关键词：粮食安全 水土资源保护 行动逻辑
粮食生产中的水土资源是指投入到粮食作物种植和生产中的土地资源和水资源，是提高粮食综合生产能力和粮食安全水平的基础。根据公共性的概念，粮食生产中的水土资源是一种公共性产品，但目前我国粮食生产中的水土资源面临着数量紧缺，质量退化和水土资源空间分布不匹配的问题，加之粮食生产所涉及到中央政府、地方政府和种粮农民的权益不清晰、不对等，严重影响了资源的可持续利用，进而威胁到我国的粮食安全。以资源价值为基础，完善资源价值实现途径和明晰不同经济主体产权是确保资源可持续利用的关键。本文在分析粮食生产中水土资源的公共性和外部性的基础上，从完善价值实现途径的角度提出促进粮食生产中水土资源可持续利用的政策建议。
一、粮食生产中的水土资源公共性分析
公共管理学根据效用、消费和受益的经济特性，赋予公共产品三大特征，即效用的不可分割性、消费的排他性和受益的排他性。效用的不可分割性是指产品效用为整个社会的成员所共享，而不能将其分割为若干部分归属于某些个人享用；消费的非竞争性是指某一个人对此产品的效用不能排斥、妨碍其它人对其的同时享用，也不会因此而减少其他人享用该种产品的数量或质量；受益的非排他性是指在技术上没有办法将拒绝为物品和服务付款的人排出在受益的范围之外。能同时满足这三个条件的为纯公共产品，同时不满足这三个条件的产品则是私人产品。如果一种产品同时具有效用的不可分割性和受益的非排他性，但在消费上具有竞争性，则这种产品可以成为“拥挤性公共产品”。如果一种产品同时具有效用的不可分割性和消费的非竞争性，但在技术上能够排他，这种产品称为“价格排他性的公共产品”。
粮食安全的最终目标是确保所有人在任何时候都能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。粮食安全指的是一个国家的食物安全保障，是通过供应充足的满足公众消费需求的粮食来实现的，其效用具有整体性，是国内每一个公民都可以享有的，因此粮食安全具有效用的不可分割性。粮食安全的受益性是不可排他的。在不同的消费水平下，我国粮食需求与现实的粮食生产能力之间还存在一定的差距，随着人口增加和消费水平的提高，粮食安全的实现难度越来越大，粮食安全具有竞争性。综合以上可以看出，粮食安全具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的竞争性，属于拥挤性公共物品。
本文对粮食生产中的水土资源可持续利用和有效管理是针对水土资源保障粮食安全的效用而言的。从粮食安全的角度分析，粮食生产中的水土资源的效用不在于生产了多少粮食或者水土资源利用的效益是多少，而更重要的是作为保证粮食安全的基础，为一个国家提供了粮食安全保障，其效用具有不可分割性。粮食生产中的水土资源的消费具有一定的竞争性，人口需求不断提高增加了水土资源利用的压力。因此，粮食生产中的水土资源是一种特殊的公共资源，是一种“拥挤性公共物品”。
二、粮食生产中水土资源利用的外部性分析
外部性是指某一经济主体的活动对与其他经济主体产生的一种未能由市场交易或价格体系反映出来的影响。粮食生产中的水土资源利用的外部性，主要体现在两方面，一是不同经济行为主体在粮食生产中的水土资源利用保护中承担的成本和效益不对等，二是粮食生产中的水土资源价值没有完全实现。
（一）粮食生产各经济主体行为逻辑分析
粮食生产中的水土资源利用保护主要涉及三大经济主体，即中央政府、地方政府和种粮农民。不同主体所肩负的保护任务和获取的利益不同，并存在成本和收益不对等的现象，这必然影响到粮食生产中的水土资源利用和保护效率，影响粮食安全。因此有必要对主要经济主体利用和保护资源的成本收益进行分析。
1、中央政府资源利用保护成本和收益分析
中央政府利用保护水土资源的成本包括直接成本和间接成本。直接成本包括直接投资和补贴两大部分，例如国家直接投资的水利建设资金，高标准基本农田建设资金、为促进农民种粮积极性而支付的种子、农业机械、化肥、农药等生产资料补贴和直接补贴等。间接成本指中央政府保护粮食生产中的水土资源而损失机会成本，如因将水土资源投入粮食生产而制约非农产业发展所引起的财政收入减少和资源利用收益损失等。中央政府保护粮食生产中的水土资源获得的显性收益主要是以粮食产品为原料的行业发展对国民经济形成的贡献率，隐性收益主要表现为粮食安全对国家安全和社会安定的保障作用。
我国人多地少，随着人口增长和生活水平的提高，人民对粮食安全的需求水平不断提高。为了确保社会安定和国民经济社会可持续发展，我国政府一直将保护粮食安全，保护粮食生产中的水土资源作为重要工作任务。从中央政府提出的保护18亿亩耕地红线、加大农田水利投资力度等措施就可看出中央政府保护水土资源的意愿和决心。
2、地方政府资源保护成本和收益分析
地方政府是具体的水土资源保护者，其保护成本包括为了执行中央政策而支付的水土资源保护资金，也包括为了实现粮食生产目标而限制水土资源配置到报酬率较高的行业和部门所带来的地方财政收入减少的成本。地方政府水土资源保护收益主要是地方粮食安全和贯彻上级政策所带来的荣誉收益。由于我国粮食生产中的水土资源时空分配不均匀，各地方政府保护资源的成本收益情况差距较大。地方政府付出全部的努力促进水土资源保护，但不能排除别的地方政府享有粮食安全和资源保护所带来的收益。在我国，粮食主产区的地方政府肩负着对外提供粮食的任务，为粮食调入地区额外承担了资源保护的责任而没有得到任何利益补偿。中央政府通过编制全国土地利用总体规划强制各省保持一定的基本农田面积，尤其是粮食主产区耕地保护面积和基本农田保护率指标较高，对于粮食主产区的地方政府而言，耕地和基本农田保护指标远高于本地耕地和基本农田保护需求，而且还制约了可配置到其他行业和部门的土地资源数量，这造成了粮食主产区地方政府粮食生产和水土资源保护积极性不高，动力不足。在一定条件下，主产区地方政府可能会理性地促进粮食生产中的水土资源非农化，具有将粮食生产中的水土资源调配到工业和第三产业生产部门的动机。
3、种
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粮农民保护资源的成本和收益分析
种粮农民是利用和保护水土资源的具体实施者。种粮农民付出了粮食生产资金，获得的收益全部为私人收益，因此理论上种粮农民保护和持续利用资源的积极性较高。粮食生产中的水土资源利用具有经济功能、社会保障功能和生态服务功能。社会保障功能表现为：一方面为国家提供粮食安全，另一方面为种粮农民提供社会保障；同时粮食生产中的水土资源利用对于生物多样性的维持与保护、大气净化、环境净化等具有生态服务功能。而目前，我国粮食生产的经济效益较低，而且粮食生产带来的社会保障功能和生态效益为整个社会所享有，不完全体现在水土资源使用者和保护者身上。此时社会的收益大于私人收益，水土资源利用产生了正外部性。同时随着我国目前城市化进程和农业结构调整进程加快，种粮比较效益较低，在比较利益的驱动下，加之水土资源具有多宜性，使得大量用于粮食生产的土地资源转移为其他用途，水土资源的利用具有很高的机会成本。种粮比较经济效益与水土资源巨大的机会成本之间的差距必然影响种粮农民的积极性。
（二）粮食生产中的水土资源价值实现情况
粮食生产中水土资源的功能赋予了水土资源一定的价值，使其具有经济价值、社会价值和生态服务价值。经济价值是指粮食生产所获得粮食产品带来的经济效益，可以直接用货币来衡量，这部分价值通过种粮农民出售粮食产品得到实现；生态价值指以水土资源为主体构成的生态系统具有的生态价值，包括保护生物多样性、物质循环和景观美学等方面的价值；社会价值主要包括提供养老、就业保障和粮食安全等方面的价值。粮食生产中的水土资源各项价值实现程度不一致。目前粮食安全价值和生态价值被其他社会成员无偿享用，同时由于尚未明确和完善养老和就业保障价值的数量和管理制度，当粮食生产中的土地资源产权流转时，种粮农民也失去养老和就业保障的基础，水土资源的就业和养老保障价值无法实现。资源价值的不完全实现造成了种粮农民水土资源利用的短期行为，不重视对水土资源的保护性利用，盲目施用过量的农药和化肥会造成水土流失，土壤板结，不仅造成水土资源的质量下降，甚至导致生态环境恶化和食物质量下降，或者出于经济利益的考虑转换粮食生产中的水土资源用途，造成粮食生产水平下降。
粮食生产存在经济行为主体收益权利不对等和粮食生产中的水土资源价值未完全实现的问题，造成了粮食生产中的水土资源利用的外部性。不同经济主体的活动对他人或社会的影响有好有坏，有利有弊，因而外部性又可分为正外部性和负外部性。但无论存在正外部性还是负外部性，都会影响粮食生产中的水土资源利用效率，降低整个社会的福利水平。因此为了促进粮食生产中的水土资源可持续利用，根本的方法是消除利用外部性，使资源利用保护成本与收益对等，提高粮食生产中的水土资源利用效率。
三、政策建议
粮食是私人产品，粮食生产是私人行为，而粮食生产和粮食本身是粮食安全的保障，粮食安全和粮食生产中的水土资源具有公共产品的特征，因此我国的粮食安全是非政府提供的公共产品。公共经济理论提出非政府提供公共产品通常有四种方式，分别是：政府与私人公司提供签订协议和合同、政府授权私人公司经营、政府私人生产进行资助、政府参股和政府提供法律保护。无论采取哪种方式，政府和私人的利益、权利和相应的责任都应明确。粮食生产水土资源的可持续利用和保护是粮食安全的基础，目前水土资源利用保护的外部性制约了我国粮食安全和社会经济的可持续发展。因此政府应根据社会公平、国家安全、经济有效和生态安全的原则，合理采取法律、技术、行政和价值手段管理粮食生产中的水土资源。其中价值手段具有高效、主动的特点。目前我国正在实行的与粮食生产中的水土资源利用最为密切的政策包括粮食直接补贴政策和资源产权政策，均涉及到粮食生产中的水土资源价值实现和合理配置的问题，本文重点对粮食补贴和资源产权两个方面提出政策建议。
（一）完善粮食直接补贴政策
粮食生产中水土资源价值评估目的在于促进水土资源合理利用和配置，提高粮食综合生产能力，促进粮食生产发展。粮食生产中的水土资源价值评估为建立资源有偿使用制度，完善粮食生产成本和制定粮食生产直接补贴标准提供了科学的依据，同时通过价值评估树立的资源有价观念促进了人们自发地保护粮食生产资源，促进了资源的可持续利用。粮食生产资源价值评估的目的与粮食直接补贴的目标相吻合，利用粮食生产中的水土资源价值为粮食直接补贴政策提供了两方面的依据：一是为粮食直接补贴具体方式的选择提供了理论依据，使粮食直接补贴成为实现水土资源价值的手段；二是为粮食直接补贴的具体标准提供了参考。
粮食安全是一个抽象的概念，其实质是应该由政府提供的公共物品，而真正发挥作用的是由种粮农民私人生产的粮食产品，这为政府提供粮食补贴提供了理论依据。粮食生产资源的生态价值和社会价值几乎作为一种正外部性被全社会所共享。为了促进粮食生产资源的可持续利用，建议将粮食生产资源的经济价值和生态价值划入粮食生产直接补贴的范畴，这种补贴方式将资源价值量化，不仅为水土资源的管理提供了科学的依据，同时也促进社会各方面对资源的合理利用，有利于建立保证粮食生产综合生产能力的长效机制。
目前我国粮食直接补贴对象明确为种粮农民，由于粮食安全和粮食生产中水土资源的公共性，粮食直接补贴由政府提供。结合粮食生产涉及到的社会经济主体，以及粮食生产中的水土资源价值类型，粮食直接补贴可以细化为直接经济补贴，种粮农民就业和养老保障补贴、粮食安全补贴和环境补贴，并提出补贴标准和方式的建议。
粮食直接经济补贴：种粮农民通过出售粮食获得了部分的资源经济价值，但粮食生产经济效益远远低于社会平均利润率，而粮食生产成本中没有完全考虑粮食生产中的水土资源的价值，造成了粮食生产成本的缺失，种粮农民没有获得粮食生产中的水土资源全部的经济价值，个人边际成本高于社会边际成本。粮食生产中的水土资源经济价值与粮食生产产值之间的差距即为粮食生产中的水土资源尚未实现的经济价值。在评估各地区粮食生产中的水土资源的经济价格的基础上，根据各地区单位粮食产量中的虚拟水土含量
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，可得到单位粮食产量中水土资源的经济价格，从中扣除当年粮食价格并乘以粮食单产得到粮食直接经济补贴标准。
种粮农民就业和养老保障补贴：补贴标准是根据区域内单位粮食生产面积就业和养老价值乘以一定粮食种植面积需要的标准用工数，可通过为农民建立养老和就业保险的方式支付补贴。
粮食安全补贴：区域粮食生产中的水土资源所承担的粮食安全价值不同，为了平衡地方政府承担粮食生产的责任和因此损失的机会成本，粮食调入地区应承担起粮食调出地区的粮食安全补贴。粮食安全补贴为计算出的粮食生产中的水土资源的粮食安全价值，根据粮食总产量计算单位产量的粮食安全价值，如果长期无力解决本地区粮食自给问题，需要向外地调入粮食，那么除了根据粮食市场经济价格支付购买价格外，还应该额外向调入地支付粮食安全补贴。这个补贴值是调出地单位产量粮食安全价值乘以粮食外调量。
环境补贴：粮食生产系统的存在为人类提供了生态服务，农民为生态服务的存在提供了劳动，但这部分价值却没有体现，被全社会成员无偿占有。从粮食安全的公共性来看，政府应代表全社会成员对这部分价值进行补贴。环境补贴的标准是单位粮食播种面积的平均生态价值与粮食播种面积的乘积。由于生态价值数量巨大，粮食播种面积不固定，因此建议中央政府以生态价值评估结果为依据，根据各地区长期粮食生产情况和自然情况统筹发放。
根据粮食生产中的水土资源价值建立粮食直接补贴制度，不仅为粮食直接补贴提供了较为合理的标准和依据，体现出区域粮食生产差异，而且细化了粮食生产相关主体的责任，确保粮食生产中的水土资源价值实现，促进粮食生产资源的可持续利用。
（二）完善粮食生产中的水土资源产权制度
1、土地资源产权改革建议
从粮食安全的角度而言，粮食生产中的土地资源是公共资源，它属于公众和社会。但由于每个社会成员不具备管理和控制资源的能力，国家拥有资源的所有权。但实际生产中，农民根据市场的变化，随意改变自己的私人选择，政府和农民成为资源产权制度的主体。鉴于粮食生产中的土地资源的特殊性，建议建立政府公共产权与农民交易产权的双重结构。农民和村集体是资源的直接使用者和管理者，授予其收益权、使用权和经营权，并依法获得资源利用的经济收益。同时在资源转让时，补偿其因资源流转而损失的就业和养老价值。资源的所有权归政府所有，因此其有责任制定出资源利用的相应规则，如资源的使用权、排污权等权利的获得与费用。直接的资源利用收益如经济收益应有明确的产权界定。这种产权界定保护产权主体利益，同时明确各主体间的责任，能够起到很好的激励作用，克服资源利用的短期行为。
2、水权政策建议
粮食生产中的水资源表现出公权性质，水资源所有权应归国家或集体所有。但针对粮食产品来说，水资源具有私人物品的性质，具有明显的竞争性和排他性。目前我国水资源开发利用实行取水许可制度，水资源使用权主体分离。生产者获得水资源使用权后，利用水资源生产获得收益是水资源收益权的实现形式。水资源收益权转让其实质是水资源市场流转的过程。长期以来我国实行水资源无偿使用制度，生产者无需交纳水费，无法体现水资源的稀缺性和市场价值。粮食生产中的水资源具有经济功能、社会保障功能和生态功能。粮食生产者通过利用水资源获得收益，粮食生产者应根据计算出的水资源的经济价格向所有者支付相应费用，交纳的水费由中央政府和地方政府用于水利工程设施的建设和维护。目前我国粮食生产区域差异较为明显，不同地区水资源承担的社会保障和生态服务功能不同，其中生态和社会保障功能的最终受益者是全部社会成员，中央政府和各级地方政府通过支付水利工程建设资金等形式承担这部分价值，同时，粮食调入区政府除了承担本区域的价值外，还应适当支付粮食调出区的价值。
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（白玮，1980年生，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心，高级经济师。研究方向：城镇和土地利用规划）
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