摘 要：本文从准公共产品内涵分析出发来对县乡公路的性质进行必要的界下，在此基础上分析了BOT筹资方式在县乡公路建设中的可行性，存在的问题及相关对策。
关键词：BOT 县乡公路 公共产品 准公共产品
县乡公路是我国公路网的重要组成部分，作为连接城乡的重要纽带。对于促进城乡经济的发展具有重要的意义，是农村发展的重要的基础设施。加强县乡公路的建设为农村经济的发展提供有利的条件，有利于增强农民的收入，让农民早日脱贫致富。县乡公路这种公共产品目前主要由政府来提供，但由于各级政府的财政收入不平衡，一些地区的地方财政收入少不足以为县乡公路的建设提供足够的资金保障。因此，县乡公路建设资金的筹集成为当前农村公共产品供给中应首要解决的问题。
1、公共产品理论与县乡公路性质的界定
公共物品最早的定义是这样给出的：纯粹的公共物品是这样的物品即每个人消费这种物品中不会导致别人对该种物品消费的减少（保罗·萨缪尔森）。公共物品概念的提出是为了将其与私人物品加以区分，后来由于某些公共物品的属性与纯公共物品有所区别，又提出了准公共物品的概念。将纯公共物品与私人产品进行比较，它的主要特性是其具有非排它性与非竞争性及受益的不可分割性。非排它性是指任何人或组织都不可能排斥其它人对公共物品的享用。非竞争性主要是指一个人或团体对一种公共物品的消费不会对妨碍其他人或团体对该公共物品的享用。受益的不可分割性是指任何公共产品是向整个社会提供的，其效用为全社会享有，不可以将受益对象限制在一定的地域或范围内。
然而准公共产品是指处于公共物品和私人物品中间的产品或服务。兼有私人产品与公共产品的性质，这类产品不能同时满足非排它性与非竞争性两个特点。它或者只具有非排它性或者只具有非竞争性。
县乡公路是连接国道、省道干线公路，通往乡镇、村庄的公路。主要包括村通村公路，村通乡、镇公路，乡、镇、村通往县城、国道，省道的公路及环村公路。它是沟通城乡物资、经济技术及文化交流的桥梁和纽带，加快县乡公路建设对推动农村经济发展，广大人民群众实现脱贫致富奔小康具有重要意义。县乡公路作为连接县、乡、村的重要交通枢纽，它的受益对象具有一定的地域性，有些道路的直接受益者只是某一地区的群众，而其它地区的人民只能间接获取收益。因此不符合纯公共产品的受益的不可分割性的特点。此外，少数具备收费标准的县乡公路对其使用者收取一定的费用，因此可能将未交费的使用者排除在外，具有一定程度的排它性。至于竞争性，县乡公路一般不会出现拥挤产状况，因此一般不会有竞争性。从以上的分析可以看出，县乡公路作为准公共产品，它具有某些私人产品的特性，决定了它的供给方式与纯公共产品有所区别，供给的主体不会仅限于政府，可以通过多种渠道来筹资。
2、BOT模式在县乡公路建设筹资中的可行性分析
目前我国县乡公路建设主要依靠中央补贴与地方财政支出，这种投资主体的单一化导致了许多问题的出现，如资金短缺导致无法开工或由于资金不能准时到位而导致工程延期等问题。为了解决由于资金问题而给公路建设带来的各种影响，我们必须引入新的筹资渠道，保证资金及时下拔。目前许多学者提出了将BOT模式应用到县乡公路建设的筹资活动中。
2．1 BOT筹资方式
BOT 是英文 Build-Operate-Transfer 的缩写，即建设-经营-移交。它是 1984 年土耳其总理奥扎尔首创的一种投资方式。它的含义是，政府（通过契约）授予项目投资者（包括外国企业和本国企业）以一定期限的特许经营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施项目，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施项目无偿移交给政府。在特许期内，项目公司通过对项目的经营，获得利润，用于收回投资成本，并取得合理的利润收入。
BOT筹资方式主要是政府通过与本国或国外企业进行谈判、签约的方式授予项目投资者一定期限的特许经营权，在此期间，项目投资者要根据合同的规定履行相应的义务，必须在规定的期限内完成公路的建设，并定期对公路进行维护。同时项目投资方在此期间拥有此段公路的所有权，可以通过向使用者收取一定费用来收回其投资并获得利润。
2．2 BOT筹资方式的可行性分析
BOT筹资作为一种经营性项目的筹资方式，在我国县乡公路建设中有一定适用性。我国《公路法》第二十一条规定：“筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款外，可按规定决定征收用于建设的费用；可依法向国内外金融机构、外国政府贷款；国家鼓励国外经济组织投资用于公路建设等”。这一规定为BOT筹资方式在县乡公路建设与养护中的应用提供的了法律保障。此外，各级地方政府也出台了相应的政策来鼓励国内外金融机构，企事业单位及个人参与到县乡公路建设中。其次，县乡公路作为准公共产品自身的特点决定了可以应用BOT模式进行筹资。县乡公路作为准公共产品既有公共产品的特性也具有私有产品某些特性，某些具备收费标准的县乡公路的排它性决定可以通过市场机制来实现其供给，可以将私人产品的供给方式应用于此。同时，由于某些县乡公路具有一定的盈利性，如资源路，旅游路等为私人部门参与到县乡公路程建设中提供的动力。私人部门主要盈利为目的，只要有利可图的项目都会吸引他们注意力，并能刺激其投资。
3、BOT模式的基本程序
3.1确定项目阶段
在此阶段，政府的主要工作根据县乡对于公路建设的需求，从法律、技术、经济等不同角度进行分析，确定可以采用BOT模式进行筹资的建设项目。
3.2 招标与评定阶段
相关部门根据上报的项目进行公开招标并对投标的投资者进行审核，从中选择最适合的投资者承担项目建设与经营活动。
3.3 签约
政府与中标者签定特许权协议，协议中规定了在合同期内双方的权利与义务。
3.4 确立项目公司、筹资、建设、经营
项目执行者作为独立的经济实体，在合同规定的范围内完全的自主权，自主选择筹资渠道，负责项目的建设与经营，自主经营，自负盈亐。
3.5 项目的所有权或经营权的移交
政府与项目的经营者签定的合同有一定的期限，在合同规定的期限内项目投资者有自主经营权，但合同到期后，项目投资者必须将项目的经营权或所有权移交于政府。
4、BOT模式在县乡
公路建设中存在的问题
BOT模式作为一种新的筹资模式应用于县乡公路建设，它可以缓解县乡公路建设中资金不足的问题。同时可以吸引大量的外资与国外先进的技术与管理方法。但是作为一种经营性项目的筹资方式对于县乡公路这样一种既有可能是经营性产品又有可能是非经营性产品的准公共产品有其自身的局限性。同时，我国现阶段对于BOT模式的法律、法规仍不成熟，很难为BOT模式的执行提供保障。
首先，BOT模式在县乡公路建建设中的适用范围有限。我国各地的贫富状况不同，各种资源的占有情况不同，有些地方虽无适合农作物生产的的肥沃的土地，但拥有丰富的矿产资源或旅游资源等，还有一些地方经济发达。对于民间投资者来说，在这样的地方投资有利可图，投资成本可以通过各种方式及时收回。具体可以通过收取养路费或燃油税来收回成本，也可以通过向相关受益者收取一定的使有费来收回成本。但是对于一些偏远的贫困地区，既无大量的车流量又无丰富的自然资源，作为以盈利为目的民间投资者在无利可图的情况下，一般不可能参与此种道路的修建。
其次，BOT模式缺乏相应的法律、法规作为依据。BOT模式是投资者通过与政府签订协议来获取公路的建设、经营、维护权。有些投资者也可以获得一定期限内的项目的所有权，这一切都是建立在一系列法律文件及合同协议的基础上，以此来约束项目双方的行为，保证项目筹资得以顺利进行。但目前我国还没有关于县乡公路建设中实施BOT模式的相关法律规定，没有将公路建设的招投标、建设的技术标准、征地拆迁等有关方面以法律的形式规定下来。在缺乏法律保障的情况下，投资者可能会因为缺乏投资的安全感而放弃投资。因此，各级地方政府应该及时出台相关的政策、法规来保障投资者的权益，增强其投资信心。
再次，公众的利益可能得不到有效的保障。民间投资者参与县乡公路建设是为了追求自身利益的最大化，是一种获利的手段。而公共产品的供给是为了满足公众的需求，虽然县乡公路有私人产品的某些特征，但最终目的仍是满足县乡人民群众的利益，为县乡的发展提供一条与外界沟通的桥梁。这两者之间的矛盾可能导致项目投资方作为投资的主体在公众利益与其自身利益发生矛盾时选择自身得益而损害公众的利益。
5、解决对策
5.1 投资方式多元化
BOT的适用范围有限，对于那些无法采用BOT模式进行筹资的地区，可以采用其它方式。
（1）可以通过利用社会各界有士的捐赠来为这些地区的县道、乡道、村道的修建提供可能性。
（2）可以通过利用“一事一议”的制度进行筹资。具体是指采用民主形式，向受益者筹集公共物品供给财力的一种筹资方式，具有集资收费性质。在村内通过村民代表大会进行集体讨论决定是否修建、如何筹资、怎么修建等问题。
5.2 制定优惠政策
(1)政府可给予项目法人一定的补贴，但要相应的冲减项目的经营年限。 (2)对于投资回收期年限高的公路政府可向其提供一定的资金补贴。
(3)可有条件的对项目建设期贷款担保。
(4)通过各种方式对项目法人提供支持，如税收优惠或以“以地换税”来鼓励民间投资者投资
5.3 完善法律法规
首先我国应将BOT模式在县乡公路建设中各个环节，如确定项目、投招标、签约、征地、经营收费标准、所有权的移交等以法律的形式确定下来。
其次，以BOT模式中合同双方的权责义以法律的形式加以规定，以消除权责不明，双互推委的现象。
6．总结
我国县乡公路建设问题仍是交通建设的重点与难点，县乡公路的发展对县乡经济的发展具有巨大的影响。但由于地方财政收入有限，县乡公路建设面临着严重的资源压力。在这种情况利用BOT模式进行筹资有利于缓减资金压力。为县乡公路建设提供资金保障，但由于其应用范围有限，无法应用于所有县乡公路建设中，所以我们发源利用多种渠道筹资才能满足资金需求。同时，各级地方政府要加强法制建设为BOT模式的应用提供法律保障，出台各种政策来鼓励民间投资者参与到县乡公路建设中，促进县乡公路的发展，加快县乡经济的发展。
