我国城乡二元的就业体制发源于上世纪50年代的工业化时期，通过人民公社、粮食统购统销和户籍制度等最终隔离了城乡之间的人口流动，国家通过计划手段调配各种生产要素优先支持工业的发展，严格限制城市人口的增长。到1978年，城镇人口占比为17.92％，农村人口占比达82.08％，近8亿农民被限制在农业、农村的有限空间里。农民工是改革开放后，农民自发地冲破城乡二元体制的束缚，向非农化和城镇化转变所特有的现象。随着农民工数量的急剧上升，农民工结构、流动意愿不断变化，为解决农民工流动所引发的经济和社会问题，我国的农民工政策在不断的调适中趋于完善。
一、改革开放以来我国农民工政策变迁的脉络
（一）由限制到松动（1978—1988）
从1978年开始，随着农村改革的突破和推广，亿万农民因土地经营体制改革所激发的生产积极性大大提高。但农民尚处在通过农业生产追求温饱的阶段，虽然苏南地区因率先发展乡镇企业伴生的“离土不离乡”的就地转移模式，但从整体上尚没有出现大规模的农民流动潮流。而城市由于大批知青返城、干部职工“摘帽”落实政策等因素，城市就业压力空前增大，全国约有2000万人需要安置就业。为此，国家仍严格限制农民进城。1981年，国务院发布了《关于严格控制农村劳动力迁向城市和农业人口转为非农业人口的通知》，要求城市的劳动、财政、公安等部门严格限制农民流动。由于农村改革的快速发展，到1983年底，有94.5％的农户实行了包产到户，农民在短短几年时间里就解决了温饱问题。1984年首次出现了“卖粮难”的局面，过去困扰多年的粮食问题大为缓解，1984年中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》提出，允许务工、经商、办服务业的农民自带口粮到集镇落户，维持多年的限制流动政策开始出现松动。1985年国家取消了对主要农产品的派购任务，农民不再被牢牢束缚在土地之上，而粮食配给制的逐渐消亡也为农民进城务工提供了机会。1986年7月，国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业招用工人暂行规定》，允许国营企业招收农村劳动力。从1984年到1988年，农业生产效率的提高和农资价格的上涨，产生的巨大的农民外出“推力”，而乡镇企业的快速发展和城市的放开搞活，产生了巨大的拉力，我国农村劳动力转移数量迅速增加，每年转移数量都在450万人以上。
这一阶段的农民工政策具有从计划经济向市场经济过渡的特征，人民公社体制逐步趋于解体，从原来城乡隔离到逐渐松动，但政策的出发点仍是城市中心主义的，在形式上体现为对农民自发流动一种承认和默许[1]。
（二）控制盲目流动（1989—1991）
1988年底，一方面由于经济过热而不得不进行治理整顿，许多在建项目被叫停，乡镇企业开始出现困难局面；同时农业经济效益连年下滑，农民收入不增反降，农民跨区流动的势头有增无减，而城市的新增就业岗位严重不足，导致了1989年春节后的“民工潮”，给交通、治安、环境、卫生造成了极大的冲击。国家开始控制农民工盲目流动，国务院1990年4月发出通知，要求对农民进城务工实行有效控制、严格管理，并建立临时务工许可证和就业登记制度，政策手段在于提高农民工在城市的就业门槛，防止大量农村劳动力盲目流入城市。由于政策限制趋紧，农民工流动规模趋于缓和。
（三）规范流动（1992—2000）
1992年邓小平南巡讲话和党的十四大确立的社会主义市场经济体制的改革目标，沿海地区经济发展提速，产生了强烈的劳动力需求，农民的第一产业收入增长缓慢，而负担日益加重，农民外出务工愿意愈加强烈。但与此同时，城市国有企业改革开始全面启动，下岗失业人员增多，尤其是1997年亚洲金融危机加剧了城市的失业问题。优先解决城市失业问题成为政策的首要目标，1994年劳动部颁发了《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》，1995年国务院转发了《关于加强流动人口就业证和暂住证制度》，提出要从总量上控制，优先解决城市就业、工种限制等政策。各大城市陆续出台政策，通过数量、证件、管理、审批和工种限制等手段提高农民工流入的门槛。从总体上看，这一时期农民工流动以外出务工为主，而在本地转移就业人数的比例趋于下降，而政府政策的目标是优先保障城市居民就业，将农民工就业限定在城市职工所不愿从事的脏、累、差工种以及非正规就业部门。
（四）鼓励、引导到公平就业与融入（2000年至今）
进入21世纪后，随着科学发展观执政理念的深入推进，城镇化和工业化的快速推进，政策目标从单纯的就业向就业、安居、公共服务、城市融入等综合目标转变。2003年国务院发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出要取消针对农民工的歧视性政策规定以及不合理收费、解决拖欠克扣农民工工资等问题，而当年8月开始实施《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，在客观上终止了对农民工的强制收容、遣送制度。2004年的中央一号文件，首次将农民工表述为“产业工人的重要组成部分”，并开展了维护农民工就业权益和改善就业环境的专项工作。2006年国务院颁发了《关于解决农民工问题的若干意见》，系统地提出了关于农民工工资、劳动管理、技能培训、就业服务与培训、社会保障、公共服务、权益保障机制、促进就地转移等方面的政策措施。而在2008年下半年由于国际金融危机的冲击，出现了约2000万的农民工提前返乡，国务院发出《关于切实做好当前农民工工作的通知》，就促进就业和创业、技能培训、工资发放、社会保障与公共服务、保障土地承包权益等作出规定。2007年国家批准了成都、重庆作为城乡统筹发展综合改革试验区，一些地方也在积极探索推进户籍制度、城市公共服务体系改革、城市社区完善等深层次的工作，促进农民工的城市融入和向市民身份的转变。
目前，农民工问题已经成为改革发展稳定的重要因素，而长期城乡分割的制度惯性、史无前例的农民工规模、较低的城镇化水平和利益的多元性决定了我国农民工问题的解决是一个长期的历史过程，农民工政策将伴随着工业化、城镇化的进程而不断地调适与完善。
二、当前农民工政策面临的主要挑战
（一）农民工群体内部的分化要求政策更具针对性、系统化和动态化
从农民工流动的稳定性看，有基本融入、相对稳定型
和季节性或间歇性务工三类群体，其诉求有较大的差异，第一类型除收入外，更多地要求尊重和公平；第二群体则渴望稳定的收入和更多的公共服务；而第三类群体则对就业信息服务和维权有强烈的需求。从农民工的年龄和流动意愿看，随着“80后”新生代农民工数量的增加，其代际差异特征开始显现。根据全国总工会2010年的调查，新生代农民工在就业动机、劳动权益诉求、职业角色认同、对城市务工的心态、维权意识和方式、对外出生活的追求上，呈现出与上一代的明显差异。如对劳动权益的诉求上，上代农民工的目的是为了单纯挣钱，而年轻群体则更看重体面劳动和发展机会；在对务工城市的心态上，从上代的“过客”心理向期盼在务工地长期稳定生活转变，等等[2]。从流动模式和流动时间看，除了一部分单身在外务工外，更多的农民工实现了举家外出、完全脱离农业生产和农村生活。国务院发展研究中心课题组的调查表明，全国举家外出的劳动力占全部农村劳动力的平均比重为5.29％；农民工的“移民”倾向日益明显，国家计生委对全国五大城市的流动人口监测表明，流动人口中有78.7％为农业户口，而流动人口家庭化趋势明显，全部21771个家庭（包括单人流动人口户）中，67.4％为夫妻或与子女居住。在流入地停留呈长期化趋势，劳动年龄人口中平均在现居住地停留时间为5.3年，有一半的人停留时间超过4年，18.7％的人停留时间超过10年，只有18.2％的人在最近一年流入到现居住地。由于任何政策都是一种事后的调节，农民工群体的分化要求政策及时进行调适，能涵盖其就业、维权、居住、子女教育、医疗和社会保障等不同层次，解决农民工的多维度需求。
（二）我国人口的年龄结构、城乡结构凸显农民工政策调整的紧迫性
虽然当下我国面临着转移农村剩余劳动力的巨大压力，实现农民工顺利就业成为政策的侧重点，但也应看到未来我国的人口增速趋缓、老龄化问题。蔡昉（2010）的研究表明，我国已处于人口红利式微和刘易斯转折点到来的时期，人口总规模将在2030年左右达到峰值，而劳动人口将在2015年左右达到峰值，劳动力成本上升和未富先老是必须面对和解决的经济社会问题[4]。都阳（2010）等的研究表明，“十一五”期间，平均每年新增劳动年龄人口为741万，“十二五”期间则下降为312万，其后则转入净减少。随着农村剩余劳动力转移速度的逐步降低，如果我们不彻底改变过去企业对农民工的“用而不养”、城市对农民工“取而不予”模式，迟早会面临低成本劳动力供应枯竭的局面[5]。从人口的城乡分布看，多年以来在城市严格执行计划生育政策使得城市与农村的人口增速有较大差异，一方面是城市户口人数的老龄化，一方面是年轻的农民工因户籍壁垒无法转化为市民。如果没有对包括农民工在内的流动人口融入城市政策的及时彻底调整，可以预见未来中国大城市较为严重的老龄化问题。大城市的实际生育率低于政策生育率，导致了像上海等城市户籍人口的负增长，老龄化水平越来越高，如上海的老龄化水平已达到21％[6]。另外，随着一批批农民工年龄的增长，一大批农民工将不得不返乡养老，据国家计生委对重点城市的调查，63.9％的农业流动人口明确表示自己将来会在户籍地养老，只有10.4％的农业流动人口选择在流入地养老。如果流入地的养老保障体系不能覆盖这一群体，不仅会使农村原本脆弱的养老体系无法承受，而且也会使城市与农村的二元体系被固化。
（三）公平与效率的矛盾使得政策选择面临社会公正与经济增长的两难取舍
在事实上，农民工从事了城市居民所不愿干的肮、苦、累、险职业或工种，是对城市劳动供给的有效补充。虽然自上世纪80年代以来，农民工的工资增加幅度极低，但农民工和城市居民都从这种协作中得到了福利的改善。由于我国的基尼系数不断攀升，城乡、地区、行业之间的收入差距拉大，增加工资性收入在国民收入中的比例成为共识。工资集体协商、增加农民工报酬自是内在之义。但对于执行政策的地方政府而言，自然会面临这样的两难取舍：一是社会公正的压力。无论是从缩小收入差距、维护劳动权益，还是从促进和谐与公正来看，政府都有保障最低工资、维护劳动权益、社会保障，提供基础教育和医疗等公共服务的职责。二是经济增长的压力。在当下劳动力供大于求、资强劳弱的情况下，一些企业靠压抑农民工工资、不签订劳动合同、不承担社会责任等方式维持其竞争力，这已经为大量的经验观察和调查所证明。2006年对珠三角地区进行的调查表明，农民工平均每周工作6.4天，平均每天工作9.80小时，平均每月休息3.24天，仍有27.5％的人加班没有加班费，1.4％的人加班没有工资但有补休，7.5％的人说不清楚是否付薪[7]；而在浙江，平均每天工作8小时及以下的农民工仅占37.6％，26.7％的农民工每月只能休息1—2天，还有19.8％的农民工根本没有休息日，仍有近1/3的农民工表示未得到加班工资[8]。对决策者而言，制定和执行保障农民工权益的相关政策则无疑会增加大量雇佣农民工企业的经营成本，而在东中西地区之间产业转移趋势加快的背景下，促进社会公正在客观上会提高劳动力成本，在客观上造成企业外迁和税源减少，甚至会导致工作岗位减少或农民工收入降低。由此就不难理解，在劳动供给过剩、资本稀缺、GDP增长、招商引资等目标考核压力之下，一些地方政府对资方严重侵犯劳动者权益的行为姑息和迁就，在促进社会公正和保经济增长目标之间摇摆不定。
（四）农民工自身的人力资本与物质资本状况造成了农村剩余劳动力转移的不稳定性和不彻底性
首先，从智力型人力资本来看，与城市居民相比，农民工处于明显的劣势，城市成年人人均受教育年限9.6年，农村只有5.5年，相差4.1年；农民工劳动技能普遍短缺，周其仁的调查表明：近80％的劳动力没有特别技能，有14％的劳动力掌握了工业、建筑业和服务业的技能，2.8％掌握驾驶技术，3.2％掌握农业技术[9]。农民工在城市就业机会的谋取，依靠的更多的是体力型资本、耐受力和关系网络型的社会资本。更重要的是，由于流动性大，企业担心在职培训的收益外流，对农民工采取只用不培养的态度，很少将农民工纳入到企业的职业培训和发展规划中。一旦农民工的体力、耐受力不复存在，随时就会被城市就业部门所抛弃。其
次，从社会资本来看，虽然基于乡土网络的地缘、亲缘关系能够为农民工就业提供有效的支持，但这种网络毕竟是封闭和狭隘的，在城市中所能接触的资源极为有限，不仅无法保证在城市部门的摩擦性失业中获得稳定的支持，而且由于社会身份、经济地位的差异，农民工只能依赖和认同老乡、熟人等乡土网络，缺少向外延伸的途径，在城市中既没有归属感也无主人翁意识，呈现出“内卷化”的趋势，成为工作在城市、生活在社区，却又是局外人的特殊生存状况，基本上丧失了在社会阶层中向上流动的可能性[10]。最后，从物质资本来看。农民工工资水平普遍偏低，务工收入微薄。上世纪90年代，扣除物价因素后，农民工的实际工资收入基本没有增长；2004—2007年，实际工资年均增长7％左右，增幅比同期城镇职工低3—4个百分点[11]。如果考虑社会保障欠缺、劳动保护薄弱和加班、拖欠等因素，靠工资收入是很难实现彻底转移的。再看农民工的土地经营权和宅基地，虽然土地对农民工是一种终极的保障，但对于那些虽然已经在城市有稳定就业门路和较高务工收入的农民工而言，即使他们向城市的迁移意愿强烈，由于目前的土地市场发育不完善，土地经营权流转所带来的经济收益较低，而宅基地和农村房产的转让还存在政策法规上的限制，城市高昂的房价显然使农民工在城市安居的愿意无法实现。可以说，农民工现有的人力资本和物质资本状况决定了其流动的不稳定性和转移的不彻底性。
（五）对农民工管理与农民工服务需求脱节使政策的有效空间极为狭窄
国务院2001年开始清理整顿对农民工的收费，随后又取缔了不必要证件的办理要求后，流入地城市仅仅能通过办理暂住证和婚育证进行社会治安和计划生育的管理与服务。客观上看，现行的政策取消了对农民进城务工的限制及不合理收费，有助于农民工的平等就业，但流人地城市则基本上用管理取代了服务，呈现出政府部门和农民工“两不情愿”的局面：一是农民工的公共服务需求与供给形成了巨大的缺口。农民工所急需的职业培训、就业服务、劳动权益维护、子女教育、卫生防疫等公共服务缺乏明确而积极的提供方，而城市的管理及公共服务部门的编制、经费则是按城市居民的规模而确定的，将其对象扩大到农民工群体无疑会加剧人员、经费的紧张，这就是近些年各界呼吁的让农民工平等享受城市公共服务但没有实质性进展的症结所在。而由此出现的农民工合理需求与公共服务供给的巨大缺口，在合法的、正规的服务缺失的情况下，一些不规范的、灰色的组织则从中“补位”：不达标甚至有安全隐患的农民工子弟学校解决子女上学难题，老乡会甚至帮会帮助其讨薪、工伤赔偿等，非法行医、黑诊所去弥补正规医疗机构所没有覆盖的空白区域等。二是政府部门的管理手段与农民工的流动就业状况不匹配，导致管理手段低下。以证件管理为例，以前曾经以就业证作为控制外来流动人口规模的手段，但农民工本来从事的工作就是大量的非正规就业，基本上不理会办理就业证的要求，就业证管理自然效果甚微；在就业证作为对农民工规模和信息采集渠道被取消后，管理部门主要靠暂住证获得相关信息，但农民工流入城市的主要目的是实现在家乡所达不到的经济收益，尽量节约其住房支出，暂住证办理率低。一些城市转而采取出租屋管理为核心的管理手段，但一方面房屋出租人并不会主动配合管理部门申报流动人口状况，同时，它又不能涵盖占流动人口高达39.61％的集体户人口，而居住在集体宿舍、工地等的农民工仍无法纳入到管理部门的视线之内[12]。政府的管理、服务愿望与以农民工为代表的流动人口状况、需求不匹配严重限制了现有政策的作用空间。
三、未来我国农民工政策的展望
鉴于农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，农民工政策不仅将影响工业化、城镇化的道路、方向、水平和质量，而且决定着未来我国的产业工人队伍的素质、未来城乡人口分布结构，未来的农民工政策的效果应体现在农民工就业质量和转移稳定性的提高上，近期的政策措施宜从如下几个方面展开：
（一）加强教育和技能培训，通过提高素质实现农民工高质量、高稳定性就业
要实现从“中国制造”向“中国创造”的转变，要大幅度转移农村剩余劳动力和缩小城乡收入差距，都离不开农民工劳动技能和素质的提高。在农民工就业前培训上，加大对农民工培训的投入，整合分散的培训资金，积极构建以就业效果为评价标准的培训体制机制建设，由农民工自主选择培训机构，切实提高职业培训的质量和效果。在农民工的在职培训上，要根除“一厂两制”现象，主管部门要监督企业按规定提取2％职工工资用于职工培训，参照企业职工中城市户口和农村户口的比例，将农民工的在职培训和晋升纳入到企业的员工发展规划中，打通农民工在体制内的上升通道。
（二）全面落实劳动权益保护，实现农民工体面就业
输入地政府要将维护农民工劳动权益作为政府基本职责，作为促进社会公平正义、维持社会稳定的重要环节来部署。城市政府要在充实劳动执法的编制和预算上，切实强化劳动执法队伍建设，根据行业特点，持续推进劳动合同签订率，完善农民工工资付出保障制度。积极探索工会组织建设的有效途径，指导各种所有制企业建立工会，确保农民工有利益代言人，发挥工会在推进工资集体协商、生产安全、职业病防治中的关键作用，将农民工劳动权益和社会权益构筑在能代表其利益的工会、代表社会公正的政府和代表厂商的雇主三方有效协商体系中，建立工资合理增长的长效机制。
（三）多渠道筹措资金，逐步实现农民工的安居问题
将农民工纳入到城市住房保障体系中，建立健全城市保障性住房体系的资金筹措机制，按一定比例抽取国有土地转让收益，政府财政补贴的方式，根据本地农民工总量情况，将那些有稳定就业收入、居住一年以上的农民工与市民同等对待，大幅度增加农民工也能住得起、交通方便的廉租房或经济适用房的供给量。在税收、土地规费、银行信贷上，鼓励各种社会资本投资于保障性住房建设，逐步将流动的农民工通过适用性住房稳定下来。
（四）扩大公共财政支出，通过农民工共享城市公共服务促进稳定迁移
流入地城市要将农民工的就业服务、子女教育、医疗卫生、计划生育、精神文化需求统筹考虑，在制定本市经济
社会发展规划时，将农民工对公共服务的需求计算在内。通过财政持续投入的方式，加大对城市基础教育、医疗卫生、职业介绍服务方面的投资，使有稳定就业门路的农民工子女能受教育、夫妻能团圆、家庭能更完整、医疗卫生更有保障，实现从候鸟式流动向稳定移民的转变。这种转变对于城市年龄结构的年轻化，对于改善农民工状况，包括对于改善城市用工短缺和用工成本逐渐升高，都会起到积极的作用。
（五）确保承包土地权益，为农民工转移提供有效保障
土地作为农民工的最终保障，在整个工业化、城镇化过程中，都将发挥着稳定器的作用。继续推进土地经营权流转，完善土地经营权市场，对于已经在城市有稳定就业门路、不愿返乡的农民工，通过出租、参股、出让其土地经营权等方式，为农民工在城市购买住房或租赁门店提供资金支持，盘活其土地承包权。禁止违法收回、调整、强迫农民转让承包地的做法，始终使农民工向城市的流动与迁移建立在自愿、自由的基础上，避免其他发展中国家快速城镇化过程中出现的大城市病和贫民人口在城市聚居问题
