现代社会保障制度的理论研究与具体制度安排方面受西方社会政治经济思潮和经济政策影响深远。本文分五个部分对一百多年来西方社会经济思潮影响下的社会保障制度的变迁作一个回顾，以期提供一条脉络清新的研究线索。本文首先介绍了19世纪后期至20世纪中期英德两国的民主社会主义、干预主义影响下的现代社会保障理论的起源和发展;接着分析20世纪70年代末各国社会保障制度危机与新自由主义的兴起的关联;继而阐述了20世纪90年代英美两国在妥协与矛盾中对“中间道路”的选择;最后对目前美欧新保守主义下社会保障制度的改革前景进行了展望。
引言
现代社会保障制度的理论研究与具体制度安排方面受西方社会政治经济思潮和经济政策影响深远。这一方面是规模日益庞大的社会保障基金需要坚实的经济基础和合理的经济政策，另一方面也是社会次序、国家政局和社会发展的头等任务所致。从19世纪的自由放任主义到贸易保护主义，从凯恩斯主义成为20世纪上半叶的正统经济学理论到20世纪70年代以后弗里德曼货币主义的盛行，再到20世纪末经济自由化的一定程度的回归，我们不仅能够清晰地观察到这一百多年来西方政治经济思潮的演变，而且能透过其理论的变迁来发现社会保障制度建立和发展的轨迹。从社会保障演进的历史制度主义的角度来看，19世纪初期以前的社会保障制度以一种民间自发的诱致性制度变迁为主，然而社会保障制度的安排是一种公共品而“搭便车”导致制度的创新不足。这样国家的干预可以提供持续的制度供给，这种强制型的制度变迁由于其规模经济而逐渐成为社会保障制度形成的主要方式。而国家是否有激励和能力去设计和推行适当的社会保障制度安排，很大程度上取决于经济政治等社会科学知识所提供的制度安排选择集合。本文主要分析这两者的关系。
民主社会主义、干预主义与现代社会保障理论的起源和发展
社会保障制度始于19世纪的工业化鼻祖英国，正式形成于19世纪末的德意志帝国。19世纪的英国和德国是社会保障制度形成中的两个历史渊源。19世纪30年代英国制定了新的《济贫法》[1]，并且推行了“救济大量平民、失业者为主要内涵”的社会保障措施。加之英国工人自发组织的友谊社提供养老等保障，这些成为现代福利国家的先声。但在当时，英国国民充斥着自由放任的自由市场意识形态，英国社会保障制度的安排形式也以自愿为主，是一种诱致性的制度变迁。故在1908年之前，英国始终没有一个由政府管理的公共养老金计划，这样德国就后来居上。
德国的新历史学派提出要增加社会福利，主张由国家来制定劳动保险法、孤寡救济法等。继1883年颁布《工伤保险法》，德国相继通过几项法令，从而建立了当时世界上最完备的工人社会保障计划。新历史学派的国家干预思想及其政策主张催生了现代社会保障制度，德国社会保障制度成为以国家为主体的强制型制度变迁的典型代表。
第二次世界大战以后，欧美各国的社会保障制度获得全面发展，其转折点是最初发表于1942年12月的《贝弗里奇报告》[2]，它是英国及世界保险制度发展史上的里程碑，其思想渊源是新自由主义。报告提出：“国家对于每个公民从摇篮到坟墓即由生到死的一切生活与危险， 诸如疾病、灾害、生育、死亡以及鳏、寡、孤、残疾人都给予安全保障。”而后英国政府以实现充分就业和社会福利为纲领，先后通过了《国民保险法》(1946)等六项立法，构成了战后英国社会保障的新法典。从而使英国的社会保障制度趋于完善并冠以“福利国家型”的称号。
到第二次世界大战结束后，英国工党作为欧洲最大的社会民主党，提出了“民主社会主义”的理论与纲领，同时制定了“政治自由、混合经济、福利国家、凯恩斯主义和平等信念”等五大原则，并于1951年在德国法兰克福召开的“社会党国际”成立大会上公开提出。经过这次会议，民主社会主义被传播到许多国家，不少社会民主党登上执政党地位后，即将福利国家的理论变为执政的纲领和政府的现实的政策。其福利理论流派及政策的主张如下：
1.福利经济学及其政策主张
英国著名经济学家庇古1920年写成的《福利经济学》一书的出版，标志着福利经济学的诞生。后来，在希克斯、卡尔多、萨缪尔森和黄有光等人批判和吸收旧福利经济学的基础上，到20世纪50年代福利经济学理论进一步发展为新福利经济学。尽管传统福利经济学以持有基数效用论抑或持有序数效用论为分水岭而有新旧之分，但大体上都包含了两个层次的内容：一是论证竞争市场的有效性及其例外;二是认可政府能够有效地矫正市场失灵，从而实现某种社会福利的最大化——在旧福利经济学中主要反映功利主义式的社会成员效用的最大化;而在新福利经济学中则反映为社会效用函数的最大化。作为“福利经济学之父”，庇古确立了社会福利最大化的标准，即经济福利将随国民总收入的增加而增大，同时，经济福利根据边际效用递减原则，当所有人的收入均等化从而使货币的边际效用相等时，社会经济福利最大化。庇古认为，如果把富人收入的一部分转移给穷人，经济福利就会增大，而收入转移的途径就是政府向富人征收累进所得税和遗产税，然后举办社会保障事业，补贴穷人，即用来发放失业津贴、社会救济、养老金、医疗保险、房屋供给等。这些收入转移将会增加穷人的实际所得。其论点为西方“福利国家”提供了最初的理论依据。
新福利经济学则提出了补偿原则和社会福利函数。补偿原则的基本思想是：国家的任何政策变动都将会导致市场价格变化，都会使有人受益，有人受损，这是不符合帕累托最优条件的福利原则的。应该从受益者那里取走一些收入以补偿那些受损者，如果补偿后还有剩余，就说明社会福利增加了，这样的国家经济政策才是合理的。社会福利函数理论的基本思想是：社会福利是全体社会成员所购买的商品和所提供的要素和其他有关变量的函数，帕累托生产和交换的最优条件仅是福利最大化的必要条件而不是充分条件。其充分条件是收入分配的合理化。而所谓的合理收入绝不是收入分配的均等化，它归根到底是由某种道德信念来决定的。
被称为“经济学的良心”的阿马蒂亚·森在1998年以对福利经济学的贡献获得诺贝尔经济学奖。其研究范围涉及社会选择的公理化理论、福利和贫困测度指数的定义、对饥荒的经验研究等。阿马蒂亚·森把发展的目标看作是等同于判定社会上所有人的福利状态的价值标准[3]。财富、收入、技术进步和社会现代化等固然可以是人们追求的目标，但它们最终只属于工具性的范畴，是为了人的发展、人的福利服务的。阿马蒂亚·森认为，以人为中心，最高的价值标准就是自由。这种实质的自由是指享受人们有理由珍视的那种生活的可行能力。
2.瑞典学派的福利经济理论及政策主张
瑞典被人们称之为福利国家的橱窗，而其依赖的思想就是瑞典学派的福利经济理论。
瑞典学派的福利经济理论的主要思想有两点：一是依靠政府的干预，通过宏观经济调节的方式来平抑经济周期的波动，这一点类似于凯恩斯主义，但瑞典学派更强调市场的作用;二是用收入再分配的方法，主要是指利用累进所得税以及转移性支付，举办社会福利实施，使社会各阶级、集团之间的收入和消费水平通过再分配趋于均等化，从而实现收入的平等，这一点与福利经济学相似，但瑞典学派更强调阶级调和。瑞典学派不仅在理论上为福利制度奠定了基础，而且在实践上也得到了应用。由此瑞典便成为世界上第一个走上积极稳定政策道路的国家，同时也开创了以国家干预进行“充分就业”和“收入均等”的瑞典福利模式，成为独特的“混合经济”下的“福利国家”。
瑞典学派的“自由社会民主主义”经济制度理论是瑞典福利制度的理论基础。其主要内容是：在政治上保留西方的“民主制度”(即资产阶级专政)，在经济上实行“国有化”、“福利国家”、“市场经济”三者相结合的制度。
3.凯恩斯的国家干预理论与罗斯福的“安全保障社会化”理论
西方国家1929—1933年的大萧条使政府和公众都认识到，失业不仅给劳动人民带来痛苦，而且使经济和社会陷入难以摆脱的困境，只有政府作为组织者才有能力实行包括失业保障在内的社会保障制度，扩大社会需求，抑制通货膨胀，从而有可能摆脱旷日持久的经济危机和社会动荡。
源于对大萧条的理论思考，凯恩斯于1936年发表了《就业、利息和货币通论》[4]，阐述了国家干预经济理论及相关对策。凯恩斯主张通过累进税和社会福利等办法重新调节国民收入的分配。国家对社会福利领域的干预有助于增加消费倾向，实现宏观经济的均衡。
而为了面对大萧条的严酷现实，罗斯福总统突破了当时美国社会福利观念中占主流的保守主义的束缚，于1934年底在第二次“新政”的酝酿时期就提出著名的“安全保障社会化”理论。其主要的内容是：①安全保障问题在工业化社会日益突出，社会保障成为一项取消传统“家庭保障”的制度安排。②“普遍福利”为核心的社会保障制度应成为国家的根本制度之一。一切人都应当享有安全保障权利，以免陷入年老、病残、残废和失业的困境。③社会保障制度应与国民的自我保障意识相辅相成，相互促进。罗斯福政府认为，社会保障制度的资金应取之于民，用之于民。1935年，《社会保障法》获得通过，它对美国社会保障制度的发展奠定了基础。
虽然新旧福利经济学与凯恩斯理论都是福利国家建立的主要经济学理论基础，但福利经济学与瑞典学派是从边际效用递减规律出发讨论再分配对提高社会福利的必要性，凯恩斯理论则是以维持社会再生产连续性为目的来考虑社会保障政策。在现代社会保障制度的建立过程中，如果按政府的责任和保障水平来划分，同属于干预主义的福利经济学和凯恩斯理论其实分别主导了两种不同的福利制度模式：一是“全民福利型”，即国家对全体公民实施普遍的社会福利项目，资金来源于税收，全部或大部分由国家财政支付，个人基本上不缴纳保险费或缴纳很少。如瑞典等西北欧国家就采用这种欧洲大陆模式，我们称之为福利国家。二是“社会共济型”，即以个人或雇主交纳保险费为主，政府财政给予补贴，采用这种模式的国家主要有美国及澳大利亚等盎格鲁-萨克逊国家。
第二次世界大战以后，这两大脉络各自的发展重心由战前的英国和德国转移到美国和北欧各国。欧洲大陆模式向其公民提供了标准更高的社会福利，政府的参与程度也比较高，但其经济效率相对较差，出现了20世纪80年代的福利病。
社会保障制度危机与新自由主义的兴起
西方福利国家发展到70年代末，相继步入困境，福利支出成为一种沉重的负担。由国家维持高标准的福利制度的高费用和低效率导致经济政策的失败。干预主义主导的社会保障制度遇到前所未有的信任危机和经济危机。20世纪70年代，包括公共选择学派、货币主义、供给学派在内的新自由主义思潮大行其道，其核心内容是政府失灵，其政策主张的基本理念是政府无为而治。与民主社会主义相反，新自由主义是明确反对福利国家政策的。他们认为，庞大的社会福利的开支已经成为发达资本主义国家沉重的财政负担[5]。社会福利制度的推行，降低了经济效率，削弱了国际竞争力，减少了利润。新自由主义要求大量消减社会福利开支和降低国家在这个领域的作用。新自由主义反对国家调节失业率，认为劳动市场可以通过工资涨落和劳动力的供需之间的自发调节而实现充分就业。
哈耶克、弗里德曼等新自由主义的代表人物认为：以个人自由为基础的私人企业制度和自由市场制度是到目前为止最好的制度，国家过多的干预经济忽略了市场的能动作用，也妨碍了个人的自我独立;集权主义和社会主义违背了人的本性，实行计划经济是一条“通往奴役的道路”[6]。
以布坎南和奥尔森为代表的公共选择理论家利用新古典经济学的基本原理和方法来研究政治问题。公共选择理论认为，政府只不过是一个无意识、无偏好的“稻草人”。由于政治家和官僚本身都是使自己利益最大化的理性经济人，因此人们就不能指望他们总在关心公众或社会的福利。公共选择的最终目的，是要寻找一种规则，从而使只关心自身利益的个人在自利的同时也造福社会。
弗里德曼及其货币主义认为：资本主义市场经济具有内在稳定性，政府的干预政策对失业来说虽然在短期内有一定的效果，但只是暂时的，并且它与通货膨胀有关。而长期来看，如果要想把货币的市场利率和市场失业率控制在“自然利率”和“自然失业率”以下是不可能的，“自然利率”是投资与储蓄的均衡价格或称资本需求与资本供给之间均衡价格，“自然失业率”是指存在的岗位空缺和失业人数之间的均衡点。如果市场利率和失业率处于均衡状态，那么商品与劳动力这两个市场则处于自然状态。在这个状态下，如果增加货币供给量，就会导致利率下降和商品需求的增加，产出也就增加，就业也必然随着增加。同时通货膨胀也将会高于预期，这样价格上涨将会增加市场利率上扬的压力，使之再次回到自然利率水平，从而使失业率也会重新回到原来的自然失业率水平。货币主义的结论是，从长期来看，政府的任何行为都是徒劳无效的。失业和通货膨胀之间根本没有此消彼长的替代关系。故弗里德曼对失业社会保险的效果持否定态度。
在英国，自称为哈耶克信徒的撒切尔夫人在1979年就任首相后，积极推行货币主义，大幅度削减福利支出，于1986年通过了新的社会保障法案，使政府从繁重的公共保障制度中抽身，同时鼓励私人养老金的发展;智利政府也采纳了货币主义的改革理论，大胆使用留美归国的号称“芝加哥弟子”的自由主义经济学家，充当了社会保障私有化改革的急先锋，取得了重要的改革成绩，成为社会保障成功的典范。
作为经济自由主义的代表，供给学派的社会保障思想对美国的改革产生很大影响。供给学派分析社会保障问题有两种不同的思路：一是运用“拉弗曲线”作为分析工具，论证减税的必要性。1981年1月，里根就任美国总统，制定了经济复兴计划，开始对社会保障制度进行较大调整性的改革。大幅度削减社会福利支出，在1982—1984年，共减少了1 279亿美元，把联邦政府的责任向州和地方政府转移。同时，新自由主义主张减税，并承认富人会得利，因为只有合理的税率才能吸引富人去投资。1981年，里根政府制定减税法案，全面降低个人所得税。
二是选择储蓄作为中间变量，主要在养老社会保险领域讨论现收现付制度和完全积累的个人账户制度对经济增长产生的不同影响。供给学派的代表马丁·费尔德斯坦认为，社会保障通过“资产替代效应”和“引致退休效应”从相反方向影响个人储蓄。据他估计，在1929—1971年间，美国的社会保障计划(即现收现付制)大约减少了50%的个人储蓄。这会使投资减少，产出降低，有碍于经济增长。因此，他极力主张美国养老社会保障制度的私有化改革，并鼓励社保基金从现收现付转向基金制。
“中间道路”——妥协与矛盾中的社会保障改革
进入20世纪90年代，随着克林顿入主白宫和布莱尔当选首相，两人分别宣称奉行“中间道路”。作为一种学说或思潮，中间道路产生于20世纪50年代，其代表人物有马克米廉、贝弗里奇、马歇尔等人。它是基于三个基本假设建立起来的一种介于民主社会主义与新自由主义之间的一种理论。其假设如下：第一，资本主义是最好的体系，这个体系导致了经济的高速增长;第二，不管资本主义有什么优点，它本身仍有许多自己不能解决的问题，导致了贫困、不可容忍的不平等和失业。第三，相信政府能最大可能解决这些问题。“中间道路”能给社会福利制度带来一个新的选择吗?
(1)克林顿的社会保障思想。克林顿当选为美国总统后，在他向国会提交的经济报告《美国的前景》中提出了自己的政策主张，他认为自己的政策是介于新自由主义与凯恩斯主义之间的折中主义经济政策。克林顿采取的政策措施涉及到社会保障方面的内容主要有：①短期内增加政府开支以缓解失业。②长期内增税减支以削减财政赤字。削减财政赤字，减少政府债务，是克林顿经济学的核心内容之一。③改革社会福利制度。改革美国的健康保险制度是克林顿政府社会福利政策的中心。克林顿主政之前的美国有3 500万人不享受任何医疗保健，于是他强调建立更广泛的高效的医疗保健网络，雇主应为职工提供更多的医疗保险。这表明，一方面，克林顿主张增税，另一方面又主张降低高收入者享受的过于优惠的税收待遇和削减公共部门过高的医疗保健开支，将政府公共开支向低收入阶层倾斜，这甚至可以理解为在不同收入阶层之间进行某种形式的再分配。因此，克林顿自称奉行“中间道路”。
(2)布莱尔的“第三条道路”。工党主席布莱尔出任英国首相后，即提倡“第三条道路”，它实际上是社会民主主义思想在英国的新发展。所谓第三条道路，即“中间道路”，它在内政上主张经济增长与保持社会公平有效地结合起来，在外交上强调“共同的价值观”与“命运共同体”。它倡导积极的福利。“积极的福利”开支将不再是完全由政府来创造和分配，而由政府与其他机构(包括企业)一起通过合作来提供。在积极的福利社会中，个人与政府之间的契约发生了转变，因为自主与自我发展将成为重中之重。积极的社会福利不仅关注富人，而且关注穷人。
“第三条道路”对社会保障问题持如下基本观点：国家仍然在福利领域起重要作用，并认为稳定与秩序是全部社会生活的基础，而不公平和贫穷不仅剥夺了个人的自由和保障权利，而且对国家和社会的稳定构成了威胁和挑战。因此，国家需要提供相应的社会保障。然而，中间道路者又不赞成国家提供过多的福利，认为这侵蚀了人们的生活意志和自我负责的精神。因此，他们认为福利的提供应当是政府、非政府组织和个人的共同参与。国家不仅应该提供适当水平的养老金，而且应支持强制性的养老储蓄。提倡把国家资金和私人资金结合起来为老年人提供养老金的制度[7]。
通过对上述“中间道路”理论的评析，我们发现它是在妥协和矛盾中发展起来的一种折中理论，其理论观点及政策主张能解决当时现实社会中的一些问题。它实际上是对20世纪80年代新自由主义大力推行引起各种矛盾的一种矫正，又注定了它是一个过渡的阶段。它主张的福利制度也是一种混合和折中，而不是一种创新。
新型保守主义下社会保障制度的改革前景
美国新型保守主义源于20世纪60年代下半期的美国政坛，新型保守派特别强调社会文化价值观，尤其是宗教伦理精神，认为他们是维系美国文明大厦的基石。他们认为，一个社会的政治和经济结构都建立在文化价值观念基础之上，缺少文化价值观的支撑，社会共同体将难以为继。其思想渊源和哲学基础主要来自强调个人自由和个人精神的古典自由主义思想。新型保守主义不像传统保守主义那样一味强调个人作用和责任，彻底排除政府的干预和调节功能，而是主张政府理性的管理、适当的调节，以确保整个社会的建康发展[8]。经过30多年的发展，新保守派已成为当今美国社会中一支举足轻重的力量。
2001年布什总统上台后，开始推动社会保障私有化的进程。以小布什为代表的美国新保守主义者认为以前的社会保障制度违背了美国传统价值观， 进一步助长了个人懒惰、依赖他人的消极道德观。他们认为， 单亲家庭的增加、要求获得救助者人数的不断上升， 主要都是这个原因造成的。正是在这样的背景下出现了大社会、小政府、低税收、有限福利模式政策的发展趋势。布什政府的种种举措也正是减少国家政府权力、扩大各州的自治权的尝试。
2003年1月，他呼吁允许年轻人选择将部分的社会保险税投入个人存款账户中。他希望利用私人投资账户，允许个人将一部分老年、遗属及伤残信托基金投资于股票，从而使个人能更加主动地调整自身的收益。此外，在2001—2003年间布什政府还采取了大刀阔斧的减税措施， 希望借此促进国内经济的活力，并进而间接地改善社会保障制度的赤字问题。然而， 到2003年， 经过两轮减税行动之后， 美国的税收在国内经济中的比率下降到了自1955年以来的最低水平。在布什的第二任期内，针对普通民众福利收益率降低， 布什政府对普通家庭，尤其是低收入家庭给予一定的医疗保险资助[9]。
不过不少人美国认为社保基金赤字的出现在很大程度上只是政府利用此项基金来抵消减税所导致的财政收入减少的结果。看来，社会保障制度的改革还需要进一步寻找新的出路。
近几年来，西欧国家有关社会保障制度的讨论进入一个更高的阶段，相当部分的经济学家和政治家在对新保守主义的右倾思想及其推进的模式进行解构的同时，更加注重通过对模式的比较研究来区分利弊得失，无论是瑞典模式还是美国模式都不能照搬，只有对以前制度的再改造，并结合本国实际情况，才能适用于新时期的发展需要。
总结
近一百多年西方社会保障的发展和实践进程表明，社会保障制度的安排实质上是一种社会价值的选择，而社会价值取决于一个时期的主流社会政治经济思潮。[10]不管是国家干预与自由竞争的选择，还是平等与效率的选择，抑或是具体的制度安排与发展手段的选择，当代西方的社会学思想、经济学和政治学思想所取得的成就为社会保障制度选择提供了理论基础和思想准备。
作者：李 湛 来源：世界经济与政治论坛 2007年1期
