一、我国农业补贴的制度变迁与政策转型
新中国成立后，我国通过工农产品价格剪刀差、农业征税等方式汲取农业剩余，长期为工业化建设提供原始资本积累；进入新世纪以来，制定实施一系列强农惠农政策，全面实现由农业剥夺政策向农业支持制度政策的转型，初步形成了新时期农业补贴的制度框架。
(一)工业化起步时期的农业负保护
20世纪50年代到90年代的近半个世纪中，尽管农业在国民经济中具有举足轻重的地位，但总体而言，国家实行优先发展重工业的工业化战略，基本政策取向是农业支持工业、农村支持城市。
新中国初期至改革开放前夕，主要采取如下措施：第一，对粮食等重要农产品实行统购统销制度。如要求农民按国家规定的收购品种、收购价格和收购计划分配数量将粮食交售给国家，对城市居民和农村缺粮人口实行计划供应等。通过统购统销向工业部门和城市居民低价供应粮食，支持工业化建设。第二，对农业征税成为国家财政收入及工业化建设资金的重要来源。1950年全国农业各税收入19.1亿元，占总税收的39%；此后每年维持在30亿元左右，至1978年累计提供税收达821亿元。第三，对农资实施低价销售和亏损补贴。期间，农资销售价格不断降低，如化肥出厂价格降价总额达26亿元，农药销售价格降价总额达5.5亿元，农机产品降价幅度超过40%，农用柴油、薄膜也多次降价；逐步实施机耕定额亏损补贴、农资价格补贴，支持发展农业生产(宋洪远，2000)。尽管政府财政用于农业的支出从1950年2.7亿元增加到1978年150.7亿元，但这20多年间政府财政用于农业的支出总额仅有1577亿元(朱满德、程国强，2011a)。
1978年，我国实施以市场化为取向的农村改革，农业补贴有了新的变化：一是通过提高粮食收购价格调动农民的生产积极性。国家先后提高粮食统购价格和超购加价幅度、调整粮食统购为合同定购、调减合同定购数量、逐年提高合同定购价格，并将合同定购与平价化肥、柴油和预购资金挂钩。与1985年相比，1989年的籼稻、小麦、玉米合同定购价格分别提高了43.3%、14.2%、21.8%(程漱兰，1998)。二是财政用于农业的支出逐步增加。国家通过规定农业投入的比重和增幅、建立农业发展专项基金、扩大农业信贷支持等方式，增加农业基础设施建设的资金投入。国家财政用于农业基本建设的支出和支农支出分别从1985年37.7亿元、101亿元增加至1990年66.7亿元、221.8亿元。三是农业税收持续增长。农业各税从1978年28.4亿元增长到1990年87.9亿元，年均增长10%。
综合而言，工业化起步阶段，政府主要通过行政手段配置资源，直接或间接地从农业部门抽取资源，为工业化提供原始积累。据有关专家测算，1952-1990年间，我国农业部门为工业化建设提供净资金贡献达9530亿元。
(二)工业化快速发展时期的农业取予平衡政策
20世纪90年代，我国农业政策逐步由歧视剥夺向支持补贴转型过渡，对农业的取予渐趋平衡。主要包括：第一，推进粮食流通体制改革，实施粮食保护价制度。如1990年建立“收购余粮、稳定生产、丰歉调剂、稳定市场”的粮食专项储备制度，对粮食实行保护价收购；1993年采取保量放价政策并建立粮食风险基金；1997年实行按保护价敞开收购农民余粮政策。由于粮食连续丰收、市场粮价持续下降，国有粮食企业购销价格倒挂，加上企业经营不善，亏损挂账严重。为此，粮棉油价格补贴从1990年267.6亿元迅速增加至2000年758.7亿元，国家财政不堪重负。第二，增加财政支农资金，投向农业基础设施建设。1998年出台一系列向农业倾斜的支农惠农政策，当年增发的1000亿元国债中，35%用于农林水利和生态工程建设。1998-2004年，农业部门累计利用国债项目资金达2596亿元，占国债长期建设资金的30%。第三，农民负担日益加重。农业各税从1991年90.7亿元增加至2003年871.8亿元，年均增长20.8%。根据农业部统计，2000年农民缴纳的税费总额为1259.6亿元，人均承担141.4元，相当于1999年农民人均纯收入的6.5%。
尽管这一阶段国家仍然通过征收农业税费等方式汲取农业资源，但财政用于农业的转移支付也快速增加，农业取予趋于平衡。
(三)工业化中期阶段的农业政策全面转型
进入新世纪以来，中央做出了“两个趋向”①的重要论断和“我国总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段”的重大判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，实施了粮食最低收购价、临时收储、粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等强农惠农、补贴支持农业的政策措施。由此意味着我国农业政策的全面转型，其基本特征如下。
第一，价格支持成为补贴支持农业的基础性措施。2004年全面放开粮食购销市场和价格，为保证粮食市场供应、保护种粮农民利益，国家对稻谷和小麦实施最低收购价政策，至今已多次启动稻谷最低收购价执行预案，小麦更是连续5年实施最低收购价收购。特别是，自2008年起连续提高粮食最低收购价水平②，白小麦、红小麦、混合麦分别从2007年的每斤0.72元、0.69元、0.69元提高至2011年的0.95元、0.93元、0.93元，增长31.9%、34.8%、34.8%；早籼稻、中晚籼稻和粳稻分别从每斤0.70元、0.72元、0.75元提高到1.02元、1.07元、1.28元，增长45.7%、48.6%、70.7%。2008年，针对部分农产品价格下跌和“卖难”问题，在主产区对玉米、大豆、油菜籽等实施临时收储措施。近年对大豆和油菜籽的临时收储措施已建立常态化机制。
第二，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式。2002年，国家启动大豆良种补贴政策试点，目前补贴品种已扩大到水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、马铃薯、花生、青稞、生猪、奶牛等，其中水稻、小麦、玉米和棉花的良种补贴实现全面覆盖。2004年，为加快农业机械化进程，建立农机具购置补贴，对农民购置先进适用的农机具给予补贴，并不断增加品种目录，加大补贴力度。同年，中央从粮食风险基金中拿出部分资金用于对种粮农民直接补贴。为减轻化肥、柴油等农资价格上涨对粮食生产的影响，2006年中央出台农资综合补贴政策。这四项针对农民的直接补贴措施，成为现阶段我国农业补贴政策的重要组成部分。
第三，农业补贴总额大幅提高。上述四项直接补贴，从2002年1亿元、2004年145.2亿元，快速增长到2009年1274.5亿元，2010年财政预算安排的补贴资金达1344.9亿元。
2007年开始实施的农业保险保费补贴从21.5亿元增加到59.7亿元，2010年预算安排补贴资金103.2亿元(朱满德、程国强，2011a)。
第四，农民负担大幅减轻。为切实减轻农民负担，2000年中央启动农村税费改革试点；并自2004年起，逐步降低直至取消农业税、农业税附加、农业特产税(烟叶除外)和牧业税。2006年1月1日，《农业税条例》正式废除，标志着我国全面取消农业税。与农村税费改革前1999年相比，取消农业税每年可减轻农民负担达1250亿元，平均每个农民减负140元。
第五，对农业综合服务支持持续增加。为调动地方政府抓好粮油生产的积极性、鼓励粮油产业发展，中央对粮食生产大县、油料生产大县、生猪调出大县、奶牛养殖大县实行奖励措施；中央财政加大水利骨干工程、田间工程、良种繁育与技术推广体系、农技服务与农业病虫害防控、农业生态环境保护体系等建设的支持。
二、农业补贴制度设计的目标与重点
经过30多年的改革和发展，我国工业化、城市化进入快速发展阶段，人均GDP已超过4000美元。经济发展的国际经验表明，目前我国实行工业反哺农业、城市支持农村的条件已经成熟，总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段。从长期趋势看，随着国家财力的不断提升，农业补贴的能力不断增强，不断加大对农业的补贴支持力度，是今后我国工业化进程中的必然政策选择(程国强，2011)。
(一)目标取向
但是，我国还处于工业化中期阶段，仅大致相当于20世纪60年、70年代初的日本以及80年代末的韩国经济发展水平，而且农业现代化水平也与同时期发达国家存在较大差距。相对发达国家而言，目前我国农业补贴支持仍然较低。如2007-2009年，OECD国家的平均农业补贴率③为22%，其中韩国达52%、日本47%、加拿大17%、欧盟23%，而我国只有9.1%。韩国、日本的农业支持总量④相当于本国农业总产值的64%，美国为36%，欧盟、加拿大分别为32%和26%，我国却只有13%(表1)(朱满德、程国强，2011b)。显然，现阶段我国尚不能像美国、欧盟和日本等发达国家给农业以巨额补贴，更不具备全面、大规模补贴支持农业的能力。
因此，现阶段农业补贴制度设计，一方面，政策目标不宜过宽过泛，必须增强政策的针对性与指向性，明确界定政策的核心目标与综合目标，集中力量解决目前农业发展中的突出矛盾和关键问题；另一方面，注重顶层设计，构建统筹协调、功能互补的政策框架，避免不同目标彼此冲突、互不兼容，尽可能降低政策操作成本，最大限度提高政策效能(程国强，2011)。
图1 农业补贴政策的目标定位
基于此，我们认为，现阶段农业补贴政策的核心目标是保障粮食安全、确保主要农产品供给和促进农民增收，必须优先保障实施；综合目标则是确保食品安全、环境保护、农业竞争力、农业可持续发展、农业多功能等，须在实现核心目标的基础上，统筹兼顾(见图1)。
之所以界定如上所述的核心目标，一方面，保障粮食安全，确保主要农产品基本供给，是我国农业现代化建设不可逾越的历史任务，是保持国民经济健康运行的战略需要。今后，耕地、淡水等农业资源对粮食生产的约束日益增强，种粮比较效益持续降低，调动农民生产积极性难度加大，促进粮食生产稳步发展、保障粮食供求平衡的任务更加艰巨。由于人口增长、消费结构升级、城镇化发展等，农产品消费需求呈刚性增长，保障粮食等主要农产品供求基本平衡越来越困难。对于我国当前所处发展阶段而言，粮食问题不仅是重大的经济问题，更是重大的政治问题、安全问题。必须始终立足国内粮食基本自给，才能应对复杂多变的国内外形势，保持国民经济平稳较快发展和社会和谐稳定(本书编写组，2008)。党的十七届三中全会指出，“粮食安全任何时候都不能放松，必须常抓不懈”、必须“把发展粮食生产放到现代农业建设的首位”。党的十七届五中全会进一步要求，“走中国特色农业现代化道路，必须把保障国家粮食安全作为首要目标”。因此，确保粮食等主要农产品基本供给(即“保供给”)，依然是现阶段和今后相当长时期内我国农业政策的首要目标。
另一方面，农民增收困难，已经成为现阶段农业农村发展中最突出的问题。农民收入长期上不去，不仅影响到农民生活水平提高，而且影响到粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现(本书编写组，2008)。党的十七届五中全会提出“坚持扩大内需特别是消费需求的战略”、“建立扩大消费需求的长效机制”等。实施扩大内需特别是消费需求的战略，最大潜力在农村消费市场，关键在于提高农民收入水平、增强农民消费能力。因此，农民收入问题不仅是“三农”问题的核心，更是促进经济结构调整、转变经济发展方式的关键。“增加农民收入”(即“促增收”)，是我国推进城乡一体化发展、转变经济发展方式的根本任务。
保供给，是保持经济平稳较快发展的基础。只有经济实现持续增长，工业化、城镇化才能顺利推进，才可能有效解决农民转移就业、促进农民工资性收入增长，才有可能增强国家的补贴能力，提高农业补贴水平、增加农民转移性收入。在今后相当长时期内，农业经营性收入仍是农民收入的重要渠道，在农产品价格逐步上涨的情况下，保供给也可促进农业经营性收入增长，是农民增收的重要途径。
促增收，是保供给的重要前提。只有农业经营收入的稳定增长，才可能保护和提高农民种粮务农积极性，确保实现“保供给”目标。与此同时，农民收入增长，尤其是非农就业收入增长使得农业收入比重下降，将促进农业劳动力流向非农部门、促进农村土地流转，形成集中规模化种植、商业化生产，进一步夯实保障国家粮食安全的物质基础。
综合而言，“保供给、促增收”目标二位一体，互为基础、互为前提，是现阶段我国农业补贴制度设计的出发点和落脚点，是农业补贴政策的核心目标。
(二)基本原则
按照“保供给、促增收”的政策目标，构建我国农业补贴的政策框架，应遵循以下原则。
第一，量力而行、循序渐进。我国是发展中农业大国，农业生产方式落后、农业投入不足、农业现代化水平低等问题将长期存在；农户数量大、经营规模小、农业比较效益低
也难以在短期内改变。建立和完善农业补贴制度，必须从我国的基本国情出发，立足当前、着眼长远，量力而行、尽力而为、循序渐进，建立稳步增长的农业补贴投入机制，促进补贴政策的制度化、规范化和科学化。
第二，明确指向、突出重点。在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，必须把握农业农村发展中的重点难点问题，围绕保障粮食安全、增加农民收入和发展现代农业的关键任务，注重提高政策措施的针对性和有效性，把有限的农业补贴政策资源集中使用到重点品种、重点地区和关键环节。
第三，市场导向、遵循规则。选择补贴政策措施，要以市场化导向，注重充分发挥市场机制在资源配置中的基础性调节作用，一般产品主要靠市场调节，重点产品应尽量减少市场干预和扭曲。要根据WTO规则和我国的承诺⑤，确保补贴总量、支持结构和政策措施符合WTO规则要求。目前我国的“黄箱”补贴还有一定空间⑥，应用好用足“黄箱”补贴措施。
第四，协调配套、提高效能。要注重整合支农政策，发挥价格支持与直接补贴相互配套的政策合力与综合效能；统筹利用信贷、保险等机制，通过分工组合、功能互补，发挥政策的组合效应和规模效益；要注重协调国内补贴支持与进口保护措施，提高政策实施的有效性。
三、现阶段农业补贴的重点领域
根据现阶段基本国情，设计农业补贴制度，要以保供给、促增收为目标，以增强政策的针对性、指向性和有效性为导向，以补贴重点产品、重点地区和关键环节为核心，突出解决农业现代化建设中的重点矛盾和关键问题，全面提高政策的综合效能。因此，应重点补贴以下领域。
(一)重点补贴产品
纳入农业补贴支持范围的重点农产品，主要有如下三类。
一是事关国家粮食安全的重要农产品，主要包括作为口粮直接消费的小麦、水稻等粮食品种。对这些粮食品种的补贴支持，是确保粮食安全、实现保供给目标的关键措施。特别是，要根据水稻供需关系趋紧的新形势，在现有支持措施基础上，研究建立专门针对水稻的补贴支持新机制。
二是对市场供给和稳定具有重要影响的农产品，如玉米、猪肉产品，这是实现保供给目标的重要内容。目前我国大多数居民对食品价格仍然十分敏感，人们的承受能力特别是中低收入者的承受能力比较脆弱，直接关系到稳定市场预期、确保宏观经济健康稳定运行。建立玉米、肉类等农产品的补贴机制，确保市场供应和稳定，对宏观经济具有重要影响。
三是部分进口敏感性农产品。如目前我国大豆进口量达到国内产量的3倍，油菜籽、棉花的进口量分别占到国内产量近1/4，对国内生产影响明显，直接影响农民增收和市场稳定。因此，建议近期优先重点补贴支持水稻、小麦等粮食品种；中长期逐步拓展到玉米、生猪、肉牛、奶牛、油菜、大豆、棉花等农产品(图2)。
图2 中国农业补贴重点产品的选择
注：→表示补贴支持的主要原因；→表示补贴支持的其他原因。
(二)重点补贴地区
补贴政策必须有明确的地域指向，重点支持资源条件好、生产规模大、区位优势明显的农产品主产区。一方面，增强政策的指向性和有效性，发挥政策的导向作用，调动主产区重农抓粮的积极性，鼓励资源条件好的农区加快现代农业建设，夯实国家粮食安全的基础。另一方面，可以减少因范围大引起执行、监管难度加大等问题，降低政策执行成本，提高政策效能。
重点补贴区域，如表2所示分别为：13个粮食主产省(稻谷、小麦、玉米3种粮食的产量分别占全国的72.2%、83.1%和77%)；大豆优势产区东北地区(产量占全国产量的55.4%，其中仅黑龙江省占全国产量的39.5%)；棉花主产区(产量排在前五位的省份占全国产量的79.2%，其中新疆占39.6%)；油菜籽主产区(产量在100万吨以上的长江中下游地区5个省，占全国产量的63.7%)；猪肉主产区(猪肉产量保持在200万吨以上的13个省，占全国产量的76.1%，其中300万吨以上的4个省，占32.7%)。
(三)补贴关键环节
要针对提高农产品单产、品质和产能，调动农民和地方积极性，稳定市场、提高竞争力，促进增收等关键环节，采取指向明确、针对性强的价格支持、挂钩补贴等措施，减少中间环节的漏损，提高政策实施效率。如进一步完善良种推广补贴、农资综合补贴等。
四、农业补贴的政策选择与制度框架
(一)应采取怎样的农业补贴方式
综合发达国家多年的政策实践，用于农业补贴的政策工具可归纳为两种类型，即：一是对农业生产者和农产品的支持措施，包括：(1)价格支持措施，即通过价格政策、市场干预措施等向农民和农产品提供补贴支持，补贴成本由政府财政和农产品消费者共同负担；(2)直接补贴措施，即按照一定标准和条件直接给予农民的补贴，补贴支出由政府财政负担。其中，直接补贴可分为与当期农产品产量、价格、种植面积、动物数量、投入品使用、农户经营收入等挂钩的直接补贴，以及与上述不挂钩的直接补贴。二是政府对农业的一般服务支持措施⑦，即通过政府公共财政对整个农业部门的补贴支持，包括科研推广、农业基础设施建设和资源环境保护等支持计划。
其中，价格支持措施，对促进农业生产、调动农民积极性作用最直接，影响最显著。而挂钩的直接补贴措施，有的对促进农业生产作用明显，有的则对农业生产基本没有激励作用，但对增加农民收入具有积极作用。
因此，若以“保供给”为补贴目标，按政策影响效果排序，可选择的政策工具依次为：价格支持，挂钩的直接补贴。若以“促增收”为重点目标，则应选择脱钩的直接补贴，挂钩的直接补贴与价格支持措施(如图3所示)
图3 基于政策目标的农业补贴方式选择
现阶段农业补贴“保供给、促增收”二位一体的政策目标，要求选择政策工具时，既要注重产出效应，也要统筹考虑收入转移效率。因此，必须综合选择和实施价格支持与直接补贴等政策措施。
(二)农业补贴政策工具及其选择
1.价格支持措施的适用性
从理论上看，价格支持措施主要适用于供求缺乏价格弹性的农产品，是现阶段农业补贴的首选政策工具。如稻谷、小麦等主要农产品生产，供求价格弹性较低，具备实施价格支持的基础条件。特别是目前稻谷供求矛盾凸显，若要进一步调动稻农生产积极性、保持水稻生产稳定发展，价格措施理应发挥更加重要的作用。
从国外经验看，尽管各国农业资源条件差异较大、政策目
标也不尽一致，但价格支持多年来始终是发达国家农业补贴的基础性措施。其中，最低保护价是各国使用比较普遍的价格支持措施。据OECD估计，OECD国家1986-1988年价格支持占农业补贴的比重达77.1%，尽管近年来各国减少了价格支持，但2007-2009年仍然达47%(OECD，2009)。国际经验表明，价格支持政策指向明确，操作简单，作用直接、见效较快，对那些补贴能力不强、保障农产品供给压力较大的国家，是首选措施。其缺点是扭曲市场信号，若长期实施，将导致农产品结构性过剩，使政府财政负担沉重(程国强，2009)。
第一，美国。1933年建立农产品销售贷款支持制度⑧，将信贷支持与价格支持有机结合，虽然70多年来对操作方式进行多次调整，目前仍是美国农业补贴政策的基石。对中国而言，由于拥有数以亿计的农户，政策的执行、管理与监督成本与美国差异巨大，因此须探讨适合中国国情的价格支持方式。
第二，欧盟。采用目标价格、门槛价格与干预价格“三位一体”的价格支持机制⑨。该政策实施的关键，在于必须具有有效的进口保护机制和巨大的财政补贴能力。中国不具备采取类似政策的基本条件。一是，包括粮食等在内的农产品市场是一个开放性市场，难以将国内市场与国际市场有效隔离，无法实行进口保护；二是，中国农产品具有供需紧平衡特征，大豆、棉花等农产品需要通过进口来满足国内市场需求，因此，农产品市场具有内在开放性特征；三是，目前中国的财政补贴能力还十分有限，无力承担巨额补贴资金需求。显然，欧盟的价格支持体系也不适应中国的具体实际。
第三，日本的最低保证价格、韩国的政府收购价格，与中国目前的最低收购价作用机理类似，不同之处在于操作方式的差别。值得借鉴的是日本的稳定价格带制度，将市场机制和宏观调控有机结合，在保护农民利益、稳定农产品价格的同时，充分利用市场价格的合理波动，抑制企业囤积居奇、投机炒作行为，适用于生产周期短、价格波动频繁的农产品。
2.可供选择的直接补贴措施
发达国家近年实行的直接补贴，大多以农产品价格、产量、种植面积(动物数量)、投入品、农户收入水平等为依据。如美国的“贷款差额补贴”、日本的“水稻生产收入稳定计划”、韩国“稻米差价补贴”等与产量和价格挂钩；美国的“反周期补贴”、日本的“稻米差价补贴”与现行市场价格挂钩，欧盟的“补偿性补贴”以作物种植面积、牲畜数量为依据。这些挂钩直接补贴能有效稳定农民收入，市场扭曲相对较小，逐步成为发达国家农业补贴的主要方式。相反，WTO倡导的与产量、面积或价格不挂钩的直接补贴措施却并不普遍，如只有美国采取“固定直接补贴”。
中国近几年农业补贴的政策实践也表明，若不能将农业补贴与种植面积、产量等有效挂钩，其生产效应的边际递减特征突出，最终将失去刺激生产的作用，转变为单纯的收入支持政策。这是目前中国农业补贴工具选择困难的根本原因。
综合而言，目前可供选择的直接补贴工具主要有：
第一，差价补贴。差价补贴⑩既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是发达国家由价格支持向直接补贴转型中普遍使用的政策措施。它能够有效地促进农业生产、提高农民收入，这与“保供给、促增收”的补贴政策目标高度一致，理应成为补贴制度框架的重要组成部分。
然而，与商品产量挂钩的差价补贴，要求准确掌握每个农户的农产品销售信息，要有健全的农业信息系统，或者由具有控制力的大型农业企业主导农产品流通。而中国农户众多、居住分散，各类农产品加工企业遍布各地，成千上万的粮食经纪人和购销企业活跃在田间地头，从农户手中直接收购，因此难以获得准确的粮食销售信息。在无法掌握农产品销售信息的情况下，该政策的可操作性明显不足。但是，在现有技术条件下，与实际种植面积挂钩的差价补贴，则具有一定可操作性。如山东省采用卫星遥感测量技术核查小麦实际种植面积，以县(市)为单位，对农户自报、村委会核定、汇总上报的小麦种植面积核查修正，用于作为粮食直补和农资综合补贴资金发放依据。
值得重视的是，其一，由于差价补贴与目标价格、市场价格相联系，如果目标价格与市场价格之间的差额过大，政府用于差价补贴的预算支出将大幅增长。若对差价补贴总量不加限制，一方面财政有可能不堪重负，另一方面可能会导致“黄箱”补贴突破8.5%的微量允许水平，导致WTO成员的挑战。其二，对于季节性、年际间价格波动剧烈的农产品(如猪肉等)，原则上不适宜实施差价补贴。其三，对国内产需缺口大、对外开放度较高的大豆、油菜籽、棉花等资源型农产品，如果国内支持价格与进口价格“倒挂”，将导致进口产品大量涌入，抵消价格支持的作用。因此，此类农产品应选择与实际种植面积挂钩的差价补贴方式。
第二，投入品补贴。投入品补贴是各国广泛使用的一种挂钩补贴(OECD，2002)。其中对农业信贷利息、农用能源、种子、化肥、灌溉及农业保险等补贴最为常见，但补贴方式差异较大。如欧盟对种子补贴、美国对商品贷款利息补贴等均与商品产量挂钩，而中国的良种补贴、农资综合补贴却与种植面积挂钩。现阶段，中国农业物质技术装备还比较落后，农民文化素质较低，要素配置和投入结构不够合理，利用投入品补贴引导和优化要素投入，提高要素使用效率，既十分必要，也具有可操作性。
第三，面积补贴。即与种植面积挂钩的直接补贴。发达国家的一般经验是，如果以自耕农为主，面积补贴由农业经营者获得，能够产生增产增收的政策效应；如果以佃农为主，面积补贴将以土地租金的形式转移给土地所有者，对产出的激励效应亦随之减弱(OECD，2002)。目前中国仍以自耕农为主，但佃农的数量及经营规模快速扩张。今后若农产品价格较低，不能有效调动农民生产积极性，面积补贴有可能演变为纯粹的收入支持措施。因此，若将面积补贴和价格支持措施组合使用，则既能促进增产，又能使农户直接受益，有效实现保供给、促增收的政策目标。
(三)现阶段我国农业补贴基本框架的构建
基于上述分析，现阶段农业补贴制度的设计，应以保供给、促增收为目标，以支持粮食等主要农产品和重点区域为重点，以价格支持为基础，以直接补贴为主体，形成指向明确、重点突出，操作简
便、受益直接的农业补贴政策框架体系(如表3所示)。主要包括：
1.价格支持措施
第一，对稻谷、小麦等品种，继续在主产区实施最低收购价政策。根据居民消费习惯、农业生产成本、供需结构、国内国际比价等新形势，应进一步提高小麦和稻谷，特别是优质稻谷的最低收购价格水平，有效保护和调动农民种粮积极性。当最低收购价格高出国际市场一定水平后，应考虑锁定最低收购价格水平，综合实行挂钩直接补贴等措施。
第二，探索建立玉米等重要农产品稳定价格带制度。所谓价格稳定带制度，是指以市场机制为基础，为防止农产品价格剧烈波动、稳定市场交易，由政府委托指定政策执行主体，按市场价格随行就市收购或销售农产品，调节农产品市场流通量，将价格稳定在某一合理的价格区间内，维护农产品市场稳定。可考虑用稳定价格带制度替代现有的临时收储措施，在东北主产区，针对玉米开展试点工作。待时机成熟后，推广至猪肉等重点农产品。
2.直接补贴措施
第一，对大豆、油菜籽等探索实施差价补贴政策。政策设计的关键是，要合理确定差价补贴总量，按实际种植面积核算补贴标准，直接补贴到农户。可考虑先对主产区油菜籽开展试点工作，若取得预期效果，再推广至大豆、棉花、食糖等农产品。
第二，加大粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、畜牧养殖补贴、农机具购置补贴和农业保险保费补贴等支持力度。其中，粮食直补、农资综合补贴、良种补贴作为综合性补贴，应着力发挥对种粮农民生产激励和收入转移的双重效应；畜牧业养殖补贴，应有效发挥稳定畜产品生产者收益、促进养殖业健康发展的政策效用；农机具购置补贴，应起到推进农业机械化、提高农业生产效率，提升现代农业发展水平的作用；农业保险保费补贴，为了引导和支持农户参与农业保险，分散农业生产的自然风险，减轻农民因自然灾害引起的经济损失、恢复灾后生产能力。
第三，建立专业农户(11)直接补贴制度，重点培育高素质的农业经营主体；对专业农户及种粮大户用于农业基础设施建设和固定资产投资的信贷予以支持，给予投资补助和利息补贴，提高农业综合生产能力；对资源节约、环境友好型农业生产方式给予补贴支持，提高保障食品安全和农业可持续发展的能力。
3.一般服务支持
建立完善政府公共财政支持的农业一般服务支持体系，如科研推广、培训、粮食安全储备、基础设施建设和资源环境保护等支持计划(参见表3)，本文不作具体讨论。
五、加强和完善我国农业补贴政策的若干建议
现阶段我国构建以价格支持为基础、以直接补贴为主体的农业补贴政策框架体系，必须进一步创新农业补贴支持机制，探索新形势下强农惠农的新思路、新方式和新途径。为此，我们建议：
(一)积极探索建立重要农产品价格稳定机制
在全球农产品日益能源化、金融化背景下，如何保持我国粮食等重要农产品市场与价格的基本稳定，对管理通胀预期、促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定意义重大。
建议对重要农产品实行稳定价格带措施，其基本作用机制为，当市场价格低于政府确定的最低保证价格时，为维护农民利益、保护农民生产积极性，政策执行机构按照最低保证价格挂牌收购农民交售的农产品；当市场价格高于最高干预价格时，为保证市场平稳运行，政策执行机构将农产品储备投放市场，增加供给、平抑价格；当市场价格处在稳定价格带以内，政府对价格不采取干预措施，由市场机制自发调节价格(图4)。如政府掌握的储备不足，可以通过紧急进口等措施增加市场供给，使价格稳定在可控范围内。
目前玉米作为饲料以及粮食深加工原料，国内购销市场化程度较高。特别是在国际市场，由于美国40%以上的玉米生产量用于燃料乙醇生产，玉米价格已经与石油价格紧密相关，对国内市场价格影响显著，使近年来玉米价格波动频繁，对其他粮食产品以及养殖、食品等下游产品市场影响巨大，保持市场稳定的任务十分艰巨。因此，建议以东北主产区的玉米作为试点，研究设计玉米稳定价格带制度。设计要点为：
图4 农产品稳定价格带制度
第一，合理确定玉米调控价格水平。统筹考虑经济发展、消费者以及下游养殖业承受能力和玉米成本收益等因素，合理确定玉米的最低保证价格和最高干预价格。要注重与市场调节机制有机结合，充分发挥市场配置资源的基础性作用，保持政策的基本稳定。
第二，抓紧建立粮食等农产品价格预警系统。建议以国家发改委价格监测系统、农业部全国农产品批发市场价格、中储粮总公司原粮收购价格等信息为基础，建立中国粮食等主要农产品价格预警监测信息系统(12)。及时发布价格预警，合理引导市场预期。
第三，明确政策执行主体。最低保证价格收购与价格平抑调控互为一体，建议由同一政策执行主体承担。
第四，建立粮食等重要农产品调控储备。借鉴目前粮食专项储备、政策性临时储备的经验，探索建立重要农产品调控储备，专门用于稳定市场。需要注意的是，调控储备量不宜掌握过多，避免形成市场不稳定预期，加剧市场波动。
建议采取市场化方式收购重要农产品的调控储备。即在市场价格处于稳定价格带以内时，政府指定的政策执行主体在一定期限内，根据国家质量标准要求，按市场价格挂牌收购，完成储备收购计划即退出。收购执行、进度监控、执行监管、审核验收等程序可参照“最低收购价执行预案”相关规定；收购费用包干使用，保管费用补贴、贷款利息补贴由中央财政负担。如果市场价格处于稳定价格带以内，但处在相对高位运行，可以设定收购最高限价。当市场价格高于收购最高限价时，暂停调控储备收购，待农产品价格回调至最高限价以下再行收购，防止收购进一步推动价格高位上扬。
第五，政策执行的监督。执行稳定价格带制度，难点在于按市场价格挂牌收购的监管。建议在启动调控储备收购时，按启动前若干天(如7～10天)市场平均价挂牌收购，保持该价格水平不变；此后，则按照市场平均价格挂牌收购，收购进度在一个周期执行后即上报。
(二)稳妥推进差价补贴措施试点
由于大豆、油菜籽国内供需缺口较大，进口依赖严重，对外开放度高，现行临时收储措施的托市保价效果较为有限，难以有效保护农民利益。对大豆、油菜籽等油料产品的托市调控应把握好如下几点，一是必须充分考虑其国内产需缺口大、对外开放度高的特点，注意防止出现进口抵消调控效果的&l
dquo;漏损效应”；二要尽可能减少对市场机制的扭曲；三是补贴应合理适度，既要保护农民利益，又要财政能够承受；四要利用冬闲田资源，既鼓励扩大油菜生产，又避免与粮争地；五要符合加入WTO的承诺。
因此，建议对东北主产区的大豆、长江中下游等主产区的油菜籽试点实施差价补贴措施。即，政府预先确定大豆、油菜籽的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，按两者之间的差价给予农民补贴；若市场价格高于目标价格，则不启动该政策。政策试点设计的要点为(程国强，2009)：
第一，制定目标价格。其基本原则是，补偿大豆、油菜籽等农产品生产成本，使农民获得合理收益。
第二，统一核定差价。目标价格与市场价格之间的差价，由国家根据当年大豆、油菜籽收获季节平均市场价格统一核定，一年一定。
第三，确定补贴资金的总量。原则上，大豆、油菜籽差价补贴资金总额，等于生产量乘以差价。但该补贴属于不可免除的“黄箱”政策，需遵守WTO农业补贴规则，因此对差价补贴资金应实行总量控制。若测算的差价补贴资金需求总额超过WTO微量允许补贴空间，则应以微量允许空间为上限。
第四，包干分配、直补到户。按照补贴资金总量控制、分省县包干、直补到户原则，国家按有关省份近3年平均产量比例关系实行包干分配，各省份再包干分配到县(市)。农户通过已有的直接补贴或良种补贴发放渠道，按照补贴资金与大豆、油菜籽种植面积挂钩方式，据实领取补贴资金，并张榜公示，接受监督。
如果试点取得成功，建议逐步推广到水稻以及具有类似特点的棉花、食糖等农产品，探索建立目标更加清晰、作用更加直接、操作更加简便、效果更加显著的新型农业价格支持与补贴政策体系。
(三)研究设计针对重要产品、关键环节的专项补贴措施
第一，水稻专项补贴。建议以水稻作为试点，抓紧研究与农民种稻面积或交售商品粮数量挂钩的水稻专项直接补贴。可考虑采取如上所述的差价补贴，或价外加价(13)等办法，与已有的最低收购价、种粮补贴相配套，建立鼓励水稻生产的政策支持新机制，缓解水稻供需紧张矛盾。
第二，专业农户补贴。对粮食主产区经营耕地面积在一定范围内(如30～150亩)，且主要从事粮食生产的农户，按粮食实际种植面积给予补贴。种植规模较大的商业化农户(如150亩以上)，由于能够获得高于平均水平的利润，因此不纳入补贴范围。
第三，农业信贷利息补助。建议采取项目申请的方式，对专业农户用于农田水利等基础设施建设自主投资，给予定额的直接投资补助；对商业化种粮大户，给予信贷利息补贴或者提供低息贷款。
第四，农业环保补贴。以粮食主产区的专业农户为补贴对象，对采用资源节约、环境友好生产方式(14)导致的损失给予一定补贴。
(四)进一步完善现行补贴政策措施
对目前正在实施的最低收购价、临时收储，以及粮食直补、农资综合补贴等措施，要在系统评估政策综合效果、总结存在问题的基础上，进一步完善政策机制与操作办法，增强政策的针对性和有效性。
(1)完善最低收购价政策。粮食最低收购价政策实施以来，在保护和调动农民种粮积极性，促进粮食增产、农民增收，维护粮食市场稳定、保障国家粮食安全等方面发挥了极其重要的作用，取得了显著成效，但也存在一些问题，必须抓紧完善。
第一，合理确定最低收购价格水平。必须统筹考虑国内粮食生产成本、利润水平、市场供求、不同品种之间比价及国际市场价格等因素，合理制定小麦、稻谷的最低收购价格。应逐步提高最低收购价格水平，保证最低收购价提价幅度高于粮食生产成本上涨幅度。
第二，坚持实行单一政策执行主体。必须保证托市收购和价格平抑等国家粮食调控政策执行主体的同一性和唯一性，坚持实行单一政策执行主体，明确执行主体的权责利，防止多元主体带来的利益争夺与责任推诿。建议充分发挥中央储备粮垂直管理体系具有政令畅通、步调一致、雷厉风行的体制优势以及管得好、调得动、调得快、用得上的保障能力与执行能力，将国家调控粮源集中纳入垂直管理体系的直接控制之下，提高政策执行效率。
第三，实现政策的启动与退出的制度化与规范化。加快建立制度化的政策启动与退出机制。如果新粮上市期间，市场平均价格低于国家规定的最低收购价格，即启动最低收购价收购。当市场价格回升至最低收购价格水平之上，则要求政策执行主体必须自动停止或及时退出收购。必须加快建立健全责任追究制度和惩处机制，对未能及时退出的政策执行单位追究责任并予以严厉的经济处罚。
第四，适度控制收购数量。如果最低收购价收购量达到市场流通商品量的30%～40%，有关部门应及时发出预警信号。结合市场价格走势等情况，放缓或退出最低收购价收购，尽可能地给其他市场主体预留足够的商品粮，消除部分企业抢购或囤积的动机。
政策操作要求，一是确定委托收储库点，按照有利于保护农民利益、有利于粮食安全储存、有利于监管、有利于销售的原则，由政策执行主体自主选择具有一定资质和条件的委托收储库点及延伸收购点。二是加强对委托收储库点资金和粮食的监督与管理，加大对政策执行中违规违纪处罚力度。三是提高为农民售粮服务的能力和水平，简化程序、降低农户售粮成本，使小农户从最低收购价政策中获益。
(2)改进临时收储措施。2009年，采取多元主体参与临时收储措施，通过一次性运输费用补贴，鼓励和引导粮油加工企业到东北产区收购玉米、大豆，在南方油菜籽产区收购油菜籽。政策执行结果表明，部分参与临时收储的经营性企业，以盈利为目的，在市场价格低于临时收储价格时，并不进行托市收购，多是徘徊观望；而当市场价格回升到临时收储价格之上时，为获取国家的费用补贴纷纷抬价抢购，进一步推动价格快速上涨，形成逆向调控效应。由于流向多元主体的临时收储粮食，粮权不属于国家，一定程度上削弱了国家宏观调控能力。特别是玉米，在2010年价格持续上涨的情况下，个别托市企业减缓销售进度、囤积待涨，加剧粮价的异常波动(程国强，2010)。
进一步改进和完善临时收储措施，首先，必须坚持“单一”政策执行主体政策，避免多元主体分化政策效果；其次，建立制度化的政策启动与退出机制，防止政策操作的随意性；第三，探索建立临时收储与调控储备一体化操作机制，强化政府宏观调控能力。
具体操作可以参考最低收购价政策。
(3)加强和完善直接补贴措施。对今后新增的直接补贴，要建立与农民实际种植面积挂钩的政策机制。其关键是，抓紧建立“农业补贴基础信息管理系统”。该信息系统包含全国各个农户土地承包与种植面积的地理信息基础性数据，能够准确甄别和确定各农户的产量、种植面积等情况。有关部门应充分应用卫星遥感等现代信息技术，结合农户承包地登记、确权及农业普查等工作，率先在粮食主产区建立以农户为单位的耕地资源与粮食种植面积基础数据库和土地空间信息管理系统，为今后开展各类政策性补贴、农业保险、粮食估产等工作奠定技术基础。
要着力解决由于信息不对称、操作不规范、权力寻租等所导致的政策漏损和溢出效应。要进一步完善补贴操作办法、加强政策执行的监督与管理，加大对违规违纪行为的处罚力度，确保农民成为真正的受益主体。
第一，粮食直补。为保持政策的连续性，从实际效果出发，建议将其转变为脱钩补贴，纳入“绿箱”直接收入支付，为“黄箱”补贴实施保留政策空间。同时，要进一步增加粮食直补资金总量。
第二，农资综合补贴。按照“价补统筹、动态调整、只增不减”原则，实施动态调整机制，新增补贴资金重点向粮食主产区倾斜，着力提高主产区种粮农民的补贴强度。对生产的激励作用，关键要尽快实现补贴与实际种植面积挂钩。
第三，良种补贴。现阶段暂不宜增加补贴品种，建议着力提高重点品种的补贴强度，逐步取消差价供种的补贴方式，全部采用直接现金补贴农户的办法，尽快与实际种植面积有效挂钩。
第四，农机具购置补贴。充分考虑农机具存量结构与分布，补贴资金向农机动力不足的粮食主产区倾斜。完善补贴操作办法，探索申请补贴、选机购机、补贴报销相互分离的操作方式，切实加强补贴执行的管理和监督。
第五，畜产品(生猪、奶牛)养殖补贴。改革目标为“反周期补贴”，特别是在价格较低时，切实稳定生产者收益，要防止补贴政策导致供给和价格波动。
第六，农业保险保费补贴。一是，采取差异化补贴方式，适度提高对粮食主产区、中西部财力困难地区以及重点粮食品种的中央财政保险保费补贴比例。将原来由农户承担农业保险保费部分调整为中央财政新增农业补贴资金(如农资综合直补)代为缴纳。二是，保费补贴范围局限于主要农作物保险(或加上少数重点养殖业保险)，重点是高风险、低收益的作物品种，如粮油作物。三是，将种粮大户转入土地纳入农业保险保费补贴范围。四是，承担保费补贴的保险业务机构由地市级政府(或省级政府)统一确定，并要求基层政府将农业保险保费补贴宣传资料及保险合同发放至每个农户手中。五是，加强对保险机构灾后理赔的监督与管理。六是，加快建立国家再保险机构，对从事农业保险业务的再保险费用给予补贴或优惠。
注释：
①2004年，胡锦涛同志在党的十六届四中全会上指出：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”
②最低收购价格的产品等级标准为国标三等，每个等级之间的差价为0.02元/斤。
③即农业生产者补贴占农业总收入的比率。其中，农业补贴用经济合作与发展组织(OECD)的生产者支持估计(PSE)方法测算，农业总收入为农业产值与财政预算支持之和。
④即支持总量估计(TSE)，用OECD方法衡量实施农业支持政策措施后，从纳税人和消费者转移到农业部门的所有补贴。
⑤即非特定产品补贴不超过农业总产值的8.5%，特定产品补贴不超过该产品产值的8.5%。
⑥相关研究表明，中国非特定产品的“黄箱”支持空间较大，但部分特定产品的“黄箱”支持，如棉花、大豆、小麦等产品今后面临较大压力，可能会突破微量允许水平。
⑦即不针对农民和特定农产品的补贴措施。
⑧其基本机制是，政府预先规定相关农产品的“贷款价格”(相当于政府为农民设置的“最低保护价”)，农民可用农产品作为抵押品，按政府规定的“贷款价格”申请贷款。当市场价格高于“贷款价格”时，农民可按市场价格销售农产品，偿还按“贷款价格”借的贷款，赚取所得利润；当市场价格低于“贷款价格”时，农民则将抵押的农产品交给美国农业部所属的商品信贷公司，即相当于政府按“贷款价格”作为最低保护价收购农民的农产品。
⑨门槛价格，是欧盟对进口农产品的控制价格，其加上进口农产品在共同体内部的运费和装卸费后，大致等于欧盟农产品的目标价格。若进口农产品的到岸价格低于门槛价格，欧盟将按照进口价格和门槛价格之间的差额征收差价税。干预价格，即农产品最低价格。当农产品市场价格低于干预价格时，欧盟按照农产品市场价格与干预价格之间的差价向农户支付差价补贴。干预价格是共同体市场粮食等农产品的最低价格，农民可直接在市场上出售粮食，领取政府的差价补贴，也可将粮食按政府干预价格卖给政府指定的收购部门。目标价格，指欧盟制定的农业生产者指导价格，根据共同体市场农产品的最高价格确定。
⑩差价补贴，指农民按市场价格随行就市销售粮食等农产品，政府预先确定一个目标价格，当市场价格低于目标价格时，按两者之间的差价给予农民补贴；若市场价格高于目标价格，则不启动该政策。
(11)即以农业经营为主业、规模适度的农户，不包括大规模的商业化农户。
(12)这可以作为整个价格支持措施的基础技术支撑。将该系统的市场价格信息，作为启动或退出国家政策性收购的依据，改进和完善当前仍带有随意性的政策启动机制。
(13)即在水稻最低收购价基础上，另外加价补贴农民。具体操作方式有待进一步探索设计。
(14)例如，使用有机肥或根据测土配方施肥，减少农药使用量等。
