【摘要】上海市教育投入逐年加大，预算控制的风险也随之加大。市属高校是上海教育投入的重点单位，资金利用效率是多方关注的焦点。本文结合上海市教育资金投入方向和教育经费精细化、科学化的管理趋势，对市属高校结转结余资金的分类及其形成原因进行深入分析，并提出建设性建议。
【关键词】市属高校 结转结余资金 分类 原因探究
近年来，根据国家财政资源向民生倾斜等相关政策精神以及上海市教育发展规划，上海市对高等教育投入逐年加大，特别是2011年起连续5年对教育重点工程（“十大工程”项目）进行导向性投入，年度教育经费投入已经达到上海市财政收入的15%，占上海市GDP总量的4%，且保持法定性的增长。为了贯彻国务院常务会议提出的激活财政存量资金、提高资金使用效率的精神，市财政局会同市教委对高等教育的结转结余资金进行了多次深入调研。分清楚市属高校结转结余资金的来源和分类，深入分析形成原因，是清理统筹目前结转结余资金的前提，也有助于提供针对性措施。
一、 高校财政性结转结余资金分类
上海市属高校作为上海市高等教育事业的中坚力量，其资金来源渠道较多且数额较大，涉及内容范围很广，而由此形成的结转结余资金也具备此种特征。根据其资金来源和项目属性，结转结余资金主要分为以下几类。
（一）财政性结转结余资金
根据《财政部关于印发〈中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法〉的通知》（财预〔2010〕7号），财政拨款结转资金是指当年支出预算已执行但尚未完成，或因故未执行，下年需按原用途继续使用的财政拨款资金。财政拨款结余资金是指支出预算工作目标已完成，或由于受政策变化、计划调整等因素影响工作终止，当年剩余的财政拨款资金。会计账中沉淀的财政结余资金就形成了财政存量资金。在上海市高校结转结余资金清理过程中，把结转至第三年年末仍未使用完毕的资金统一视为结余资金。财政性结转结余资金主要来源于以下几类。
1.部门预算结转结余资金。根据市财政国库支付改革有关精神，部门预算资金收支采取根据预算批复当年使用完毕的原则（除跨年预算项目外），资金流转使用零余额账户，年底清算无余额。因此，部门预算结转结余资金一般较少或基本没有。但是，由于高校学制和会计年度期间范围的不统一，在实际使用时，确实会形成部分结转至下年使用的资金额度，学生助学金经费一般可以根据实际支付月度来计算，但是如硕士、博士科研经费类型的跨年项目，其使用期间为整个学制期间，年使用额度因科研进度的各不相同难以预估，必然在实际上形成一定的结转额度。另外，八项收入构成部门预算的组成部分。八项收入是指主管部门集中收入、国有资产处置收入、国有资产投资收益、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入、回收资金、利息收入等利用国有资产等财政性资源直接获取的收入上缴国库次年返回后形成的收入。一般来说，八项收入用来补贴人员经费不足，无结余。
2.教委拨入专款。根据以往的预算拨款方式，除各高校的年度部门预算外，市级财政将其他教育经费拨付给市属高校的主管部门市教委统筹使用，市教委根据各类项目的申报情况将专款在预算年度内分次逐笔拨入相应高校。这类拨入专款是形成高校结转结余资金的比例较大的一部分，涉及的结转结余项目主要包括：留学生奖助金；教师访学产学研经费海外名师、大学生研究生创新计划，科研经费；中央财政支持地方实验室建设，电力改造等；内涵建设经费；重点学科、布局调整、人才队伍建设、专业建设教学改革等。按其项目属性和经济支出类别可以划分为几类，分别是十大工程等重点项目支出，出国国内访学类支出，工程、设备、信息建设类专项支出和未指定专门用途的支出。
3.财政性来源的科研经费。高等学校科研水平是衡量学校质量的关键性指标，财政性科研经费主要来源于科技部、教育部、市科委、市教委、所属行业政府管理部门以及其他机构的财政性来源。近年来，关于科研经费审计出来的案件屡见不鲜，财政审计部门加大了对科研经费的监管力度，但此类科研经费结余仍然是结转结余资金占比较大的一部分。
4.中央财政和其他地方财政来源资金。包括学生助学经费、中央财政支持地方专项经费、教育部留学生专项经费、博士后专项经费以及地方除主管部门外其他行政管理部门拨付的专项资金。
（二）非财政性结转结余资金
1.其他教育事业收入和其他收入来源的结转结余经费。高等学校其他教育事业收入主要是跟教育事业直接相关的各项收入，包括学生学费、住宿费等教育收费，以及和教育事业相关的委托培养费、考试考务费、培训费等收入。教育收费一般用来弥补人员经费发放不足和其他需自筹的资金不足，一般无结余。而和培训、考试相关的收入根据不同项目的执行时间使用，这部分经费具有临时发生、预算难以估计等不可控性，会形成跨期的结转结余，在抵减支出后可用来统筹使用。其他收入主要包括投资收益、利息收入、捐赠收入、现金盘盈收入、存货盘盈收入等，一般无固定使用方向，控制不好也容易形成资金的结转结余。
2.非财政性科研类结转结余经费。它是指来自企业和其他社会机构的委托科研、专利使用、科技服务等活动形成的结转结余经费，此类经费执行应根据合同的要求进行，形成的结余经费按学校的要求进行管理使用。
3.专用基金结余。高校专用基金一般是指提取科研管理费形成的基金、学生帮困助学基金、职工福利基金、投资基金、事业基金和其他符合基金性质的经费。专用基金的使用应按照相关的管理规定进行。
4.跨年待冲销的暂付款。待冲销的暂付款暂未形成支出，也构成会计制度中所定义的结转结余资金。
二、高校财政性结转结余资金成因分析
上海市高等学校财政性结转结余资金的形成有其深层次的体制原因，也涉及高校内部协调管理的能力和水平，共性原因体现在高校财务管理中出现的各类现象，而根据项目业务分类的不同，也有其具体原因。目前，财政性结转结余资金是市级财政调研和清理的重点，财务管理中体现的共性原因主要体现在以下几点。
（一）高校预算、审核、决算自成系统，协同管理能力弱
1.从预算申报内容结构上看，主要包括基本支出经费和项目支出经费。目
前，财政系统的部门预算申报要求细化到具体经济科目，并需要填报数量和金额。在高校编制部门预算时，除财政有固定标准的项目外，不同学校采用不同的编制标准和编制方法。一般来说，基本支出经费中包含人员经费和公用经费，人员经费按照相关预算标准和绩效工资的有关要求进行预算，公用经费中部门业务费、办公费和部门专项经费等经常性业务经费采用的是固定预算或是适当的增量预算方式，预算控制到总量，虽然二级部门上报预算中均填报了具体的经济科目和业务内容，但预算执行的内容往往并不一致。按照财政预算项目经费分类，在通过不同职能部门汇总申报项目预算中，学生经费、离退休经费、残保金抚恤金、重点课程等具有相关固定参照标准和固定政策的项目预算的准确性较高，预算执行相对统一。在两基两辅建设经费、人才引进与师资队伍建设经费、地方本科高校内涵建设（分类指导、分类管理改革）、教育教学改革项目、高校教师专业发展计划、后勤保障经费上，预算的统筹性和准确性比较弱，二级部门以各自理解的需求为出发点上报预算，如果不能统一对学校规划和发展的理解，没有科学有序制度性的统筹机制，就难以把握教学、科研等中心工作涉及资金资源利用的统合度，涉及的项目申报很容易造成重复建设、任务不明确、重点不突出、短期化难以持续发展的问题，必然导致国有资产利用效率低，项目绩效不明显等结果。
2.从二级部门预算编制的指导思想看，各二级部门应从各自的部门工作职责范围和年度任务出发，在全局观的指导下，在盘活现有资源的基础上，合理编制预算。但是，在实际操作过程中，在缺少制度建设和本位思想的影响下，会产生预算额度与政绩挂钩、部门职责和任务不清、全局观念薄弱、变现有资源为沉没成本等问题，部门之间的业务博弈会影响预算编制的科学性，造成财权与事权脱节，预算虚增、预算刚性、跨年预算并入当年预算、预算精细化较差。
3.从校内预算项目和上报预算的统合性看，强大的项目信息系统是提高统合性的重要技术支撑。目前，上海市教委要求上海市地方高校统一财务系统，致力于自上而下推动两种预算的统合，但高校执行部门预算并不能完全做到两种预算在预算项目和经济科目上的完全对应，而教委拨入专款项目、科研项目等还未完全纳入项目信息系统的统一管理，这种不完全统合性也增加了资金使用随意和项目任务不统一的可能。
4.从预算统筹调整程序上看，预算调整是一件程序复杂、政策性很强的步骤，需要学校出具报告经教委、财政局同意后才能进行。为避免调整带来的财务绩效评价风险，在部门预算项目上，对于大额调整，学校通常通过校内程序进行；而对于小额的调整，通常项目负责人认可就直接使用了。为了完成项目年度预算，提高项目执行率，年底突击统筹、脱离预算自行调整使用等现象屡见不鲜。对于其他专项经费，由于拨入经费直接转入学校专用存款账户，高校通常会有落袋为安的心理，在没有上级政策的压力下，对于需要的预算统筹和调整往往并不重视，放任结转结余资金的存在，任意延长项目的截止时间，因此大量结转和结余资金的存在也就见怪不怪了。
5.从预算执行上看，财务系统一般只有项目预算总额的控制，在经济科目上往往控制较弱，审核岗位的工作内容往往集中在原始凭证的合规性审核和金额的准确性上，在财务系统无经济科目预算控制的情况下，一般难以审核其是否符合项目预算和预算业务内容，经济科目的预算和核算实际上是脱节的。
6.从决算角度看，在以前的高校会计制度框架下，决算填报表格并不完全反映预算的实际执行情况，基本上反映了分类部门预算的执行结果，对其他专项经费的执行结果是失控的。在新高校会计制度中，决算实际上是全部预算执行金额的反映，同时真实反映结转结余资金的规模情况，从而检验预算编制的合理性以及预算的执行情况。目前，决算同样只做到了项目预算金额的统一性，并未完全反映项目中经济科目预算的偏差程度。
综上所述，预算编制的不合理、预算执行的控制性弱以及决算反映结果的不完整性使得三者之间相互制约协同管理的桥梁未能建立，结转结余资金必然产生，在不被改善的情况下，结转结余资金规模仍将继续增加。
（二） 财务管理专业性和业务管理专业性的矛盾，财务专业性与行政管理强制性的矛盾
在本位思想的影响下，部门之间信息共享的技术手段落后，共享内容的范围和程度有限，部门合作协调效率低。比如在处理突发临时性任务时，资金随意调动较大，往往是事务性工作解决在先，资金筹集在后，会计业务处理直接服从行政签字授权，而预算调整程序简单或直接忽略，临时性事务的预算执行进度较难控制，会产生结余资金。另外，在重大项目的分配和管理问题上，预算上报往往以业务内容为主体，在经济科目上的额度控制并不明显，二级项目分配时，往往就单一重大项目进行分配，忽略二级项目与其他项目的关联性，没有从二级部门总体的综合平衡性来考虑，容易产生重复分配的现象，以业务内容进行二级项目分配后，对于二级项目的科目控制和执行进度控制较弱，也未进行再一次的重新分配，影响整体项目的预算控制，从而容易产生结余资金。
（三）学校的自主性和资金利用行政审批不协调的矛盾
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出，推进政校分开管办分离，完善学校目标管理和绩效管理机制，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，依法保障学校充分行使办学自主权。高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。国家教育事业十二五发展规划中也明确说明，要建设现代学校制度，以公办学校财政拨款制度、人事管理制度改革为重点，扩大学校办学自主权，保障教师和学生的民主管理权。制定学校章程，明确学校的基本定位、服务面向、治理结构、基本管理制度，保障高等学校依法自主办学。
目前，地方高等学校对财政拨款经费的依赖度仍然非常高，而地方财政和主管部门对地方高校使用财政教育经费会产生委托代理性质的责任划分，对地方高校资金拨
款形式上拟导向性的采用以绩效评价为手段的经费拨款制度，行政管理涉及的程序和范围都较多。虽然近年来从部门预算的组织申报规定来看，一方面对学校自主使用的部分形式上在不断扩大，但也只限于局部的而并非系统性的全面支持高校资金使用的自主权；另一方面地方高等院校学校章程不完善、内部控制制度不健全、行政化管理的倾向未改善等现象依然存在。在没有制度性保障的前提下，没有充分沟通和了解的机制，信息不对称而导致的资金管理和使用的矛盾依然存在。高等学校的结转结余资金各不相同，有的学校体量较大、不能及时清理和再次利用也充分体现了这一不协调性。高等学校结转结余资金来源各不相同，有各自独有的原因，而对结转结余资金制度性的规定只有3年之内清理、结转结余上缴等行政强制性、原则性的几条，地方主管部门和财政部门多次组织清理上报，但没有足够的时间和精力来进行全面调研。一方面高校力求减少上缴资金，另一方面主管部门又有存量资金政策性清理的压力，这种应对性的工作任务令双方都疲于应付，浪费大量的精力却没有得到很好地解决。
对于高校内部来说，各类的结余资金的再次使用往往要顾及资金原本的使用方向，擅自更改用途会带来专款不专用的风险，更改到其他何种方向也会成为内部各部门间再次博弈的焦点，在没有制度性的保障下很容易带来更多的矛盾，风险偏好较弱的管理层往往任由其结存，而对于新产生的对学校发展有利的工作任务往往投入大量精力另辟渠道申请新的资金，在高校内部就产生结余资金大量存在和现有任务资金缺口较大的不平衡。
就具体经济业务来看，特别需要注意的是基建工程、设备、信息建设类的支出进度。在工程实施的过程中，计划调整和预算调整时有发生，在工程质量保证的前提下，工程进度也要按计划实施，否则会产生资金缺口或跨年支付问题。在工程款支付上，应按照合同规定根据工程进度支付，应及时开出正规发票进行支付或冲销暂借款，年度结束前如不及时清理催办，很容易形成未冲销暂借款或未支付的情况，从而形成结转资金。大型设备、信息建设类项目产生结转结余资金的原因同理。
三、高校财政性结转结余资金管理建议
1.注重预算管理，加强预算、审核、决算业务系统的有机联系。首先，加强预算管理和预算执行控制，注重预算申报的统筹性，注重资产预算；注重跨期项目的预算申报和控制；注重基建工程、设备、信息建设类项目的实施进度。其次，引进第三方机构建立绩效分类评估机制。 再次，切实根据预算执行审核和决算。
2.形成结转结余资金定时清理机制。年度结束前应预留一定时间对结转结余资金进行定时清理，在高校自主控制范围内及时调整预算，对于项目执行完仍存在的结余资金，及时按照预算调整程序根据预算项目库轻重缓急的顺序和项目实施的难易程度进行再次分配；对暂借款及时催还和清理。
3.加强内部控制，建立部门间合作协调机制，以工作任务为中心促成行政管理、财务专业性和业务专业性的协调统一。特别注重以信息化技术手段建立信息共享平台，减少信息不对称以缓和二级部门间财务资源分配的摩擦；注重合同管理，加强合同内容一定范围内的可视化、可查阅性。
4.加强财政部门、业务主管部门和地方高校间的沟通，在高校内部控制完善的前提下，切实保障高校办学自主权。
四、结语
清理和统筹上海市属高校结转结余资金，应根据《上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中高等教育的任务、目标和发展重点，结合各高校教育发展十二五规划和年度计划，合理调整、分配和使用。应重点关注高水平大学和一流学科专业建设等重点工程的进展情况并及时进行预算调整，将统筹的结余资金合理使用于建立创新人才培养模式、优化人才培养结构、提升学科专业建设和科研创新水平、提高知识服务能力等发展方向上，使市属高校资金资源切实服务于高等教育事业的发展，减少年年有余现象，提高资金使用绩效水平。
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