摘要:美国农业政策可追溯到20世纪30年代的“新政”。2002年5月产生的“2002年农业法案”,是美国国会根据形势变化做出的调整而产生的新法案。美国农业政策影响了美国农产品生产和贸易。了解美国的农产品贸易政策应该从市场准入、国内支持和出口竞争入手。
关键词:农业,农业政策,农产品贸易,三大支柱,贸易政策审议
美国的农业政策直接影响美国农业生产,农业生产影响农产品贸易,因此,美国农产品贸易政策包含着农业政策。本文的分析思路是首先从分析农业政策与农产品贸易关系的基础上,认识美国农产品贸易政策,再从贸易协定的视角看美国农产品贸易政策的改变。
一、美国农业政策的基本框架
美国农业政策可追溯到20世纪30年代的“新政”。1930年,美国农场在美国就业和gdp等方面都占据相当的比重,但农场的人均收益仅仅是全国平均收益水平的1/3。1920年代的农业萧条在1930年代的大危机时变得更加深化。1932年,农产品产量比1929年有所增加,但农产品价格指数却从100降低到44,农场主的可支配收入也在减少。1929年,农场的平均净收入为962美元,1932年下降到288美元。在这种背景下,作为“新政”的一部分,1938年美国国会通过了“农业调整法”,加上1948年的“商品信贷公司特权法”和1949年的“农业法案”,这三个法律构成了美国永久性的支持农产品价格和支持农民收入的法律框架。WWw.133229.CoM之后的美国农业政策都是在这三个法律的基础上加以修改一般每隔四五年制定一个农业法来调整农业政策。
农业调整法的主要内容有价格支持和收入支持。这些政策通过以下措施实施:
(1)限制生产耕地,实施休耕补贴。美国农场的耕地面积大,一些农产品因为产量过高、供给过多而造成市场价格下跌,农场主收入减少。因此,为了控制农产品供给,保护农产品价格,美国对部分农产品实行休耕,由政府对休耕造成的损失予以补偿。
(2)制订目标价格,提高无追索权贷款,对农产品实施差额补贴。无追索权贷款是一种抵押性贷款,即农场主以尚未收获的农产品作抵押,从政府的农产品信贷公司取得贷款。目标价格由生产成本和生产者利润组成。当市场价格高于目标价格时,农场主可按市场价格出售农产品,用现款还本付息。如市场价格低于目标价格,农场主可把农产品交给农产品信贷公司,政府按目标价格和市场价格之差给予差额补贴,补贴对象主要是小麦、玉米、棉花及乳制品等主要农产品。
(3)实施农产品储备计划。农产品储备包括联邦储备和农场主储备。政府通过提供储存费以及无追索权贷款,鼓励自愿参加计划的农场主将部分谷物储存起来,使市场保持供需平衡。这样,一方面可以通过支付储存费保护农场主利益,另一方面,又可以调节市场上的供求关系,稳定农产品价格。
2002年5月的“2002年农业法案”,是美国国会根据形势变化做出的调整而通过的新法案。美国农业部必须按照新的农业法案实施农业政策。该法案的特点是推翻,了“1996年农业法案”关于停止补贴和将农场主推向市场的方针,再次规定对农业实行补贴。1996年迫于财政负担和乌拉圭回合谈判的需要,美国制定了被称之为“农业自由化法案”的“1996年联邦农业完善与改革法”,它从根本上改变了已经执行了60多年的农业补贴政策。这个法案规定:①从2002年开始取消政府对农场主提供的全部直接补贴;②法律制订了一个7年内向农场主提供总额为356.26亿美元的农业市场过渡计划;③取消对作物耕种面积限制的农场主有完全的自由来耕种他们的土地;④仅保留无追索权贷款和农产品销售贷款,但利率上调1个百分点。
“2002年农业法案”推翻了1996年农业法关于停止农业补贴和将农场主推向市场的既定方针,决定在今后继续向农场主提供各种补贴。该法案决定在继续补贴的前提下,对补贴的方法做了若干修改和补充:①新农业法案继续沿用原来法律实行的直接补贴计划,但以固定的直接补贴代替1996年农业法案的生产灵活性合同补贴。②新农业法案新增加了反周期收入支持补贴计划,用以代替1998-2001年向农场主提供的销售亏损援助补贴计划。③新农业法案对花生补贴计划进行了重大修改。④推出新的乳品计划。
二、美国农业政策与美国农产品贸易
美国农业在法律框架支持下,政府对农民支付了大量的资金。2004
年,美国政府对农民的支付为133亿美元,2005年为200亿美元,2006年估计为210亿美元。这笔支出占美国2005年联邦财政赤字3190亿美元的6%。美国政府对农民的财政支付提高了农民的收入,但这导致了市场扭曲。政府的支付往往与生产和价格联系。生产的越多,政府支付得越多;价格越低,政府支付得越多。这样的机制向农民发出的信号是。他们不需要按市场运作的方式从事生产。这种条件下的生产导致市场价格扭曲,资源配置缺乏效率。美国政府的支持政策和美国先进的科学技术在农业中的广泛应用,导致了美国农业生产产量提高,生产过剩。在国内市场无法调节过剩的产量情况下,只能通过出口解决。美国农产品的出口又压低了世界农产品的价格。引起了主要依靠农产品出口获得外汇收入的发展中国家对美国的不满。
美国农产品出口对美国农民和美国经济的意义重大,出口不仅支撑了美国农产品产量,增加了农民的收入,而且还增加了就业。因为美国农产品产量的1/3用于出口,具体而言,43.5%的小麦、53.3%的大米、43.1%的大豆、20.1%的玉米和45.3%的棉花用于出口。美国是世界农产品最大的出口国。25%的农业总收入来自出口。这就意味着美国农业比工业更依赖国外市场。出口还会产生非农经济活动,按照美国农业部的说法,每1美元产生的出口收入,会带来价值1.48美元的附加经济活动。美国农产品出口给美国提供了91万个工作岗位,其中包括46个非农岗位。这就是说,2005年,美国农产品出口额为629亿美元,而由此产生的附加经济活动的价值达930亿美元。从1950年以来,美国的农产品出口数量增加了8倍。美国的货物贸易逆差为世界之最,2005年,美国货物贸易出口为8926亿美元,进口为16743亿美元,逆差为7817亿美元。但美国农产品贸易一直处于顺差地位,从表1近4年美国农产品贸易统计可以看到这点。农产品贸易顺差为美国经常帐户逆差的减少是有积极作用的。这样,美国的农业政策与农产品贸易联系在一起。
值得一提的是,近10年美国农产品的出口结构发生了变化。以前美国农产品的出口主要是大宗产品,诸如小麦、大米、油菜籽、棉花和烟草。原因在于美国的土地优势和资本密集程度高,美国大宗作物的比较优势显着。这也导致了美国农产品出口以大宗产品为主的格局。但在过去10年里,美国向发达国家出口大宗产品的比重下降了,由原来占出口比重的43%,下降为34%。而美国大宗农产品向发展中国家的出口增加了,比如,中国已超过欧盟成为美国大豆出口最大的市场。不仅如此,美国高附加值农产品的出口稳步上升,这些产品主要是肉类、禽类、粗磨粉、活动物、油、水果、蔬菜和饮料。20世纪90年代以来,高附加值农产品的出口已超过大宗农产品的出口。
三、美国农产品贸易政策的实施情况
市场准入、国内支持和出口竞争是wto《农业协定》的“三大支柱”,因此认识美国的农产品贸易政策也从可这三方面入手。
1.市场准入的关税和非关税壁垒
2004年,美国农产品最惠国平均税率为9.7%,这是非农产品关税税率的2.5倍。有195个税目采用关税配额。2004年超过配额的进口产品被征收平均49%的税率,配额以内的税率为9%。配额之外的税目91%采用从量计征,配额以内的税目28%采用从量计征。关税配额应用于特殊产品,包括牛肉、奶制品、花生和花生油和烟草。在多边贸易体制中,美国采用的关税配额被列入减让表受到约束。美国在与贸易伙伴签署的自由贸易协定中,也对部分农产品使用关税配额。
2.国内支持
2004年,美国政府对农业生产者支付了133亿美元,几乎占农业净收入的16%。美国农业部估计,2005年直接支付为214亿美元。根据美国2004年向wto通知的内容,按当前的“综合支持总量”的计算,2000年美国为168亿美元,2001年为144亿美元。而美国在wto做出的削减“综合支持总量”的承诺规定,美国每年支持的上限可达到191亿美元。2000年和2001年,美国在“绿箱”名义下的支持达到了500亿美元。“绿箱”支持是免于削减的。按“2002年农业法案”的规定,美国国内支持主要的手段是直接支付、反周期支付和贷款计划。这三项占政府对农业生产者支付的62%。此外,还有紧急援助和作物保险这两项支付计划。
3.出口竞争
出口竞争涉及出口补贴、出口信贷、出口保险
、出口担保。根据美国在wto作出的承诺,美国对13类产品组进行出口补贴。2000年以后,美国每年对出口补贴的支付上限为5.94亿美元。根据美国2004年向wto作出的通知,2002年美国的出口补贴为3150万美元。接受出口补贴的产品主要是奶制品。美国实施出口补贴按“出口促进计划”和“奶制品出口刺激计划”执行。按“2002年农业法案”的规定,这两个计划执行到2007年为此。出口补贴以现金支付,以出口量为计算依据。美国有三个主要的出口信贷担保计划:“出口信贷担保计划”(gsm 102)、“中间出口信贷担保计划”(gsm 103)和“供应方信贷担保计划”。美国“商品信贷公司”(commodity credit corporation)负责执行“出口信贷担保计划”和“供应方信贷担保计划”。公司并不提供生产融资但对出口产品提供支付担保,符合信贷条件的产品能取得商品信贷公司资金贷款。2004年,美国这种官方支持的出口信贷额达到了37亿美元。
此外,美国农产品贸易政策中还有一个“食品援助”。根据“1949年农业法案”,美国通过向发展中国家提供长期低息贷款用于采购美国的食品,或直接向发展中国家捐增食品。“食品援助”实际上构成了美国农产品出口的一部分,但是它体现着美国的外交政策意图。美国一直是世界最大的食品援助国家,2004年美国的食品援助占全球食品援助的56%。2005年,美国的食品援助金额为21亿美元。
四、美国农产品贸易政策的国际比较
1.关税税率的比较
世界农产品关税结构基本特点是发达成员的约束税率要普遍高于发展中成员,由表2可知,美国的农产品关税约束税率比其他发达国家低。而中国农产品关税约束税率在世界范围内也是低的。
由于乌拉圭回合谈判建立了农产品关税约束机制,因此,目前许多成员对农产品进口管理,既建立了约束关税,也制定了实施关税。关税削减谈判是对成员关税上限水平的约束,削减的对象是约束关税而不是实施关税。约束关税和实施关税之间的差额被称为关税“水分”。若成员关税水分越大,说明成员方实施关税比约束关税更低。从表3可以看到美国的水分并不大。
2.国内支持的比较
wto《农业协定》对国内支持分为5种情况并加以区别对待:“黄箱”、“绿箱”、“蓝箱”、微量许可和发展中国家的优惠待遇。其中“黄箱”支持是各成员方要承担削减的主要义务。因为这种国内支持与扭曲贸易有关,被列入“综合支持量”,并规定,以1986年至1988年为基期的“综合支持量”(ams),在1995年至2000年的6年中,发达国家削减基期支持的20%,发展中国家在10年内(到2004年)削减基期支持的13%。各成员方削减的承诺列入减让表第四部分。各成员方按年度计算的ams及削减承诺都要向wto农业委员会通报。由于“绿箱”支持被认为对贸易不扭曲或扭曲很小而被免于削减。“蓝箱”支持也被免于削减承诺,不列入“综合支持量”。
世界上对农业国内支持投入最多的国家是美国、欧盟(wto中欧盟为一个成员方)和日本。因此,比较美国的国内支持只需在这三个经济体之间比较就能说明问题。根据成员方对wto的承诺,2000年,美国“综合支持量”的上限为191亿美元,欧盟(15国)为598亿美元,日本为359亿美元。2000年这三个成员方的“综合支持量”上限占整个wto成员方“综合支持量”上限的80%。上限是约束水平的规定,各国在实施时是都会根据本国具体情况进行支付。根据这三个成员方向wto作出的通报,2000年,欧盟的国内支持为389亿美元,占上限的比重为65%。日本的国内支持为64亿美元,占上限的比重为17.8%。美国的国内支持为168亿美元,占上限的比重为87%。因此,从绝对额看,欧盟的国内支持比美国高出许多。
3.出口补贴的比较
与国内支持一样,出口补贴也主要是发达国家使用的政策措施,目前在149个wto成员方中只有25个国家使用出口补贴(欧盟为作为一个国家)。从1995-2000年,wto成员方每年平均使用了62亿美元的出口补贴,而其中欧盟出口补贴每年的平均数额为55亿美元,占整个wto成员方出口补贴90%的比重。这一数额美国为8360万美元,名列第4。
从以上“三大支柱”的比较得出这样的结论:就农产品贸易政策措施与货物贸易政策
措施相比,美国对农产品实行了贸易保护主义,但与欧盟、日本等经济发展水平接近的国家比较,美国的保护主义并不十分严重,欧盟是世界上农产品保护主义最严重的经济体。从wto角度看,美国要推动贸易自由化的进一步发展,理所当然地要削减自己的保护主义措施。
五、自由贸易协定促进美国农产品贸易政策改革
自由贸易是美国对外贸易的基本理念,或者说是美国社会的主流意识。美国通过多边贸易体系、区域和双边贸易协定实现贸易自由化战略。在多边贸易体系中,美国积极发起了“多哈议程”的谈判。美国认为通过农产品贸易的谈判,削减或取消农产品贸易堡垒,扩大美国农产品的海外市场,符合美国的根本利益。美国认为,如果全球取消各种扭曲农产品贸易的政策措施,将使全球农产品价格上升12%,美国的农产品出口增加12%,美国会继续保持农产品的贸易顺差,农业生产的产量还会增加。因此,美国在谈判中确实作出了许多减少壁垒的承诺,由于以欧盟为代表的发达国家在农产品贸易谈判中的僵硬立场,导致与发展中国家的分歧严重,以致“多哈议程”的前景暗淡,预计成果不大。但如果“多哈议程”最终达成了协定,意味着美国在谈判中也肯定作出了削减贸易壁垒的承诺。因此,多边贸易在给美国带来利益的同时,也促进了美国贸易政策的改变。
“竞争性自由化”战略就是为了弥补多边贸易体制进展缓慢的缺陷,美国从区域或双边贸易协定中能获得在多边贸易体制中不能得到的利益。美国除了北美自由贸易区、与以色列和约旦的自由贸易协定外,目前又达成了若干个自由贸易协定。美国通过自由贸易协定获得了新的市场准入条件。2004年1月,美国与智利和新加坡签署的自由贸易协定生效。2005年1月,美国与澳大利亚签署的自由贸易协定生效。新加坡在协定生效后,立即对所有的美国产品取消关税。美国对新加坡的大部分产品取消关税,其余的部分在3至10年内全部取消。智利在协定的生效后的4年内给予美国3/4的农产品免除关税,12年内分阶段取消对美国农产品的所有关税。美国分阶段取消对智利农产品的关税。两国取消对彼此间农产品贸易的出口补贴。澳大利亚在协定生效后对所有美国农产品的进口立即取消关税。美国对来自澳大利亚20%的农产品立即取消关税。对牛肉、奶制品和糖产品三个敏感产品,美国仍维持配额。@随着美国与其他国家签署的双边自由贸易协定的增加,美国在农产品贸易自由化领域中的收益还会增加。同样,美国在3个贸易协定中,也对这3国作出了承诺。如果多边贸易体制谈判进展不大的话,美国会更加注重区域或双边自由贸易协定的谈判。
六、结论
农业占美国经济中的比重很低,但对美国经济仍具有意义。美国维持着对农业的保护,农业保护政策扭曲了农业生产,大量的农产品只能通过出口予以消化产量,引起了发展中国家的不满。但与欧盟和日本比较,美国的保护主义并不严重。保护主义可以通过美国在多边、区域和双边3个领域的贸易自由化进程予以改变。
