2010年我国国内粮食价格大幅上扬，国家统计局对50个大中城市的价格调查显示，大米(粳米)价格已从4.14元/公斤涨至5.08元/公斤，涨幅为22.71%；面粉(富强粉)价格涨幅略低，但也达到15.56%(国家统计局，2011)。粮食是生活必需品，粮食价格上涨必然导致粮食的净消费者——城镇居民的实际收入减少，能够购买的包括粮食在内的商品量或质将下降。因此，粮食价格上涨及其可能造成的粮食安全问题就成为公共政策的合理目标。
随着城镇居民贫富分化的加剧，不同收入人群的粮食支出占总收入比重的差异也在不断拉大，粮食价格上涨对他们的生活水平和粮食安全造成的冲击不同；又由于收入水平存在较大差异，不同收入人群对粮食价格上涨的承受能力也不相同。因而，粮食价格上涨时，不同收入人群的粮食安全受到的威胁程度不同[1]。
粮食是关系国计民生的重要物资，保障每个居民的粮食安全也是政府的重要职责。面对近期国内粮食价格的快速上涨，学者们认为，为确保城镇低收入人群的生活水平，使其能够购买满足基本生活需求的粮食、保障其粮食安全，政府应将稳定物价作为宏观调控的首要任务(彭文生，2011)；与此同时，另外一些学者则认为，粮食价格上涨对城镇中、高收入人群的影响不大，消费者应宽容粮食价格上涨，但对受影响较大的低收入人群需要实行与价格相挂钩的收入补贴制度(陈锡文，2011)。根据微观经济学知识可知，在粮食消费量一定的情况下，粮食获取量既取决于价格，又取决于可支配收入，政府既可以用价格补贴，也可以用收入补贴来应对粮食价格上涨对城镇低收入人群粮食安全的负面影响，但不同补贴方案的政策成本会有差异[2]。
尽管随着经济的快速发展，我国财政收入不断增加，但财政资金的用途越来越广、需求量也越来越大，财政资金依然紧缺。因此，当目标人群相同时，不同补贴方案的政策成本将成为粮食安全保障政策选择的重要依据。
此外，粮食安全保障资金的使用效率及补贴资金的收入分配效应也是相机决策的关键指标。在此，从相关经济理论着手，规范分析、系统比较价格补贴和收入补贴的政策成本及相关的政策效应，以为政府构建城镇低收入人群粮食安全保障制度提供参考。
一、实施粮食安全保障政策的价值取向
随着经济的发展，我国城镇居民的收入差距越来越大。统计资料显示，在按收入分组的城镇居民中，2009年我国城镇高收入居民的可支配收入分别是低收入户、最低收入户和困难户的5.58倍、7.12倍和8.91倍；从高收入户到低收入户，再到最低收入户和困难户的粮食支出占总收入的比例依次为1.05%、1.74%、2.21%、2.81%、4.16%、5.04%和6.06%[3]，即不同收入人群粮食支出占其可支配收入的比例呈现较大差异，且随收入的下降而上升。因此，粮食价格上涨时，不同收入人群的实际收入下降幅度不同、粮食安全受到的威胁程度不同，由粮食带来的福利在不同收入人群间的分配也将发生变化。
(一)粮食价格上涨与粮食消费变化
由于收入越低的人群粮食消费需求的收入弹性越大、粮食价格上涨，其实际收入下降的幅度就越大。在两者的共同作用下，粮食价格上涨，收入越低，粮食消费需求下降的幅度就越大、粮食安全受损的程度也就越高。
(二)粮食价格上涨与粮食福利分配
尽管粮食供应总量不断增加、品质不断改良、品种不断丰富，由粮食带来的社会福利在不断提高，但人们的满意程度不仅取决于福利的绝对水平，还取决于福利的相对水平——即不同收入人群间粮食消费的分化程度。粮食价格上涨前，城镇居民粮食与非粮食①的消费达到均衡状态；粮食价格上涨，均衡状态被打破，此时，同样的一元钱用来消费非粮商品所得到的边际效用将高于消费粮食的边际效用，消费者为实现效用最大化将自愿减少粮食消费、增加非粮消费，直到重新达到均衡。由于粮食是生活必需品，其价格弹性小于1，即粮食消费量下降的幅度小于粮食价格上涨的幅度，这预示着粮食价格上涨，粮食消费量将有一定程度的下降，但粮食支出依然是增加的。受可支配收入的约束，粮食支出增加、非粮支出必然减少，但在不同收入人群的消费组合中，非粮商品的消费支出不同、所占份额也不等、边际效用也有很大差异。粮食价格上涨，不同收入人群用减少非粮支出来增加粮食支出的能力和意愿也不相同。一般而言，收入越高的人群，其消费组合中非粮支出越多、所占份额越高、边际效用越低；当粮食价格上涨时，越容易通过减少非粮支出以保持既有的粮食消费水平，即价格上涨其粮食支出增量越大。粮食价格上涨，各收入人群的粮食支出都会增加，且收入越高的人群粮食支出的增幅越大、增量越多，这意味着不同收入人群间粮食支出增量的差距高于初始的粮食支出差距。粮食价格上涨，不同收入人群间粮食支出的不平等程度将加重。尽管低收入人群通常消费单位成本较低的粮食，粮食支出不平等会显著高于粮食消费不平等，但粮食支出不平等的变化趋势依然可以代表粮食福利分配的变化趋势。上述分析表明，随着粮食价格的上涨，粮食福利的分配对收入越低的人群越不利。
粮食价格上涨，收入越低的城镇居民的粮食消费量下降的幅度越大，由粮食带来的福利在不同收入人群间的分配对其越不利，因此，粮食价格上涨时对城镇低收入人群进行政策扶持是有必要的。
二、粮食安全保障的政策成本
尽管市场经济强调通过市场的力量来配置资源，但市场经济并不完全排斥政府干预，一定方式和一定程度的政府干预不仅是合理的，在某些特定的条件下还是必要的。由粮食价格上涨对城镇低收入人群粮食安全造成的负面影响需要政府的适当干预，但关键在于政府干预的程度、干预的方式以及为此需要付出的政策成本。
(一)价格补贴的政策成本
价格补贴是通过财政补贴的方式降低价格，使其保持原状或低于均衡价格。价格补贴的实质是让纳税人补贴消费者，但对于任何特定商品来说，纳税人与消费者并不完全重合，至少因此产生的纳税负担和由补贴获得的福利因人而异，但毕竟是显性的收入转移。限价、临时价格管制的实质也是价格补贴，但承担补贴负担的人变成了生产者或经营者，是通过法律或行政手段对消费者的一种隐性补贴。价格补贴在短期内对稳定粮食价格的作用非常显著，但价格补贴是对全体消费者的补贴，而政府之所以限制粮食价格上涨，其目的是为了保证城镇低收入人群具有获取满足
基本生活需求的粮食支付能力、确保他们的粮食安全，而在价格补贴的实施过程中，政策目标已经发生偏离。随着经济的发展和生活水平的提高，粮食价格上涨对中、高收入人群已经不是严重问题，至少不是必须通过公共政策和财政转移的方式来解决的问题，但价格补贴并不能将他们排除在外。根据《中国统计年鉴·2010》对城镇不同收入人群的划分可知，低收入人群仅占城镇总人口的20%，这表明在价格补贴的受惠人群中目标人群仅占20%，而非目标人群却达到了80%[5]，因而，价格补贴将大幅度地推高粮食安全保障的政策成本。
如果粮食的市场价格低于均衡价格，消费者愿意消费的粮食量将高于均衡量，形成过度需求；另一方面，生产者愿意提供的粮食量却低于均衡量，并造成供给不足。由于粮食的生产具有较长的周期性，如果粮食的市场价格只是短期波动而呈现出上涨态势，此时，政府可以动用储备粮或通过国际贸易以均衡价格获取足够的粮食来弥补国内市场的短缺，即粮食价格短期上涨时，价格补贴仅需补贴消费者，政策成本相对较低。如果粮食价格上涨是一种长期趋势，此时，价格补贴造成的粮食短缺无法用粮食储备或国际贸易来填补，这是由于粮食储备只能平抑粮食市场短期的供求失衡，但无法弥补长期的短缺，而粮食又关系国计民生，依赖国际贸易来保障国内粮食安全将面临较大的不确定性，这也是世界各国强调粮食自给率的原因。如果我国将粮食的自给目标定位在98%，甚至100%，此时，为保障粮食市场的供需平衡，价格补贴除了需要对消费者进行补贴外，还需要对生产者进行补贴，以激励其愿意生产市场所需的粮食量，政府也将为粮食安全保障付出更高的政策成本。
(二)收入补贴的政策成本
市场经济条件下，各种产品的价格应当取决于消费者的自愿选择和资源配置效率所决定的成本收益，粮食也不例外。即使考虑到粮食对国计民生的特殊重要性，让市场价格发挥资源配置的信号作用仍然是正确的，政策效率也是最高的。但市场经济是根据支付能力来分配稀缺资源的，它不能解决收入分配及贫困引起的粮食安全问题，也不能保证粮食价格不会在短期内大幅上涨。当粮食价格上涨时，通过收入补贴增强目标人群的支付能力是保障他们粮食安全的另一政策选择。
收入补贴是指在粮食价格上涨后，政府通过财政补贴向目标人群直接发放现金或现金券，以增强其支付能力、保障其粮食安全。根据补贴标准的不同，收入补贴又可以进一步分为等效用补贴和等量补贴，其目的分别是使补贴的目标人群具有与粮食价格上涨前相同的效用水平和相同的支付能力[6]。当粮食价格上涨、非粮价格和消费者的名义收入保持不变时，粮食与非粮食的相对价格、消费者的实际收入将发生变化，并由此产生替代效应和收入效应。等效用补贴是使目标人群具有相同的效用水平，它仅仅弥补了收入效应，但替代效应依然存在；等量补贴使目标人群具有原消费组合的支付能力，但由于粮食与非粮食的相对价格上涨，为实现效用最大化，目标人群会自愿减少粮食消费、增加非粮消费。又由于粮食是城镇居民的生活必需品，对城镇低收入居民而言，它属于正常物品，因此，等量补贴既可以弥补收入效应，也可以弥补部分替代效应，补贴后的效用水平将高于等效用补贴，当然，其政策成本也将比等效用补贴高。
(三)价格补贴与收入补贴的成本比较
对某一具体的目标人群而言，其从价格补贴和等量补贴中获得的补贴金额是相等的，但价格补贴无法排除非目标人群，其补贴的是所有人群，而等量补贴仅限目标人群，因而，价格补贴的政策成本将比等量补贴高。就等量补贴和等效用补贴而言，尽管等量补贴支付给每个目标人群的补贴金额仅比等效用补贴多一点，但庞大的目标人群对此产生了放大效应，并使得等量补贴的政策成本高于等效用补贴。据此可以推断，价格补贴的政策成本高于收入补贴，对收入补贴的进一步细分可以发现，等量补贴的政策成本比等效用补贴高。
三、粮食安全保障资金的使用效率
粮食安全保障资金的使用效率是指补贴资金用于目标人群的粮食消费占补贴资金的比例。实施补贴政策的目的是为了保证目标人群的粮食安全，但价格补贴无法排除非目标人群、部分补贴资金被用于非目标人群的粮食消费；当粮食价格上涨、非粮价格不变时，粮食与非粮食的相对价格将上涨，此时理性的消费者将减少粮食消费、增加非粮消费，即使给予收入补贴，消费者也会以效用最大化为基准将补贴资金在粮食与非粮食之间进行合理分配，这意味着尽管收入补贴的补贴资金全部给予了目标人群，但部分补贴资金被他们用于非粮消费。无论是价格补贴的补贴资金被非目标人群用于粮食消费，还是收入补贴资金被目标人群用于非粮消费，都偏离了粮食安全保障的政策目标，都属于粮食安全保障资金的漏出，而漏出率越高，补贴资金的使用效率将越低。
(一)价格补贴资金的使用效率
价格补贴是按实际消费量进行的补贴，消费的粮食越多从价格补贴中获得的补贴资金也就越高。统计资料表明，收入越高的城镇居民的粮食消费量和粮食支出越高，其从价格补贴中获得的补贴资金也就越多，这意味着价格补贴的资金使用效率将低于粮食安全保障目标人群占城镇总人口的比率，即用价格补贴来保障城镇低收入人群的粮食安全，其资金的使用效率将低于20%。
(二)收入补贴资金的使用效率
由恩格尔定律可知，随着收入水平的提高，食品支出占总收入的比例将逐渐降低，食品中粮食的比例也将越来越低。尽管非粮商品，尤其是肉、蛋、奶等非粮商品对粮食消费具有一定的替代性，当粮食价格上涨、非粮价格保持不变时，消费者可能会用它们代替粮食消费以满足生活的基本需求，但肉、蛋、奶等非粮商品的绝对价格依然高于粮食、同等支出带来的饱腹感也不如粮食；当粮食价格上涨时，收入越低的人群越不愿意用肉、蛋、奶等非粮商品代替粮食消费，这预示收入越低的人群其补贴资金用于粮食消费的比例越高。同理可知，当目标人群获得补贴越低，用于粮食消费的比例越高，因此，等效用补贴的资金使用效率高于等量补贴。
(三)价格补贴和收入补贴资金的使用效率比较
由于粮食安全保障的目标人群是城镇低收入人群，其占城镇总人口的比例为20%，而价格补贴资金的使用效率一定低于它。尽管收入补贴的部分资金被目标人群用于非粮消费，并因此降低了补贴资金的使用效率，但由于粮
食是生活必需品，具有很强的刚性特征，这一特性在城镇低收入人群中更为明显，当粮食价格上涨时，虽然非粮商品对粮食消费具有一定的替代性，但替代性较差，收入补贴资金的使用效率依然比价格补贴高。由此可以推断，价格补贴资金的使用效率低于收入补贴，就收入补贴而言，等量补贴资金的使用效率低于等效用补贴。
四、粮食安全保障资金的收入分配效应
补贴是一个国家或地区的政府对一部分经济活动者非主观原因所致的收益状况恶化而给予的补助，是政府财政向微观经济主体无偿转移收入的经济范畴。作为国民收入再分配的一种形式，补贴对改善收入分配、降低收入不平等程度的作用也备受关注。
(一)价格补贴的收入分配效应
价格补贴是按消费量进行的补贴，各收入人群获益的多少与消费量及消费支出成正比。统计数据显示，中、高收入人群的粮食消费支出明显高于低收入人群，他们从价格补贴中获得的补贴量也高。如果各收入人群获得的补贴差距比收入差距大，价格补贴将扩大收入差距；如果获得的补贴差距比收入差距小，价格补贴则有可能缩小收入差距。由于粮食消费的刚性特征，城镇不同收入人群间的粮食支出差距明显小于收入差距，因此，尽管收入越高从价格补贴中获得的补贴金额越多，但不同收入人群间补贴资金的差距小于收入差距，即价格补贴可以缩小城镇不同收入人群间的收入差距。
(二)收入补贴的收入分配效应
由于粮食价格上涨时，粮食安全保障的目标人群是城镇低收入者，收入补贴将通过提高他们的收入水平来充抵粮食价格上涨给他们带来的负面影响，收入补贴在提高低收入人群收入的同时，并不改变其他人群的收入，因而可以缩小城镇不同收入人群间的收入差距。由经济学知识可知，粮食安全保障的目标人群从等量补贴中获得的补贴金额略高于等效用补贴，但相差不大，其对城镇不同收入人群间收入分配改善的效果也略好于等效用补贴，但差异可能不是很明显。
(三)价格补贴与收入补贴的收入分配效应比较
对同一目标人群而言，他们从价格补贴和等量补贴中获得的补贴是相等的，但等量补贴仅授惠于目标人群，而价格补贴将使所有人群受益，且非目标人群获得的补贴比目标人群多，因此，尽管价格补贴和等量补贴都可以缩小城镇不同收入人群间的收入差距，但价格补贴对城镇不同收入人群间收入差距缩小的效果明显差于等量补贴，也差于等效用补贴。
五、结论
尽管粮食价格上涨时，价格补贴和收入补贴都可以实现保障城镇低收入人群粮食安全的政策目标，但相比之下，收入补贴的政策成本更低、资金使用效率更高、缩小城镇不同收入人群间收入差距的效果更好。因此，与价格补贴相比，收入补贴具有明显的优势，是更为合理的政策选择。
就收入补贴而言，单个目标人群从等量补贴和等效用补贴中获得的补贴金额差异并不大，两种补贴方案在补贴资金的使用效率、对缩小城镇不同收入人群间收入差距效果的差异也不太明显，但由于目标人群数量众多，等量补贴的政策成本要比等效用补贴的政策成本高很多，即在相关政策效应相近时，等效用补贴比等量补贴更具成本优势。
该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《城镇低收入人群粮食安全保障的政策选择——价格补贴抑或收入补贴？》。
注释：
①为便于分析，此处将城镇居民的可支配收入划分为粮食支出和非粮支出，相应的消费品称为粮食和非粮食，其中非粮支出又包含非粮的消费性支出和储蓄、投资等非消费性支出。
