项指标是大学生就业率。在过去二十多年的时间，公立大学毕业生的就业率始终低于50%，且从2000年开始进一步下降，直到2012年为41%。如果细分，情况更不乐观，按照美国劳工部的定义，每周工作时数在35小时以上属于全职工作，其它则属于临时工作。图6显示，从1990年到2012年，公立大学就业情况主要集中在周工作时数少于20小时和20～35小时的临时工作，获得全职工作的低于毕业生总数的10%。
(三)大学收入及支出的变化
从2000年至今，美国经历了两次大的经济危机，特别是2008年的经济危机对公立高校的收入和支出模式带来巨大的影响。前文讲述的州政府对高等教育的财政支持大幅缩减就是同经济危机造成的州政府财政紧缩有关。来自州政府的预算减少和持续扩大的大学生总数的矛盾是目前公立高校面临的最大财务挑战，它迫使大学扩大在其它方面的收入，并采取各种办法压缩开支。
图7是美国公立大学2000-2010年间财务收入按照不同来源的构成比例。[6]可以清楚地看到，来自州政府的财政拨款出现了大幅下降，而这种下降只能由大学的学费、联邦政府的科研资金以及大学的经营产业收入的增长来弥补。
图8是美国公立大学2000-2010年间财务支出按照不同用途的构成比例。[7]面对收入减少的压力，公立大学对支出的合理性进行了认真的调整，应该说调整的结果喜忧参半。
一方面，公立大学通过调整继续保证了大学的核心功能得到资金支持。作为公立大学最核心的教学支出比例在过去的十几年基本保持不变，教学辅助支出比例还有所增加。科研作为大学的另一项核心功能也基本保持了稳定的财务支持。另外，公立大学的社会服务功能也得到了财务保障。这几项支出加起来已经占到了大学财务支出的近60%。
另一方面，针对学生的服务支出出现了缩减，比如奖学金支出在这段时间里减少了近5%。结合学费的飞涨，学生对于大学教育的昂贵成本更加深有体会。再有就是大学的后勤服务支出增加，挤压了原本可以用到教学和科研或者奖学金上的资金。美国公立大学的后勤支出主要包括用于学生住宿、食堂、书店、校内公交系统等的开支，这些服务很少外包，这样做的好处是确保服务质量，但缺点是服务成本居高不下。据统计，大学非教学人员的增幅大于教学人员的增幅，从1999到2009的十年间，非教学人员占教学人员的比例从0.86%增加到0.97%，基本达到1∶1，年均增长1.3%。 再者就是，大学在控制行政管理费用方面也不理想，从1999到2009的十年间，大学的行政管理支出占总支出的比例从17%增加到20%。
三、对美国公立高等教育“公共产品属性”变迁的思考
(一)政府加大投入，确保美国公立高等教育的“公共属性”
公立高校的办学资金主要来自政府的财政，这是同私立高校的一个根本区别，但是近年来，美国公立高校的资金来源正在经历从公共渠道到私有渠道的深刻转变，在这种情况下，公立高等教育的公共产品属性必然减弱，而社会对公立高校的问责和透明度要求相应增强，公众日益要求高校对学生、家长、用人单位、政府、捐助者以及其它利益攸关者负责。公立高等教育越来越被家长和学生认为是对未来的个人投资。公立高校也不再被认为是代表社会的集体利益，而是逐渐过渡到通过提供教育产品换取学费的产业经营。因此，应加大政府财政拨款力度，确保美国公立高等教育作为社会的“公共产品”，切实承担起提高国民素质教育和为社会培养建设人才的重任。
(二)提高办学效益，满足社会对公立高等教育的价值诉求
美国的公立大学普遍面临办学效益低下的问题。一方面，相当比例的新生在第二年选择离校;另一方面，能够坚持下来的学生又有相当高的比例不能在六年内完成原本四年应该完成的本科学业，而能够毕业的学生又有很高的比例找不到工作或找不到全职工作，结合日益飞涨的学费以及学生和家长的教育借贷成本，越来越多的人们开始质疑高等教育的价值。许多中产家庭面临没有经济能力负担子女大学教育费用的窘境，更多的学生还面临即使入学也无法完成学业和找不到工作的现实，许多家庭对高等教育的付出和回报不成正比。传统的观念认为一个大学文凭可以保证一个稳定的中产阶层的生活，这种观念日益受到质疑，越来越多的家庭选择推迟高等教育，先工作再读大学。有一些家庭甚至主动或被迫放弃大学教育。因此，美国的公立高等教育，有待于着眼提高办学效益，使美国公民增加对接受公立高等教育的价值预期。
(三)优化收支结构，确保公立高校的核心功能得到保障
在可预见的将来，美国州政府对公立大学的财政支持不会有太大的改观，甚至可能出现进一步的缩减，公立大学将会面临长期的财政压力。在这种情况下，不仅需要政府在财政政策制定中发挥主观能动性，需要公立高校和政府之间进一步加强合作和理解，需要高校在减少对学生的负面影响与精简大学的其它开支之间维持平衡，也需要高校依靠并抓住历史发展和时代变迁中创造的机遇，始终坚持高质量、高水平实现大学人才培养、科学研究和服务社会的核心功能，同时积极探索出最适合美国国情的能够促进公立大学健康快速发展的运行机制。
作者：王健锋 李辉 来源：高教探索 2016年7期
