在当前我国的经济体制中,国有骨干企业的经营状况对国民经济的发展起到举足轻重的作用,同时这些国有企业改组、改制,形成大量上市公司,固有资产安全值得关注。国家审计机关应该适应形势的发展,充分发挥企业审计的作用,有效促进企业健康持续发展,笔者就企业审计模式提出一些看法。
一、“免疫系统”论赋予企业审计新的内涵
对于国家审计功能的认识,我们以往强调的是审计对经济活动所发挥的监察督导功能,即所谓的“经济卫士”或“看门狗”。刘家义审计长提出审计是国家经济社会运行的“免疫系统”,“免疫系统”论拓展了审计工作的外延,赋予了国家审计新的内涵。“免疫系统”论将审计范围由经济活动运行扩展到经济社会运行,将审计功能由监督经济活动运行发展到保障国家经济社会运行,将审计作用从被动的守门、看门转变为积极主动的免疫。国家审计的本质不仅仅是对国有资金的监管、看护、守卫,更重要的是要发挥警示、预警、防范、抵御和建设的作用;不仅仅是守门,更重要的是从根本上维护经济社会的安全运行,维护和保障人民的利益。
在我国,固有及固有控股企业的持续健康发展,对于国民经济运行安全具有巨大的经济意义和政治意义,是维护国家经济安全的基础。根据国有企业改革和发展的需要,企业审计应充分发挥预防、揭露和抵御等三大免疫系统功能,一是有责任更早地感受到风险,有责任更准确的发现问题,提前采取防范风险的措施,大限度地帮助企业提高效益和减少损失,维护国家利益;二是严肃查处违法、违规、违纪行为,揭露弄虚作假、损失浪费行为,关注企业社会责任履行情况,维护国有企业安全、稳定;三是督促企业整改落实审计查出的问题,提出完善制度和规范管理的建议,促进企业深化改革、推进企业可持续发展。WWW.133229.cOm
二、企业审计发挥免疫作用促进企业发展的几个方面
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出,以维护中央国有及国有资本占控股地位的企业固有资产安全完整,促进可持续发展为目标,按照“把握总体、揭露隐患、服务发展”的审计思路,监督国有资产安全,揭露重大违法违规问题,促进确保国有资产保值增值和企业的可持续发展。结合五年审计规划的要求,企业审计实践中应注重从下几个方面发挥免疫功能。
(一)关注企业创造效益影响固有资产保值增值问题。固有企业是固有经济的骨干力量,是社会财富的直接创造者,经济效益的高低、固有资产保值增值直接关系到国有经济的发展和人民群众的根本利益。如调查电信行业紧紧抓住资源利用这一电信业国有资产保值增值的关键所在,关注各大电信公司重复投资、多头建设,造成资源利用率低下、抑制电信行业利润水平增长的问题。通过深入调研分析,挖掘出问题根源所在并建议各大电信公司建立公平有效的互联互通机制,充分利用网络资源,规范市场竞争,促进电信行业提高经济效益,确保国有资产保值增值。
(二)关注企业领域中涉及的国家经济安全问题。国有企业领导域中由于宏观体制机制不完善、国际市场变化、企业经营管理不善等原因,存在一些影响国家经济安全问题。固有企业审计不仅要维护固有资产的安全完整,同样也要在民生、金融、信息等方面发挥免疫作用。如国际金融危机以来,个别大型国有企业海外金融衍生品业务产生巨额亏损,暴露出国有企业金融衍生品投资管理比较混乱,存在重大投资风险问题。审计对固有企业从事高风险金融衍生品业务从投资决策、风险管控、追究责任等方面提出审计建议,督促企业建立有效的风险防范机制,不断提高应对外来经济威胁的防御能力,确保国家经济安全。
(三)关于企业经营发展中的重大风险和隐患。近年来,国有企业不断强化管理、创新产品,寻求新的经济增长点,但也存在投资方向失误、经济效益低下等带来的投资和经营风险。审计应更多地从企业发展目标和战略角度,检查和评价企业的经营管理活动,查找隐患,寻求解决办法。如调查电信企业投入巨额资金大力开展小灵通电话业务,虽在一定时期内为弥补固定电话收入的流失起到了重要作用,但受移动业务单向收费和资费下调的影响,该业务逐渐陷入困境。审计建议信息产业部认真研究企业的经营风险,制定相关政策约束盲目扩大发展小灵通电话的投资行为,促进企业及时调整产生结构,增强核心竞争力,保持健康可持续发展。
(四)关注重大违法违规行为强化权力监督。从目前来看,固有企业领域内还存在着一些企业管理不善、违规决策或决策失误导致国有资产流失及损失浪费的问题,以及一些重大违法违规问题及经济犯罪案件,危及国有企业的生产和发展。企业审计在促进国有资产保值增值的同时,应力于揭露和处理重大违法违规行为,强化对权力运行的制约和监督,规范管理行为。审计查处问题之余对案件加以剖析,提出健全内部监督管理机制,强化权力制约等建议,切实促进企业加强管理。
(五)关注宏观制度、体制和机制中存在的问题和风险。审计作为国家一项重要制度,不仅要在微观层面发挥作用,更应在宏观方面发挥作用。企业审计同样要以微观审计为基础,着眼宏观,服务全局,及时发现和揭示影响经济社会运行的风险的问题,并为国家高层提出决策建议。如调查盐业体制管理中的政企不分、计划执行管理混乱缺乏监督、食盐销售回扣、工业用盐管理混乱等问题,建议国家有关部门制订食盐管理措施并研究修订《盐业管理条例》和《食盐专营办法》等法律法规,理顺国家盐业管理体制,促进食盐专营政策贯彻落实。
三、促进企业发展需要转变新的企业审计模式
(一)审计关口前移,加强事中、事前审计。当前,审计部门对企业的审计主要实施事后审计模式,包括财务收支审计和经济责任审计。应该肯定,事后审计在摸清家底、查错纠弊等方面有着不可替代的作用,但摸家底、揭问题不是审计的最终目的。企业审计的总体思路应该以审计为手段,促使企业管理水平的提高、经济实力的增强。要从源头上、制度上防止企业盲目决策、违法乱纪以及管理水平低下等现象的产生,企业审计就要把审计关口向前移,加强事中、事前的审计监督,建立长效审计模式。
(二)改进工作方式,注重审计时效。
一是建立信息互通机制,增强主动性。要加强事中、事前的监督,就必须在企业与审计部门之间建立一种日常联系机制,做到会计信息共享,并指定审计人员对口联系若干重点企业,联系机制力求持续性、务实性,杜绝形式主义。变过去的“要我审”为“我要审”。
二是突出重点,搞好服务。由于各方面的局限,审计部门对企业日常监督不可能面面俱到,审计工作重点应该是促使企业建立健全法人治理结构、内部控制制度、科技创新制度和重大决策程序,重点是对制度与程序的执行情况的监督。使企业日常经营管理行为制度化、规范化,重大经营决策科学化、民主化。通过日常审计,把一些苗头性的、倾向性的不利于企业发展的问题消灭在萌芽状态之中,做到防患于未然。
三是积极参与市场经济环境建设。企业的生存和发展与外部经营环境息息相关,作好信息反映工作,把企业存在的问题和管理经验及时报告给政府决策部门,为政府宏观决策提供真实、翔实的依据。
(三)全面落实审计考核指标。考核指标是衡量审计工作成绩的标准。对考核标准的落实与评价直接影响到审计成绩的价值取向。目前企业审计结果落实的比较好的指标有:纠正违规金额、查出损失浪费金额、发现大案要案线索数量、移送案件数量。这些指标主要考核“查错纠弊”这一审计职能完成的好坏,而对于促进增收节支金额、提出被采纳的建议条数等预防性指标则往往被忽视,这不利于审计部门加强“促发展”的力度。建议审计部门在全面落实考核指标的同时,可以在促进企业发展考核指标上作一些探索,如增加“定期提供企业经济运行审计报告”、“防止决策失误挽回的损失金额”等指标。
