工业化与城市化双轮驱动是发展中国家实现现代化的基本经验，同时也是中国实现经济转型并最终实现现代化的必经之路。早在春秋时期，先贤们就已经初步意识到“城”“市”兼具的双重功能。《墨子·七患》曰：“城者，在以自守也”，即保障功能是城市的基本职能，“筑城以卫君，造郭以守民”(《古今注》)。而同时，财富的扩张也是城市的一项重要功能。《说文解字》曰：“市，买卖所也”。《易·系辞下》曰：“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”。而现代意义上的“城市”，是“达到了一定的规模和人口密度的、聚集了各种非农产业从业者的空间聚居地”。同时，城市化水平是一个国家或地区文明程度与社会经济可持续发展能力的重要标志。
一、城市：生产功能与分配功能统一的制度空间
虽然早期的世界城市与工业化联系并不紧密，如古代防御型的城市及1840年以前早期较为繁荣的商业城市，但现代城市化却与工业化进程互为关联。
财富的生产是城市的基本功能。城市不仅是现代工业和服务业的汇集区，同时也是宏观生产函数的空间载体，绝大部分物质财富是通过城市化进程创造出来的。2009年，我国城市创造的GDP已占全国GDP总量的80%。而日本2007年城市创造的GDP已超过全国GDP总量的90%。工业园区是城市发挥生产功能的重要制度形式与空间载体。美国20世纪50年代开始兴办工业园，截止到20世纪末，各类研究园、科学园、技术园、工业园、工艺园、企业园、开发园、综合体、技术带、硅谷、硅岛已遍布美国50个州中的49个州。①英国和法国作为西欧的主要经济体，为了应对美国的挑战，也在20世纪70年代末创建园区。西欧目前大约有217个园区，其中德国有101个，英国43个，法国35个。②东亚园区近年来也发展迅速，主要以日本、中国和韩国为代表，如日本的筑波科学城、广岛中央科学城、大分科学园和熊本科学城；韩国的大得科学城、大田园区、光州技术城和光州技术城。③城市的生产功能主要是通过四个层面的要素聚集实现的(图1)。一是土地、资本和劳动等生产要素的聚集所形成的财富效应及要素价格的发现机制。二是价格机制与产业的聚集。人口聚集引发市场扩张，市场扩张导致分工细密，分工产生规模经济的效率。城市化是在规模报酬递增条件下的空间经济发展模式。三是基础设施的便利。四是产学研分工与社会网络所形成的竞争优势，通过产业关联、劳动力聚集、科研院所集中，形成资本的累积与极化效应。微观上通过公司的横向一体化、纵向一体化、斜向经济一体化实现了财富的扩张。波特的竞争理论集中阐述了这种知识溢出与新经济增长所推动的区域创新体系的形成。这四个层面的要素与产业在城市的聚集，实现了以财富流量与存量双向累积的城市生产功能的扩张。
财富的创造←城市→财富的分配
生产要素的聚集 产业的聚集 基础设施的便利 产学研分工与网络
生产性功能 分配性功能
劳动收入与要素收益 社会保障性支出 住房保障支出 其它公共物品供给
图1 城市的生产功能与分配功能
财富的分配是城市化进程中日益凸显的功能。城市化的目的不仅在于财富总量的扩大，而且要使城市居民能公平地分享城市化的成果。城市作为一种先进制度的空间载体，内在地要求财富生产与分配功能的统一。现代福利经济学通常用“社会福利函数”④或“帕累托标准”衡量城市居民的福利状况。福利本质上表现为一种分配关系，必然受特定“集团利益”与相关“价值取向”的影响。我国改革开放以来，城市化的分配功能主要体现在四个方面(如图1)。一是初次分配中的利益协调：首先是城市原居民与新增居民是否享有平等的就业机会与非歧视性的劳动收入，其次是被城市化的农地所有者是否能分享土地的增值，这种土地增值的分配比劳动收入更易导致社会分配的不公。⑤二是政府对城市公共产品的供给如各类基础教育支出、培训支出、基础设施保障性投入等。此类公共物品不属于社会保障范畴，主要用于提升城市人力资本存量。三是城市再分配过程中社会保障投入。2030年我国预计城市化率达到65%，每年预计增长1个百分点。这意味着每年将有1500万左右的人口进入城市。因此，需要城市这块“蛋糕”不断做大并惠及更多的城市人口，使其分享城市化的成果。
二、政府主导型城市化：生产导向与财富扩张
政府主导的城市化⑥即地方政府以土地国有化为杠杆，通过创办园区推进工业化，以城市规划控制(城市规划修编)和区划调整(县改市、市改区、村改居)加速推进城市化的过程。政府主导的城市化主要以财富生产为导向，以最大程度地聚集财富为目标。
1.集体土地加速国有化与城市空间的快速扩张。城市空间的迅速扩张是中国城市化进程的一个鲜明特征。据统计，⑦1981年我国城市建成区面积仅7438平方公里，⑧而截至2007年，城市建成区面积已扩张至35469.7平方公里，是原先面积的4.77倍，平均每年城市空间扩张5.3个百分点。⑨通过大规模“圈占”集体土地，我国城市在空间上实现了“摊大饼式”的快速扩张(见图2)，城市化变成了“大马路”、“大广场”、“大楼”和“大草坪”，土地资源严重浪费。
中国城市建成区空间扩张(1981-2007)
图2 中国近30年城市空间扩张路径图
中国正在经历着人类历史上规模最为庞大的造城运动，大量农用地被转为建设用地，人地矛盾进一步尖锐。⑩
2.城市园区工业用地垄断低价形成粗放型的增长模式。截止到2002年，我国城市建设用地规模为3.63万平方公里，其中1/4为工业用地。从1988年至今，地方政府以低价、零地价、负地价的形式，出让国有工业用地的总规模已经超过了1万平方公里。土地垄断低价是指地方政府通过土地征用，以低于均衡价格的水平将国有土地的使用权转让给工业企业的地权交易模式。城市土地的需求主要分为四类，分别是基础设施用地、工业商业用地、旅游与娱乐用地及房地产用地。前期工业用地的垄断低价出让，主要采取“协议出让”的方式(1988-2006)。土地的使用费由地方政府和投资方磋商决定。2006年以来，工业用地必须以“招拍挂&rd
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quo;的方式出让，地方政府为了为避免土地“流拍”，最大程度地吸引投资，增加地方GDP总量，对工业用地依然采取“低价”、“零地价”，甚至“负地价”的价格出让，因为引资额度、GDP总量、就业人数是决定地方政府官员晋升的主要考核指标。其次，土地的低价征用模式使地方政府具备实施垄断低价供地的成本空间。《土地管理法》规定，征用农民集体土地只需要按照15年至30年的农业产出补偿，即平均每亩3万元的补偿即可征地。而地方政府为了防止未来征地成本的上升，通常采取土地超额储备的形式预先征用大量的集体土地。(11)虽然垄断低价出让工业用地获取的土地出让金较少，但项目落地后企业的增值税、营业税及所得税将成为地方政府每年税赋收入的重要组成部分。
土地垄断低价诱发地方政府长期的高投资率及生产性投资过剩。影响企业投资的成本主要不是受利率控制，而根本上依赖于地价成本。土地的垄断低价加速了国内储蓄—投资的转化。据统计，从1990年以来的20年间，我国的投资率基本上都在40%-60%的高位运行。这一方面是由于我国正处于工业化和城市化快速发展的经济起飞阶段，但更为重要的原因则是地方政府对土地的垄断低价所产生的投资诱导效应。土地价格长期低于均衡价格，一方面诱导地方政府、民营经济等国内投资规模的攀升，另一方面对国外直接投资(FDI)的诱导因素也是十分巨大的。从2000年至2009年，我国每年国外直接投资(FDI)的规模大约为4500亿元(1∶7汇率)。国外直接投资的持续扩张，虽然部分得益于我国劳动力要素价格的低廉及优惠的外资政策，但根本性的因素是地价扭曲所造成的长期持续偏低的投资成本。
3.城市房地产市场：土地财政与资产泡沫。地方政府的土地财政源于城市房地产投资性土地使用权交易的垄断高价。土地垄断高价是指地方政府通过土地征用，以大大高于竞争性均衡价格的水平将国有土地的使用权让渡给房地产开发商等从事资产运营的地权交易模式。房地产领域“地王”频出(如表1)，就是地方政府对土地高价垄断出让的结果。以2009年为例，通过土地垄断高价出让，地方政府获得土地出让金收入1.6万亿，而同期全国财政收入的总量仅为6.8万亿(不含土地出让金)(12)，占到1/4。2007年，房地产六项税(13)占全国地方政府财政收入的40.7%。而地方政府的税，出让金、建设营业税等各种税以及各个部门收的费，已经占到了目前房价的50%，其中最大的部分就是地方政府的土地出让金。
中央和地方政府土地出让金收益分配结构，是地方政府实施土地垄断高价的内在动因。在当前财税体制下，地方政府一方面通过招商引资，实现财政预算内收入(增值税)的最大化，另一方面通过发展房地产实现预算外(土地出让金)收入的最大化。同时，地方政府还可依托城市空间扩张，构建以“土地”为抵押品的融资平台，为地方基础设施建设进行大额融资。
三、农民自主型城市化：财富分享与共同富裕
农民自主型城市化是指乡镇村集体经济组织在集体土地上推进工业化，兴建具有城市功能的基础设施，开发房地产业，招商引资，进而使农村居民分享城市化成果的模式。农民自主型城市化作为集体经济发展的模式，北方代表性的模式是北京的郑各庄自主城市化模式，而南方代表性的模式是江苏张家港永联村自主城市化模式。
1.北京昌平的郑各庄模式。北京郑各庄村域面积4332亩，原村576户、共1450口人，1990年以前是个穷村。近20年来，该村结合自身的地理位置、资源禀赋，逐步探索了出一条鲜明的自主城市化道路。从1998年到2009年，社区人口从1400余人增长到37000人，增长了26倍。村级资产从3600元增加到50亿元，增长了137倍。经济总收入从3500万元增加到30亿元，提高了85倍。人均现金收入从3100元提高到35000元，增加了10.2倍。人均福利所得从109元增加到5500元，提高了50倍。上缴税金从33万元增加到2.2亿元，增加了666倍。安置劳动力就业从600人扩大到9300人，增加了近15倍。预计到2015年村级产值要超过100个亿，上缴税金不少于10个亿，农民人居纯收入突破5万元。近年来，该村在基础设施、公共服务、人居环境、产业支撑、资源配置和功能定位方面基本实现了城市化。
郑各庄村农民的自主城市化之路，同全国其他地区的农村一样也是在生产方式落后的经济基础上起步的。首先是村域内土地资源结构与配置效率的不合理。以宅基地为主的建设用地面积占到村土地面积的25%，且大量闲置。而自然坑塘、低洼涝地等未利用地比重高达30%。剩余的可耕地面积人均不足1.5亩。其次是面临被政府征地被动开发还是主动建设的抉择。北京周边大量的农村被征地农民，生活窘迫，与城市高楼之间形成了难以逾越的福利鸿沟。郑各庄的自主城市化道路正是在这种危机背景下孕育成形了。村里率先进行了村庄的远景规划。根据北京市总体规划的基本框架，村委会将村里的4000多亩辖区地区划分为生活居住区、文化教育区、科技产业区、旅游休闲区四大板块。计划10年至15年内在郑各庄村实现人与自然和谐宜居、公共设施服务完善、福利保障体现健全、产业繁荣精神生活高尚、住宅规划布局合理、交通与网络迅捷、物流保障有利的现代化乡村都市。按照都市型的村庄规划，郑各庄凝聚民心民力向成功步步迈进。首先以旧村改造和农民上楼为突破口，盘活村级土地资源。农民不掏钱即可上楼，同时保证村民上楼后生活无忧福利不降低。通过土地格理，村里千百年来一直闲置的自然坑、老河沟、低洼地和荒废地总计600余亩变成了可充分利用的土地资源。其次，以土地为基础，大力发展二三产业，通过产业化支撑城市化。村以建筑产业为龙头，依托区位资源优势，逐步形成集文化旅游、科教医疗养老文化创意及房地产开发于一体的横纵产业立体发展模式。2003年创办了“温都水城”文化旅游产业，举办了“红楼选秀”、“龙的传人”等大型活动。2008年奥运会期间，接待了50个国家的观光团和7个国家的运动会代表团。2009年被评为国家4A级旅游景区和北京市著名商标。
2.张家港永联村模式。永联村位于江苏省张家港市东北角，毗邻长江。30年前，这里曾是张家港市远郊仅0.47平方公里的小渔村。不仅面积最小，而且人口最少、经济最落后。现在的永联，已成为苏州地区面积最大、人口最多、经济实
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力最强的行政村。村辖区面积10.5平方公里，村民小组76个，村民10025人。2007年，实现工业销售收入245.6亿元、利税22.5亿元，年可支配收入达8000万元，村民人均收入15801元的现代乡村城市。(14)
以工带农，以企带村，永联村实现了工业强村。1984年村轧钢厂建立，1985年轧钢6000吨，当年村集体就获利154万。永联迅速脱贫进入全县十大首富村行列。从1985年到1995年，村集体净资产已达到5000多万元。永联村富裕了，但却并没有小富则安。1996年，村集体又投资了近3个亿增加了新的生产线和技术改造。随着生产规模的扩大，到1998年村集团公司总资产已达12亿元，钢铁年产值超23亿。该村也由此进入中国乡镇企业黑色金属压延加工业行业第3甲。进入新世纪，永联村进一步延伸产业链。2002年，投资百万吨炼钢项目。该村集团已发展成为集采矿、炼铁、炼钢和轧钢为一体的大型联合钢铁企业。2005年，永钢集团依托临江近海的区位优势，投资3.5亿元建成了3万吨级的长江自备码头——永泰码头，2007年完成装卸量448万吨，节支降本4500万元。为了确保钢铁生产原料供应，永钢集团于2007年9月初在辽宁省北票市收购了部分矿产，并成立了北票联峰金属制品有限公司，计划总投资12.2亿元建设120万吨球团及60万吨冶金粉末项目(15)企业计划10年内实现年炼钢500万吨、轧钢500万吨、年销售收入300亿元的大型企业集团。截至2008年底，企业总资产已达165亿元，年销售收入超过310亿元，利税22.28亿元。
永联村村民的城市化进程。由于永联集体土地有限，村集体主动规划，集约利用土地。将10.5平方公里的区域分别规划为工业区、生活区、商贸区、文体区和生态区。通过宅基地整理和村民上楼，将全村散居在1140亩宅基地上的3000户村民集中到永联、永南、钢村嘉园三个社区，节约建设用地500多亩。同时，村民集中居住后的配套设施完善，不仅社区服务中心里有影视厅、健身房、歌舞厅、棋牌室，社区周围还有小学、幼儿园、医院、商业街、污水处理、农贸市场、农耕文化博览园等配套工程和周界报警、电视监控、网络电话系统。在农民实现居住方式城镇化、生活方式市民化的同时，永联村集体着力推进农民生产方式的产业化、就业方式多样化与收入方式多元化。村集体依托工业，探索了农业的产业化与现代化经营模式。首先是土地流转。将土地经营权以每亩每年1200元的标准统一流转到集体，进行集约化和规模化经营。然后，永联村成立了四家农业公司，分别发展高效农业、设施农业、观光农业和生态农业。永联园林公司，目前有苗木基地3500多亩。永联现代粮食基地有限公司，占地面积2000余亩，目前自动灌溉面积已达1595亩，实行稻、麦轮作，通过育、繁、推、加、销一体化，粮食年产值约近500万元。此外，永联现代农业发展有限公司和苏州江南农耕文化园主要经营高附加值的设施农业和休闲农业。永联村为农民的城市化进程培育了坚实的产业支撑。
与郑各庄不同的是，永联村农民的城市化进程由于得到了更多的政府政策支持，农民上楼后获得的福利更多。江苏省作为为国土资源部“关于城镇用地增加与农村住宅用地减少”试点单位，第一批试点分拨给张家港市的挂钩指标总规模为880.5亩，而南丰镇永联村得到的挂钩指标面积就有733.4亩，占总量的83%，由此可见政府对永联村农民自主城市化的支持力度。原本的集体居民楼，通过城乡建设用地挂钩，变为了国字头的楼房。因此，农民不仅上了楼，而且农民房屋的财产性收益也得到了保障。(16)
3.农民自主城市化的一般经验。(1)农民福利市民化。农民自主的城市化，实现了农民福利的市民化，主要体现在三方面。一是身份的转变，农民变为市民。首先是住进了楼房。在郑各庄村，村民上楼后的住房面积是上楼前的3倍，达到人均70平米，不仅居住宽裕，而且每家都可有1-2套住房对外出租，仅租房收益每年就2万多元。其次是福利制度的完善。郑各庄村不仅推出了农民基本保障与城市居民的五接轨，而且还实施了农民社会保障的“双保险”。农民一方面享受城市的基本保障，而且也同时享受村集体的基本保障。二是上楼的成本低，农民能低成本地住进楼房并享受城市生活。郑各庄依据宅基地与楼房的对价，60%的家庭上楼富富有余；30%的家庭资产抵扣基本持平。此外，为使村里的困难户也同享旧村改造成果，村集体还推出了条件更优惠的内部经济适用房安置办法。江苏永联村，投资15个亿建设的“钢村嘉园”，能实现全村3200户村民上楼。农民上楼前期拆迁按货币，后期分房按需求，以家庭为单位分配住房，充分体现了公平公正原则。农民通过自主的城市化，不仅共享了工业化城市化的成果，而且还节约了大量耕地。(17)三是职业的转换，农民转变成了产业工人。郑各庄通过农民自主城市化，创造了近2万个岗位；永联村的钢铁及相关产业，创造了近3万个就业岗位，农民上楼后都有稳定的职业和长期稳定的收入。通过农民自主的城市化所创造的岗位，不仅解决了本村居民的就业，而且也解决了附近村民的就业。
(2)集体土地资本化。土地是农民最大的财富。通过自主城市化道路发展成功的集体经济组织，成功的核心经验就是实现了土地与产业的结合，通过土地资源的资本化，将土地的增值收益留在集体组织内部。而集体土地的资本化，首先要合理地设定村庄的产业发展规划，以规划为先导，集约、高效地使用集体土地资源。无论是北方郑各庄还是南方永联村的自主城市化模式，都是通过土地资源的整合，设置不同的产业功能区，在集约利用土地的基础上实现工业强村。广东佛山的“南海模式”，(18)由于集体工业缺乏规划粗放发展，是有深刻教训的。集体工业发展是以集体土地为依托，而产业集约规划基础上的集体土地资本化能有效地集体经济的财富扩张。
以永联村为例，该村仅10年的时间，面积从664亩扩张到10000亩，仅企业用地就达到5000亩。村民将土地流转给集体，不仅土地交易的谈判成本低，而且流转的价格低。企业依托集体，能很容易形成低成本扩张与规模竞争优势，而企业进一步通过土地资本的股权化，实现了集体经济长期的财富积累(19)(如表2)。江苏永联村企业改制后，25%的集体股权正是集体土地资本化的体现。北京的郑各庄村，1999年进行股份制改制。村企合一的宏富集团法人股67%、村委会参股16%、自然人
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参股17%。股权制改革后，宏富集体既不是传统的集体所有制，也不是一般的股份制，更不是私有制，而是形成了一个崭新的集体经济模式。目前村民人均持股7万元，集团每年要拿出1500多万元现金分配给持股村民，村民的投资变成了源源不断的财富。
(3)农民福利分享长期化。农民自主型城市化的目的，就是期望最大程度地分享城市化的成果。以江苏永联村为例，农民除了工资收入、出租土地和房屋的租金收益及经营性收入外，每年每人还能额外获得5000元左右的现金福利。这些福利收益都来自于集体经济25%的股权分红。如合作医疗70%报销，农民同时享有农保和城市医保、一般性补助每人100-400元/月、老党员费2400元/年、家庭文明奖每人1000元/年、村民退休金500元/月、菜津费每人150元/月、在校学生每年2000元的补助金、少数困难村民家庭可从“惠民基金”中获得救济性收入。老人退休后每年获得近7000元的福利，符合分配收入条件的青年人每年也可拿到3800多元。而北京的郑各庄的村民，不仅享有退休养老金、医保、农龄及工龄津贴，而且家庭还享受子女从幼儿园到大学毕业的全程教育补贴、水电暖燃气等生活费用补贴和粮油实物补助等多项福利。为鼓励村民子弟发奋读书，1993年村里就实行了小学生奖学金制度。2001年又建立了从幼儿园到大学毕业全程教育补贴制度，学费等相关费用全部由集体报销。重奖考上高中及以上院校的学生。村委会专门设立了福利保障部，每月将福利金直接打入村民的个人银行账户。而每月的10日、20日、30日为福利费用报销日。(20)
四、两种城市化模式的比较：财富生产与分配的错配
1.政府主导型城市化：分配功能缺失。(1)城市化水平被人为夸大。世界通行的城市化水平测度主要和福利制度挂钩。我国城市在空间扩张的同时，人口的城市化却严重滞后。虽然目前城镇人口已突破6亿，城镇人口比率已突破50%，但我国的实际城市化率仅为36%，享受城市福利的城市化人口仅3.2亿。城镇人口比例与城市化率在我国是不对等的两个概念。城市化率需要剔除6.8亿城镇人口中1.6亿未享受城市保障与福利的农民工与1.4亿虽然居住在城镇但却在城镇周边务农的农业居民。因此，这两个比例之间的差异，是由于体制原因所造成的我国与国外在指标测算中的偏差，同时也从侧面反映出我国当前按城镇人口比例测算城市化进程中所包含的“水分”。而按照真实的城市化人口比重，我国每年的城市化增速仅为0.3个百分点，即每年能享受城市保障与福利的新增人口大约为400万人。通过5.5%的空间指标与0.3%的人口指标所反映出来的我国城市空间快速扩张与城市化人口低速增长之间的巨大差距，正是当前我国在推进城市化进程中所面临的主要问题。显然，延缓人口的城市化进程能最大程度地降低地方政府的公共支出成本。据测算，大城市每增加一个城市人口，需要政府增加8万-10万的福利开支。为减轻地方预算中的公共福利支出额，各地对人口的城市化进程都设置了诸多的门槛，如居住年限、受教育程度、技术等级等。城市空间的扩张与人口城市化滞后现状，本质上是地方政府在与“民”争利。由于与“民”争利，使得农民工等参与城市财富创造的主体，在利益分享中权利缺失。
(2)土地征用与农民土地财产性收益被剥夺。以土地财政为核心的利益驱动是城市空间过度扩张的动因。地方政府通过土地的垄断低价征用的方式，在城市的空间扩张中迅速地积累财富。根据现行的土地征用补偿标准，土地被征补偿给集体组织和农民的土地收益不能“超过”土地农业年产值的30倍，平均一亩地的补偿标准基本是3万元左右。因此，地方政府能够以极低的征地补偿费获得大量的土地，由此产生了数量庞大的失地贫民。
(3)保障性住房供给不足。价格扭曲造成不合理的再分配。由土地垄断高价推动的房地产泡沫，客观上导致了阶层间财富的转移。如果以每年的土地出让金和税收收入估算，地方政府每年就可以获得10000亿的货币财富。地方政府依托土地，通过房地产开发商和金融抵押，实现了货币财富从城乡居民向地方政府的聚集，而由此导致城市居民近年来消费需求的严重不足。因高房价所导致的房价收入比、房屋租售比已经超过了城市居民可承受的范围，致使城市居民消费能力缩减。地方政府由于近年来土地出让金的大幅增长，导致居民边际消费倾向降低，政府的储蓄和投资倾向增加。地方政府在城市空间扩张过程中，推动了房地产市场的繁荣。2009年全国省级一线城市房地产均价比2005年翻一番。按照国际通行惯例，商品房空置率在5%-10%之间为合理区；空置率在10%-20%之间为空置危险区；空置率在20%以上为商品房严重积压区，而我国一些一线城市的增量住宅空置率已高达50%。
2.农民自主型城市化：城市生产功能的残缺。(1)城乡建设用地产权不平等。1982年《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有。虽然宪法历经了四次修订，但城市土地国有垄断性的产权结构始终没有改变。二是作为下位法的《土地管理法》在历经了“放”和“收”后的制度倾向还不明朗。1988年第一次修正后的《土地管理法》规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。这可谓是基于1988年《宪法》修正案后的一大“放”。而10年后1998年《土地管理法》的再次修订，对集体建设用地使用权流转又实行了一次严“收”。规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”有一个例外是，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡镇村公共设施和公益事业建设方面的土地需求可以使用农村建设用地。因此，可以说国有和集体两种产权性质的建设用地的身份差异在1998年《土地管理法》的修订中充分体现了出来。目前《土地管理法》的第三次修订还在进行中，是“解”是“禁”，说法不一。三是虽然《物权法》对不同所有权主体的用益物权和担保物权进行了“平等”化的法律认定，但还需要部门法的充实。
(2)城乡建设用地的功能差异。通过土地整理与宅基地整治节约出的大量集体建设用地无法进入“城市”，即使进入城市，也无法进入“市场”。由于我国的物权法对集体土地的“用益物
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权”和“担保物权”没有明确规定，致使集体土地流转遭遇“玻璃门”。1995年至今，各地为了盘活土地资产，相继进行了集体建设用地流转的探索。城市规划区外，集体土地可以进行流转。但由于集体土地在用益物权和担保物权上的制度缺失，使集体产权的土地很难与物权完备的国有土地竞争。集体土地流转面临着价格低估、高契约风险、金融杠杆缺乏等劣势，而城市规划总是以国有土地为基础，即只有国有土地才有权享有用途变更后的级差收益。(21)近年来，农村集体建设用地流转的试点证明城市规划的实施和集体土地产权完全可以相容。但集体土地的功能缺失仍然是当前农民自主城市化面临的主要制度障碍，甚至郑各庄也在考虑不得不把集体土地转化为国有后再租用过来。
(3)集体土地入市对地方土地财政的影响。集体土地入市，将直接打破政府对土地一级市场的垄断，并通过土地供求的调整，促使城市土地价格达到竞争性均衡。一是集体土地入市，将终结地方政府对工业用地的垄断低价，土地价格的上涨将使企业固定资产投资率长期居高不下的局面得到遏制。二是集体土地入市，能增加房地产用地的有效供给，消除土地的垄断高价。而在消除地方政府对土地垄断低价和垄断高价的同时，土地的价格完全由市场决定。农村集体建设用地突破城乡之间的身份限制，经营性地权实现跨城乡流转，成为城市土地市场的重要组成部分，这有助于实现土地、资本和劳动力跨城乡的高效配置。集体土地入市，将终结地方政府的土地财政，从根本上遏制地方政府的炒地冲动。每年近万亿的地方政府土地出让金，将转化为集体组织的土地租金收益，从而使农村土地所有者分享到城市化进程中的土地增值。因此，要使集体土地顺利入市，地方政府必须转变职能，放弃不可持续的卖地财政和卖地发展模式。
五、结论及政策建议
财富的生产功能仅仅是城市化初始目标，财富分享才是城市化的本质真谛。针对前述两种城市化模式，具体政策建议如下：
1.政府主导型城市化模式要确保农民平等地分享城市化的成果。要实现空间城市化与人口城市化的包容性发展，必须转变政府职能，由传统的“建设”型政府，转向“建设”与“服务”兼顾的复合型政府。在此基础上，通过以利益“分享”为核心的户籍制度、社会保障制度、就业制度、教育制度、医疗保障制度的创新，让大量进城务工的农民转变为城市居民。
首先要推进社会保障体制改革，完善社会安全网。通过健全社会保障体系，减少农民向城市转移过程中出现的各种社会问题。农民从进城到最终成为城市居民，需要一定时间。在此期间，农民往往无法获得城市居民所享有的各种社会福利保障，并因此受到种种不公正待遇，如农民子女入学、入托、失业保障、医疗保险等。这些问题已成为影响城市化进程的直接障碍。为此，需要制定相应的政策和配套措施，如利用城市现有教育资源为农民工子女提供平等的入学入托机会，减免农民工及其子女教育费用或使之享受城市居民待遇；确保农民工与城市居民享有同等就业机会，杜绝对农民工的政策性歧视，农民工与城市失业人员同等享受国家失业保险和失业救济；建立专项医疗服务和保障体系为进城农民服务，并设立进城农民医疗保障基金；保障进城农民的各项基本权益，如人身安全和财产安全、平等的劳动权、休息权和劳资纠纷解决机制等问题，从而使农民和市民之间的身份差异问题得到妥善解决。
其次要加快廉租房和低档商品房建设，为进城农民提供廉租房，保障其基本住房需求和生活需要。这些举措的出台，需要国家和地方政府给予资金和政策等方面的全力支持。要修改《民用住宅设计规范》和《城市居住区规划设计规范》，对不涉及安全性的指标适当放松限制，从而提高容积率，摊薄土地成本，降低房价，为低收入者提供适合他们购买的房源，为我国的城市化开辟可持续发展的通道。应该指出的是，加大廉租房的建设力度，不仅有助于加快城市化进程，同时也会为国民经济的持续稳定高速发展提供强劲的动力。因为按照我们设定的城市化目标，未来40年内，将有近5亿多人口转移到城市，这个数量超过了美国、英国、法国人口的总和。假定每增加一个城市人口，将配套10万元的能源、交通、通信、医疗、教育、住宅等城市配套设施，5亿多人的大挪移将产生出50多万亿的投资需求，只要我们开启这个阀门，这个潜在的投资需求至少还可以拉动中国经济高速增长15年。
2.农民自主的城市化：制度创新与生产功能扩张。要肯定和鼓励农民自主型城市化。政府主导的城市化，需要雄厚的公共财政支撑；而农民以工业为支撑的自主型城市化，能有效地降低城市化的成本，如基础设施与住房等支出。北京的郑各庄村、张家港的永联村，就是农民自主型城市化的有益尝试，他们探索了一条在集体土地上资源变资产，资产变资本，资本变财富，财富惠及村民的工业化与城市化道路。
要完善集体建设用地进入市场的机制。国有土地和集体建设用地城乡一体化的地权制度，能从根本上解决城乡建设用地长期以来的结构失衡难题，实现价格从“双轨制”向“同价制”的转变。通过消除城乡建设用地的功能性差异，打破城市土地单一的国家所有制形式，形成城市国有土地和集体所有乃至(宅基地)个人所有并存的土地混合所有制。农民集体建设用地向城市流转，有助于打破城市国有土地垄断，矫正建设用地价格扭曲。
我国目前农村建设用地存量是城市建设用地存量的大约4.6倍。实行城市建设用地和农村建设用地增减挂钩，可以在耕地存量基本保持不变甚至增加的情况下满足城市化对建设用地的需要。目前农村集体建设用地流转受到行政区划的限制，难以形成统一的城乡土地市场。下一步的制度创新要着眼于农村集体建设用地直接进入市场和跨地区流动，实现城乡建设用地同地、同权、同价。
非常感谢匿名审稿人提出的宝贵意见，当然文责自负。
注释：
①②③孙万松：《园区经济与城市核心竞争力》，中国经济出版社2004年版，第23、24、26页。
④以19世纪60年代帕格森和萨缪尔森提出的社会福利函数理论为标准。
⑤迈克尔·谢若登：《资产与穷人——一项新的美国福利政策》，商务印书馆2005年版。
⑥刘守英：《土地资本化与中国城市化道路》，中国土地制度改革研讨
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会演讲实录Ⅰ，数据来源http://www.mlr.gov.cn。
⑦国务院发展研究中心信息网：http://www.drcnet.com.cn。
⑧1978-1980年的数据缺失，因此只能以1981为基期。
⑨运用几何平均数的算法。
⑩蔡继明：《中国土地制度改革论要》，《东南学术》，2007年第3期。
(11)辽宁日报：《沈阳斥资600亿储备土地》，网易新闻中心http://news.163.com。
(12)通常说的财政收入，都是指一般预算财政收入。一般预算财政收入，不包括基金收入(其中分两部分，一块是社保基金收入，另一块是土地基金收入，即俗称的土地出让金)。
(13)营业税、城建税、教育附加、土地增值税、房地产税、印花税、契税(房地产交易税)。
(14)(15)(16)(17)苏州党建：《张家港市南丰镇永联村事迹材料》，资料来源http://www.szzzb.gov.cn。
(18)刘守英：《土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查》，《管理世界》，2003年第11期。
(19)民营企业江苏铁本钢铁有限公司，未经国家有关部门审批，2006年6月开建800万吨钢铁项目，在常州市新北区春江镇违法占地近6000亩，4000多农民被迫搬迁，有的甚至住进窝棚、桥洞、废弃的渔船。
(20)郑各庄内部汇报材料，清华大学农村土地问题调查组(2010年)。
(21)汪晖陶然：《对〈土地管理法〉修改草案的建议》，《领导者》第29期。
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