保护生态环境科学是落实科学发展观的应有之意，诉讼是环境保护的重要方式，但是我国现行环境诉讼制度存在严重缺陷。建立环境公益诉讼制度是消除这一缺陷的有效途径，同时也是落实科学发展观的必然要求。我国应从扩大原告资格、放宽诉讼时效、合理承担诉讼费用、成立环境公益基金等方面进行环境公益诉讼制度设计。
《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中指出，加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，是全面建设小康社会的内在要求，是坚持执政为民、提高执政能力的实际行动，是构建社会主义和谐社会的有力保障。保护生态和环境，需要综合运用行政、法律、经济等多种手段，其中建立健全环境公益诉讼制度，是不可忽视的重要方式之一。由于我国现行法律只有对环境保护原则性的规定，制约了以法律手段解决环境和生态问题的效果。参照国外的先进经验，按照科学发展观的要求，在我国尽快建立完备的环境公益诉讼十分必要。
一、建立环境公益诉讼制度是落实科学发展观的必然要求
1、有利于解决公有环境破坏和污染问题，促进人与自然的和谐
在某些情况下，并不存在明显的、直接的、实际的受害者，而仅仅是环境因素遭到破坏，如大气的污染、野生动物的捕杀、森林的砍伐等，由于这些环境因素都是属于“共有”的财产，任何人都不得主张所有权和专属所有权，一旦遭到污染和破坏，受害者就很难确定，更谈不上提起诉讼了。这样一来，所有的企业都可任意将污染物排放到环境中去，政府机关也会滥发一些许可证。最终。作为共有物的环境肯定会越来越恶化。环境公益诉讼制度的建立，使得任何人和社会团体均有权对破坏生态、污染环境的行为提起诉讼，以达到保护环境公益的目的，“公地的悲剧”问题不再是司法审判领域的盲区。环境公益诉讼具有显著的预防性，这种预防功能尤为重要，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而陌止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。
2、有利于推动转变经济发展方式，实现可持续发展
我国现阶段经济增长的高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益的状况尚未根本改变。这不仅制约经济持续增长，也带来严重的环境问题。粗放式的经济发展方式，以牺牲资源环境为代价换取经济一时增长，把环境成本外部化，不考虑资源更新的速度及生态服务价直。低成本的工业扩张，是造成环境严重污染和资源浪费、短缺的根源所在。发展循环经济，走建设循环型社会之路，是转变经济增长方式和实施可持续发展战略的具体实现方式，这既开创了一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，又为从根本上减轻经济发展对资源环境的压力，解决我国的环境问题指明了必由之路。
通过考察国外相对比较完善的环境公益诉讼制度我们发现，排污企业作为被告一旦败诉，都要支付高额的损害赔偿金或罚金。如美国的“Hinkley诉太平洋天然气和电力公司案”中，被告太平洋天然气和电力公司向原告Hinkley地区的600多名居民支付总额高达3.33亿美元的赔偿。环境公益诉讼制度的建立，使得企业忌惮于可能面临的高额赔偿或罚金，主动加强节能减排方面的新技术、新设备的研发，积极发展循环经济，实践清洁生产，实现经济发展和人口、资源、环境的相协调。
3、有利于鞭策行政机关依法行政、打破地方保护主义
在我国社会主义法制还不够完善，依法行政还没有完全到位的情况下，一些政府机关、环保执法部门等法律意识不强，受地方保护主义思想严重等影响，政府领导存在畸形的政绩规，为追求一时的经济发展，漠视人民群众的健康。面对污染行为，不作为，执法不严，违法不究，纵容污染企业，对当地财政有主要贡献的污染企业，甚至给予特殊措施、优惠政策，充当保护伞，在人民群众中造成不良影响。而环境公益制度的建立就可以使人民群众，司法机关对这些部门的错误提起环境公益诉讼，给其带上“紧箍咒”，促使他们严格按照法律法规行使自己的权力，执法必严，违法必究，维护党和政府的形象，保障人民群众的环境利益。
4、有利于彰显以人为本，保护人民群众的环境权益
坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标。在环境法领域内贯彻和实现科学发展观，应重视两个问题。其一是致力千环境公平，保护弱势人群的环境权益。环境污染诱发并加剧社会矛盾，污染防治以及环境改善的成果分享不公也加剧了城乡之间的矛盾，环境污染成为影响不稳定的重要因素。一个重要的原因就是经济地位低下的群体承担着不合理的环境负担，我们理应重视并且加强保护弱势人群的环境权益。在环境公益诉讼中，法律规定或法院判决在诉讼费用的分担、举证责任等方面均减轻原告的负担。为公众维护自己的环境权益提供了便利。其二是鼓励和保障公众参与环境保护。公众通过一定的程序或途径参与到与环境利益相关的决策活动中，可以促进和监督行政机关正确地行使其环境执法权，使决策内容符合其切身利益，这也是以人为本的要求。
公众参与环境可以简单地描述成这样一个过程：获得环境信息、参与环境决策、诉诸司法。建立环境公益诉讼制度，正是对公众参与制度中诉诸司法，获得救济权利的完善。公民拥有了这项权利。就可以在环境公共利益受到侵害时诉诸法律，对受损害的环境公益进行及时有效地法律救济。同时，公民可以通过实施这项权利，对政府破坏环境的政策、法规、决策、行为进行监督，对企业的生产行为是否造成环境污染进行监督，调动公民参与环境管理的积极性，弥补单纯依靠政府管理环境事务的不足，使其在政府推进环境保护的战略中起到重要的补充、配合作用，从而实现保护环境的共同目标。
二、我国环境侵权诉讼制度中存在的缺陷
1、环境侵权的特征
环境侵权是由于违法行为导致自然环境的污染和破坏，并因而对他人人身权、财产权、环境权益以及公共财产造成损害或有造成损害可能的情况。环境侵害与一般侵权行为相比，具有以下特征：首先，环境侵权具有广泛性，其侵害对象往往是某个地区内的不特定多数人或物，甚至会造成跨区域、跨国界的侵害，侵害的利益关系多表现为环境公共利益;其次，环境侵权具有间接性，环境侵权通常是借助水、风等环境介质作用于受害人，不表现为对受害人权益的直接侵害，受害人很难证明个人权益受到直接侵害;再次，环境侵权多具有隐蔽性和长期性，侵害后果有一定的潜伏期，甚至会在几十年后才会出现，这种侵害后果发生的滞后性削弱了受害人的因果关系举证能力;此外，环境侵害的当事人间原则上缺乏互换性，受害方一般是特定地区的居民，侵害方往往是企业、国家等组织，双方的角色几乎完全没有互换的可能，双方经济地位强弱悬殊很大，分散的受害方个体很难与侵害方抗衡。
基于环境侵权的上述特征，我们应该对环境侵权的受害者提供更多的特殊的帮助。
2、我国现行环境诉讼制度的缺陷
我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”按此规定，只有直接受到权益损害的受害人才能作为原告提起诉讼。与案件没有直接利害关系的人则不享有向法院起诉的权利。我国《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。”直接受到损害是起诉条件的一个重要构成要件，环境侵权的特征决定了受害人很难满足这个要件。
况且此时起诉的对象是对环境违法行为所造成的“损害”，而不是对“违法行为”本身起诉，更不是对危害或可能危害公共环境利益的起诉。这与环境保铲要以“预防为主”的原则精神相悖，也漠视了生态环境是人类生存及经济和社会发展的基础，保护环境的重要性绝不亚于对公民、法人和其他组织人身、财产权利的保护。所以，民事诉讼法及环境保护法在环境保护上存在明显缺陷。
在行政诉讼中，我国行诉法第2条规定：公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。第41条则规定原告起诉应当符合的首要条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。这里也特别强调原告是“自身合法权益”受到侵犯的人，合法权益暂没有受到侵犯的入便不能就环境侵权提起行政诉讼。在受案范围方面，第12条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普通约束力的决定、命令提起的诉讼。
这意味着包括公民、法人或者其他组织在内的任何人都不允许对可能产生重大的哪怕是不利的环境影响的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普通约束力的决定、命令本身提起诉讼，最多只能对依据这些法规、规章、决定和命令所作出的行政行为起诉。然而，一个行政法规、规章等对环境造成的影响，比某个据此作出的具体行政行为对环境造成的影响显然要大的多。前者是全局性的、整体性的影响，人们很难相信靠对后者提起的诉讼可以完全消除前者可能造成的有害环境影响。而且，对行政行为会造成重复诉讼，浪费人力、物力、财力，也使法院的判决之间容易出现矛盾，降低工作效率，增加法院负担，加大诉讼成本。
上述环境诉讼制度的缺陷，在我国目前环境污染破坏情况严重、生态环境恶化的严峻形势下，与落实科学发展观加强环境保护的要求极不适应。加强对企业违法排污、政府行政行为的监督，扩大环境诉讼原告和受案范围，建立环境公益诉讼制度是我国环境诉讼的发展趋势。
三、对我国建立环境公益诉讼制度的建议
1、扩大原告起诉资格
(1)检察机关。检察机关是我国法律监督机关，监督行政执法活动，参与环境行政公益诉讼应是其法定职责的份内之事。从世界多国的司法实践来看，涉及国家利益和社会公共利益、公民的重大利益的民事活动，检察机关提起诉讼和参与诉讼已成为国际惯例。因此，检察机关应成为环境公益诉讼的适格原告。
(2)环保行政机关。环境公益诉讼的专业性很强。如对环境损害的因果关系的判定。危害程度的鉴定。损害后果的定量，都需要通过分析、化验、科学实验等多种技术手段才能得出科学的结论，环境法律责任的认定需要借助专门的证据收集方法和技术性手段，而在这些方面，环保行政机关具有其他单位和个人无法比拟的优越性。另外，环保行政机关在大量环境保护政策法规、信息的掌握中也存在优势。因此，有人认为环境保护机关更为适合提起环境公益诉讼。
(3)环保组织。环保组织以环境公益诉讼的原告身份向法院起诉，应成为环境公益诉讼制度的核心。因为环保组织对环境问题十分关注能够在科技和法律问题上提供专业知识，与实力强大的侵权人形成法律上的对抗和制衡，以解决公民个人面对造成污染的公司、组织不知、不能甚至不敢起诉的困境。环保组织的参与，还能够有利监督排污企业的治污状况，督促国家机关履行职权，更好地保障社会大众的环境权。
(4)公民个人。环境权益作为一种特殊的财富，不仅仅属于私人利益，更属于社会公益，环境污染、生态破坏必然直接或者间接损害到每一个社会成员的利益，社会公众拥有天然的保护环境的积极性，公众必然是环境保护的一种重要力量。另外，环境损害一旦发生，公民个人常常是首当其冲的受害者，这也决定了公民个人比任何其他的单位和组织都更加关注环境公益，因此，赋予起诉权是必然的，是对环境侵权行为进行补救的根本途径。
2、放宽诉讼时效的限制
我国《环境保铲法》第四十三条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”《民法通则》第一百三十七条规定：“……但是，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。”我国《民通意见》第一百七十条规定：“未授权给公民、法入经营管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”这一规定的目的是保护国家利益，而环境公益诉讼正是保铲国家利益和社会公益的救济途径，理应不受诉讼时效的限制。且环境污染造成损害具有隐蔽性、潜伏性、长期性的特点，如，世界八大公害中的日本富山骨痛病事件，这种病有很长的潜伏期才会出现临床症状，一般是2-8年，长的则有10-30年不等，不经过漫长的潜伏期就不表现出明显的临床症状。因此，只有规定较长的时效才能有效保护受害人的合法权益。应当根据不同环境损害的类型相应延长诉讼时效，从而给予环境公益更为周全的保护。
3、合理承担诉讼费用
作为一种新型的诉讼形式，环境公益诉讼动则涉及高深科技知识和方法的综合运用，其所需费用远非经济能力微薄的人所能承受，而诉讼费用更是其中重要一笔。由子诉讼费用的收取一般都采用原告预付的形式，所以，这一问题的解决直接涉及能否正常启动环境公益诉讼的问题。趋利避害的本能决定了为私益不遗余力的人多，为公益而奔走呼号的人少之又少。因此，对于环境公益诉讼案件，法院应当采取适当措施减少原告诉讼成本的支出，以此激励更多的人参与环境公益保护。
4、设立环境公益基金
环境公益诉讼是为了维护社会公共利益，挽回国家损失。涉及到的诉讼成本理应由社会负担，这些费用应当由财政、社会以及污染、破坏生态环境、自然资源的侵权入共同负担。我国《信托法》第六十条规定：“为了发展环境保护事业，维护生态环境可以设立公益信托。”第六十一条规定：“国家鼓励发展公益信托。’根据这些规定可以设立‘环境公益基金”。基金由基金会管理。如我国目前有中国法律援助基金会设立的“生态环境保护法律援助专项基金“”、中华环境保护基金会等。公益基金的来源可由当地政府每年投入一定资金，社会募捐一部分资金，法院判决原告胜诉的环境公益诉讼案件，被告应当支付的赔偿金向该基金支付。环境公益基金的资金可用于环境公益诉讼及恢复被破坏的生态环境。
作者：叶 虎 田义文 来源：新西部下半月 2010年5期
