摘 要：根据作者对基层水利设计的工作经验与水利工程设计概算等工作，而且还多次参与施工，对水利工程建设的全过程也有了一定的了解，从而也深知开展水利工程限额设计是有效地使用水利工程建设资金的有力措施。
关键词：水利工程；限额设计；横向控制
一、水利工程限额设计的意义
笔者在基层水利设计单位工作，不但能接触到水利工程设计及概算等工作，而且还参与施工，对水利工程建设的全过程都有一定的了解，从而也深知开展水利工程限额设计是有效地使用水利工程建设资金的有力措施。
我国是发展中国家，人口多，底子薄，人均国民收入低，能用于水利工程建设的资金相对较少。长期以来，在水利工程建设中，不重视限额设计，始终存在着重技术，轻经济的现象，对水利工程项目的投资实行行政干预，使设计成果失去严肃性，这势必影响到设计及其管理部门对设计工作的积极性。针对这种现状，设计人员应树立高度的责任感，正确处理在水利工程项目建设中技术与经济的对立统一关系，认真贯彻艰苦奋斗，勤俭建国的方针。在水利工程设计中，从我国的国情出发，不盲目追求高标准，高水平，使水利工程建设项目的建设标准能根据当地客观条件的许可，体现“经济、适用、在适当的条件下注意美观”的原则，合理使用人力、物力、财力，将有限的资金用在最急需的水利工程建设上，力争少投入，多产出，努力提高我国水利工程基本建设的投资效益和社会效益。
二、水利工程设计现阶段投资失控原因分析
水利工程建设，一次性投资大，建设周期长，一旦发生投资失控，就会严重影响当地水利工程项目的开发和建设效益，从而影响当地干群关系，导致群众对政府的不信任。究其原因，除政策性调整、材料设备涨价等必然的客观因素外，在水利工程设计阶段，对项目投资的有效控制思想不重视、建设行为不规范等主观因素，却是引起投资失控的主要原因。
水利工程建设项目的投资控制贯穿于水利工程项目建设的全过程，但设计阶段就决定了水利工程规模及构成水利工程造价的主要因素------实物消耗的种类、数量、型号、规格。笔者根据多年实际工作经验和有关资料统计，在水利工程初步设计至施工图设计阶段，影响水利工程项目的投资可能性为90%以上，而在施工阶段，通过技术组织措施节约工程造价的可能性不到10%。因此，加强水利工程设计阶段投资管理，实行限额设计，是控制水利工程造价的有效手段。
长期以来，受计划经济体制的影响，在水利工程建设中，有重技术，轻经济的现象，对政府投资和外来投资采取“钓鱼”工程，使水利工程设计及其管理部门思想不重视，行为不规范，管理不到位。主要表现在以下几个方面；
1、上级技术或行政主管部门对水利工程审批或审查没有足够的理论依据，只是宏观地审批或审查。没能充分了解下面各地实际具体情况，不能把握住市场经济运行的脉博，也就不能对具体工程做出切合实际的审批或审查，从而也就使政府的政策监督形同虚设。比如我县的小高电灌站工程建设，为了充分利用徐洪河充沛的水资源，经过有关领导授意，按照做足做大的原则，我们在详细勘测的基础上，经过认真规划，编报了概预算总额为562.8万元的设计文件。可是到了上面审批，按照有关规定，只拨付56万元，用于基础工程建设，结果只能按最小规模重新设计，达不到当初规划设计的目的，而且只能做成土建工程，没法配套机电，工程也就无法发挥其应有效益。当地群众意见很大。这就是上下没有一个明确的统一标准的结果：上面不知道下面需要什么投资，下面不知道上面应该投资什么。这样对设计人员开展限额设计工作，就产生很大的负面影响。
2、缺乏合理的设计周期。每一项水利工程项目建设都有一个合理的建设周期，相对于设计阶段来说都有一个合理的设计周期。而实际情况是，上边一个文件或领导一句话，无论什么设计文件，多大设计文件，要求几天完成就得几天完成，结果这样做出的设计文件只能是应付公差，无多大准确度可言。比如每年都要做的年度计划、三年规划、五年规划，甚至十年规划、二十年规划，大多都是行政命令似的，有时上面给了提纲，到了下面行政领导手里就变了样，往往不能让设计人员有足够的时间去系统收集资料，进行详细而科学合理的规划。这样报出的设计文件，其投资估算结果有多大的准确度，是可想而知的。
3、设计委托和投资估算先天不足。受计划经济体制的影响，有些水利工程项目在一些领导的干预下，为争取立项或引进资金，在一无投资目标，二无地质、勘测等资料的情况下，闭门造车，摸着石头过河，使投资估算建立在虚假资料的基础上，根本起不到投资估算的作用。比如我市奎濉河治理工程，由于是争取项目，时间短，任务重，在地形、地质资料未能弄清楚的情况下，仓促上马，造成实际实施时，河道沿途发现许多未能探明的流沙、淤泥等，设计的建筑物与实际地形严重不符，造成后来不得不重新设计，增加投资。这些情况的发生，都是由于当时在前期准备阶段，时间紧，地质钻探取样时，沿途布点太少和实际地形图没有经过详细测量所致。
4、设计市场行为不规范。水利工程建设项目在一定范围内都是区域性工程，受当地行政干预较大，没能很好地落实项目法人责任制，设计单位和委托单位，一般不签订正式的设计合同，有的既使签订设计合同，由于种种原因，也不能按设计合同实际履行，双方职责不明确，造成设计部门无风险、无竟争，设计人员不努力去运用价值工程原理去优化设计，降低成本。建设单位不懂也不去过问，一切由设计部门说了算。
5、国家及地方对水利工程的定额及取费文件缺乏统一管理，标准不一，并且缺乏时效性。如安徽省水利厅1989年颁布的《安徽省水利水电建筑工程概算定额》到现在就没有修订过，使之与实际情况差别较大。现在是社会主义市场经济，各种水利工程施工技术、施工方法在不断改进，不断创新，不能说一天一个变化，但多数概算定额、取费标准使用一年以上就不太符合实际情况了，还是客观存在的。
三、如何开展水利工程限额设计
水利工程设计是水利工程建设的基础，每年因设计思想保守、设计不规范和设计失误造成的经济损失，是相当惊人的。一项好的设计，能够充分发挥投资效益，能最大限度地节约资金，已逐渐成为水利工程建设者的共识。为有效
地开展限额设计，笔者认为应上下齐心协力，健立健全各种法律、法规、政策、规范，采取激励机制，使之形成设计市场。
1、国家与地方政策法规相配套
⑴建议国家和地方水利行政主管部门、水利工程定额管理部门和投资管理等有关部门，以法律、法规为准绳，及时准确地把握住市场经济运行的脉博，互相协调，充分合作，建立概算信息网，广收国家和地方与水利工程建设有关的行政法律、法规、政策文件、定额标准、价格水平及其它与水利工程造价有关的指数、标准，供各级水利建设主管部门、设计人员和概算人员查询，以便进行纵向和横向比较，也能及时发现问题及时解决处理，使设计阶段各项工作标准一致，有据可查、有法可依，使其各阶段的管理落到实处，并逐渐使其走上法制化轨道。
⑵建议国家和地方水利工程建设行政主管部门制订或颁布与各项水利工程设计规程相配套的设计周期等有关定额标准，方便各级水利行政主管部门对设计单位进行监督管理，尽量减少人为因素影响设计质量。使设计单位能严格按照各项水利工程设计规程执行，以保证水利工程设计质量。
⑶全面实行设计招投标制和设计监理制。努力建立公开、公平、公正的水利工程设计市场，在一定限度，一定范围内，打破区域限制和行业垄断，开展全方位服务竟争。在招投标过程中，综合考虑水利工程设计质量、造价、工期，把设计单位利益和建设单位利益紧紧联系在一起。建设单位委托具有较高专业技术知识的设计监理单位对水利工程设计项目进行监督管理，形成以监理工程师为核心的全过程投资控制体系。这样可以使建设单位的项目法人摆脱具体水利工程项目管理的困扰，以增加水利工程项目管理的科学性。
2、加强水利工程限额设计的纵向控制
水利工程建设项目涉及面广，而且受地形、地质、水文和气象等各种客观条件的影响。因此，随着不同勘察设计阶段的深入，即从可行性研究、初步勘察、初步设计、详细勘察、技术设计直到施工图设计文件形成，限额设计都必须贯穿到各个阶段，而在每一阶段中必须贯穿于各专业的每道工序。在每个专业、每道工序中都要把限额设计作为重点工作内容，明确限额目标，实行工序管理，各个专业限额的实现，是实现总限额的保证，要改变和克服各个环节相互脱节的现象。
⑴重视水利工程初步设计时的方案选择。严格按照可行性研究报告的设计原则、建设方针和各项控制经济指标，进一步落实投资的可能性，使投资估算进一步具体化，进行多方案比选。为鼓励、促进设计人员做好方案选择，要把竟争机制引入设计部门，实行设计招标，促进设计人员增强竟争意识，增强危机感和紧迫感，克服方案选择的片面性和局限性。要鼓励设计人员解放思想，开拓新路，激发创作灵感，使功能好、造价低、效益高、技术经济合理的设计方案脱颖而出。
⑵严格控制水利工程施工图预算。施工图设计是按照批准的初步设计确定的原则、范围、内容、项目和投资额进行的。施工图阶段设计重点应放在经审定的初步设计阶段确定的工程量控制上，把它作为施工图设计工程量的最高限额，不得任意突破。如果确因初步设计时外部条件限制，如地质报告、材料设备供应、协作条件等，以及人们的主观认识的局限性，造成施工图设计局部修改、变更，只要是在一定允许范围内，是正常的，合理的，就要及时给予确认，但必须经过核算和调整。否则，就要修改原初步设计报原审批单位重新审批。
⑶加强设计变更管理工作。对非发生不可的设计变更，应尽量提前实现，尽量把设计变更控制在设计阶段，以尽量 减少损失。变更发生得越早，损失越小，反之，损失就越大。如果在设计阶段变更，只须修改图纸，其它费用尚未发生，损失有限；如果在采购阶段变更，则不仅要修改图纸，设备材料还须重新采购；如果在施工阶段变更，除上述费用外，已施工的工程还须拆除，势必造成重大的变更损失。对影响工程造价的重大设计变更，更要用先算帐后变更的办法解决，使工程造价得到有效控制。
3、加强水利工程限额设计的横向控制
限额设计的横向控制就是健全和加强设计单位对建设单位及设计单位内部的经济责任制，而经济责任制的核心则是正确处理责权利三者之间的有机关系。在三者关系中，要以责任为核心，必须明确设计单位以及单位内部各有关人员、各专业组对限额设计所负的责任。为此，要建立设计部门内各专业投资分配考核制，分阶段、分专业考核，保证下段指标不得突破上段指标，哪一阶段哪一专业突破，就要及时分析原因，把问题消灭在哪一阶段。为保证责任的切实履行，必须赋予设计人员相应的权利和利益，权利是履行责任的前提，而利益则是其认真履行责任的动力。为此，在设计单位内部建立限额设计责任制的同时，要实行奖罚制度：对在保证水利工程功能和安全的前提下，确因通过采用新技术、新方案，节约工程投资的，根据节约投资额度大小，对设计单位及人员给予奖励；凡因设计单位或设计人员设计错误、漏项等主观原因造成投资额超支的，要根据超支额大小，扣减设计费，直至承担法律责任。
4、结语
总之，为保证限额设计工作的顺利开展，必须上下一致，齐心协力，一切按法律、法规、规程、指标办事，做到有法可依，有章可循。各级水利工程行政主管部门及设计单位要坚持正确的设计指导思想，尊重科学，尊重实际，实事求是；要树立全局观点，反对不顾国家和人民利益的倾向；要反对故意压低造价，有意漏项，向国家“钓鱼”或有意抬高造价及向投资者多要钱的做法。在设计单位内部，要彻底扭转设计概算本身的失控现象，首先要使设计与概算形成有机的整体，克服相互脱节的状态。设计人员必须加强经济观念，在整个设计过程中，设计人员要经常检查本专业本阶段的工程费用，切实做好控制造价工作，把技术与经济统一起来，改变目前设计过程中不算帐，设计完了概算见分晓的现象，由“画了算”变为“算着画”，时刻想着“笔下一条线，投资千千万”这句话的内在份量，切实重视限额设计工作。
