城镇住房保障制度和住房制度改革一直是社会关心的重要议题。十八大，特别是十八届三中全会以来，对于如何推进城镇住房保障制度和住房制度改革有了新的认识和安排，解读相关文件精神，对于深化城镇住房保障制度和住房制度改革是有助益的。虽然有关文件精神包括了多方面的具体内容，但就其重要性来看，我们认为主要集中于以下几个方面。
一、充分认识全面深化城镇住房保障制度和住房制度改革的重要性
城镇住房保障制度和住房制度建设与改革一直得到党和政府的高度重视，十八大以来，党和政府更加重视住房保障事业的发展和住房供应体系的完善，对住房保障制度和住房制度的改革方向和原则等做了许多具体的阐述。党的十八大报告将“住房保障体系基本形成”作为全面建成小康社会和全面深化改革开放目标的重要内容，提出要“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”。习近平总书记在主持中共中央政治局第十次集体学习时强调，我国住房发展取得巨大成就，但也还存在着住房困难家庭的基本需求尚未根本解决、保障性住房总体不足、住房资源配置不合理不平衡等问题，必须下更大决心、花更大气力解决好住房发展中存在的各种问题。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出要“健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”。李克强总理在第十二届全国人民代表大会第二次会议上所做的政府工作报告（以下简称为“政府工作报告”）中强调要完善住房保障机制，加大保障性安居工程建设力度，促进房地产市场持续健康发展。
应该说，我们在城镇住房保障制度建设上做出了很大的努力，逐步建立起了经济适用住房、住房公积金、廉租住房、限价商品住房、公共租赁住房保障制度，制定和实施了棚户区及危旧住房改造支持政策，其对城镇住房保障的发展发挥了基础性和关键性作用，基本实现了城镇低收入、中等偏下收入住房困难家庭的住房保障。但现行的城镇住房保障制度也还存在一些问题，其主要包括：住房保障覆盖面小，存在缺位以及“错层”；住房保障待遇存在着严重的“悬崖效应”；住房保障体系不统一、不完整；住房保障分配不公平；产权式保障方式和租赁式保障方式相割裂；保障性住房产权模糊、权责利不匹配；保障性住房建设和供应缺乏有效的激励机制；住房保障管理体系不健全；住房保障资源配置结构不合理，且缺乏促进结构合理化的机制；缺乏有效的保障性住房腾退机制安排。这些问题的存在既受到社会诟病，也不利于住房保障的进一步发展。
我们实施了以商品化、社会化为方向，“建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度”的住房制度改革。城镇住房制度改革对于促进住房建设、提高居民住房水平、改善居民住房条件发挥了极大地促进作用，广大城镇居民的住房条件得到极大改善。但现行城镇住房制度也还存在一些问题，主要包括：商品住房开发和供应高度垄断；商品住房预售制度不完善；住房二级市场供应体制不合理；租赁市场体制不规范；住房税收体制不健全、不合理；住房金融体制不完善；住房市场管制和宏观调控体制不健全。这些问题的存在带来了商品住房市场价格畸高、市场投资倾向过强、住房闲置过度、租赁市场不发达、住房税负不公、市场运行不畅、住房质量偏低等问题。这些问题的存在既备受社会指谪，也不利于住房市场的稳定、持续和健康发展。
以上说明，尽管城镇住房保障制度和住房制度改革取得了巨大的成效，但也有很多问题，只有进一步深化城镇住房保障制度和住房制度改革才能解决这些问题，全体居民的住房条件才会有持续的改善。
二、把握好城镇住房保障制度和住房制度改革的总目标和具体目标
城镇住房保障制度和住房制度改革是经济体制改革的一个组成部分，因此，它服从于经济体制改革的根本目标。《决定》明确指出，深化改革要“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“让发展成果更多更公平地惠及全体人民”。深化城镇住房保障制度和住房制度改革自然也必须以促进社会公平正义、增进人民住房福祉为出发点和落脚点，紧紧围绕更好保障和改善广大居民的住房条件，促进社会公平正义，使广大城镇居民能更多地享受到住房发展和住房保障发展的成果。习近平指出，“加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求。”概而言之，深化城镇住房保障制度和住房制度改革的总目标就是要完善和发展符合中国国情、适应市场经济的、有利于增进全体居民住房福祉的中国特色城镇住房保障制度和住房制度。
在明确了城镇住房保障制度和住房制度深化改革的总目标的条件下，还必须明确城镇住房保障制度和住房制度深化改革的具体目标。从城镇住房保障制度改革的具体目标来看，应包括以下几个方面：第一，扩大住房保障覆盖面，解决住房保障的缺位和“错层”问题，实现应保即保；第二，按照公平的基本原则，根据经济条件建立分层次保障利益均衡的保障待遇制度安排，解决“悬崖效应”问题；第三，推进住房保障体系的并轨，建立以公共租赁住房为主导的统一、完整的住房保障体系；第四，以人为本，建立全过程的公平分配住房保障资源的制度安排；第五，确立以租赁式保障方式为主，租赁式保障方式和产权式保障方式并存，利益平衡的保障方式安排；第六，构建产权及利益归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的保障性住房产权制度，解决保障性住房产权模糊、权责利不匹配的问题；第七，建立保障性住房建设和供应的约束机制和激励机制，促进保障性住房供应的增长；第八，健全住房保障管理体系，实现动态、高效管理；第九，优化住房保障资源的配置制度，提高保障资源的配置效率；第十，加强激励机制与强制机制相结合的保
障性住房的腾退制度建设，实现腾退有序和高效。从城镇住房制度改革的具体目标来看，应包括以下几个方面：第一，建立竞争性的商品住房开发和供应制度，形成具有高度竞争性的商品住房开发和供应市场；第二，完善商品住房预售制度，优化预售管理；第三，推进住房二级市场供应主体多元化，激活和扩大住房二级市场，促进形成发达的住房二级市场；第四，激活和规范住房租赁市场，促进形成发达的租赁市场；第五，健全住房税收体制，完善住房税收结构；第六，完善住房金融体制，形成多层次的融资市场；第七，完善住房市场管制制度，健全住房市场秩序，强化分类管制；第八，完善住房市场宏观调控体制，优化选择调控政策组合，加强分类调控，提高调控效率。
虽然城镇住房保障和住房制度改革是一个长期的过程，但只要明确城镇住房保障和住房制度改革的目标，并采取积极的改革措施，是完全可以实现改革的目标的。
三、深化城镇住房保障制度和住房制度改革必须处理好市场与政府的关系
市场和政府关系的处理是整个经济体制改革的核心问题，实际上经济体制改革主要就是市场与政府关系的调整和优化。《决定》明确指出，“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”《说明》指出，“市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用”，“发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用”，因为市场作用和政府作用的职能不同，政府必须发挥弥补市场缺陷的作用，必须在提供公共服务等方面发挥作用。
处理好住房领域市场和政府的关系也是城镇住房保障制度和住房制度改革的核心问题，需要把握好以下几个层面的关系：
第一，从住房制度的整体设计和顶层设计来看，要坚持住房市场的基础性地位和决定性作用，进一步加强和完善市场机制，同时要明确政府作用的基本定位，就是要让政府在弥补市场缺陷方面更好地发挥作用，而不是更多地去干预市场。当前住房领域存在的许多问题是住房市场机制不完善、住房市场发展不充分、政府作用不到位和干预过度所造成的，解决这些问题要依靠深化市场取向的住房制度改革，要依靠完善市场机制、发展住房市场和促进政府职能调整，适位、适当发挥作用。始终要清楚的是，市场和政府关系的处理不是计划经济中的市场和政府关系的处理，而是市场经济中的市场和政府关系的处理。在市场经济中，处理市场和政府关系的前提是坚持市场经济的基础性地位、市场机制的决定性作用。正如习近平所指出的，“只有坚持市场化改革方向，才能充分激发市场活力，满足多层次住房需求。”
第二，始终要处理好发展住房保障和发展住房市场的关系。首先，要明确提供住房保障是政府的责任，是政府弥补市场缺陷的重要方面，正如习近平所说，“总有一部分群众由于劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因而面临住房困难，政府必须‘补好位’，为困难群众提供基本住房保障。”但同时也必须明确住房保障的功能是向经济能力低下、无法依靠自身的能力满足基本住房消费需要的住房困难居民提供基本住房保障，满足他们的基本住房消费需要。如果住房保障制度安排超越了其功能，就必然会侵害市场，必然会造成住房资源配置效率低下，造成无限的住房保障需求和社会分配不公。其次，要明确发展住房市场是促进住房建设和消费、实现全体居民住有所居的根本保障。在市场经济中，绝不可能，也不应该让政府向全体居民提供住房。最后，发展住房保障和发展住房市场功能不同，相互补充。住房保障是做保障的事，住房市场是面向全体居民，同时为大部分居民提供满足住房消费需要的住房。发展住房市场会有助于住房保障，住房保障对住房市场的发展也有积极作用。发展住房保障不需要也不应该以打压住房市场发展为目标，住房市场发展不应该也没有必要以排斥住房保障为目标。十八大提出要“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，习近平提出要“构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称为《规划》）也提出要“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，“加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”。这都表明住房保障和住房市场不同的功能定位和实现两者共同发展的必要性和重要性以及住房制度体系的基本安排。
第三，住房保障的发展和制度设计要处理好政府和市场的关系。提供住房保障是政府的基本职责，政府显然要依靠非市场机制发展住房保障，但这并不意味着，住房保障的发展就应该摒弃市场机制。在保障性住房的建设、房源筹集、建设资金筹集、运营、物业管理、腾退多个环节应该利用市场机制吸引社会资本参与保障性住房的建设、供应和运营管理，这一方面有利于住房保障资源筹集，另一方面有利于提高住房保障运行效率。
第四，住房市场的发展和制度设计要处理好市场和政府的关系。住房市场的发展自然要以市场发展为核心，住房市场制度设计自然也要以促进市场竞争、让市场机制充分发挥作用为目标。但住房市场的良性发展需要政府适位、适当的干预，住房市场制度设计一方面要为政府干预范围、干预方式等设定边界，另一方面也要为政府对住房市场进行必要和合理的干预提供支持。政府在住房市场运行中，应该在促进竞争、维护公平交易、抑制投机、促进市场信息供应、质量监管、产权保护、市场稳定等方面发挥积极的作用。
四、坚持以政府为主、系统改革的原则推动城镇住房保障制度的改革
城镇住房保障制度建设对于实现低收入住房困难居民和中低收入住房困难居民住有所居有着十分重要的作用。因此，党和政府十分重视城镇住房保障制度的改革和完善，新一届中央领导集体对此给予了
更多的关注。
十八大报告提出要以保障和改善民生为社会建设的重点，要“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，要在“住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好的生活”。在谈到社会保障体系建设时，明确提出要“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，其中特别强调要“加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”。
习近平在中共中央政治局第十次集体学习时发表的讲话阐述最多地也是城镇住房保障制度的改革和住房保障的发展。他不仅提出了改革和完善城镇住房保障制度的基本原则和指导方针，而且提出了发展城镇住房的具体措施：第一，住房保障发展要处理好需要和可能的关系，既要实现保障，又要避免陷入福利陷阱；第二，要以政府为主提供基本保障；第三，2015年保障性住房覆盖面要达到20%左右；第四，要重点发展公共租赁住房，加快建设廉租住房和实施各类棚户区改造；第五，“要优化保障性住房规划布局、设施配套和户型设计，抓好工程质量”；第六，要优先安排保障性住房用地；第七，要适当加大财政性资金对保障性住房建设投入力度；第八，吸引社会资本参与保障性住房建设和运营；第九，规范和加强保障性住房管理，实现公平分配和高效利用。
十八届三中全会提出要建立符合国情的住房保障体系，并对完善住房公积金制度提出了设想。
李克强总理在政府工作报告中对住房保障的发展和住房保障制度的完善提出了如下要求：一是要完善住房保障机制；二是要按分类指导、分步实施、分级负责的原则加大保障性安居工程建设力度；三是要提高大城市保障房比例；四是要推进公租房和廉租房并轨运行；五是要创新政策性住房投融资机制和工具，采取市场化运作方式，为保障房建设提供长期稳定、成本适当的资金支持；六是各级政府要增加财政投入；七是要保证公平分配；八是要完善准入、退出机制；九是要提高建设质量。
《规划》进一步明确了城镇住房保障制度深化改革的基本原则：第一，坚持以政府为主提供住房保障；第二，住房保障的对象是城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭；第三，住房保障的功能是满足住房保障对象的基本住房需求；第四，保障性住房建设用地实行应保尽保；第五，建立稳定的财政投入机制，增加保障性住房有效供给；第六，住房保障的方式是实行租售并举、以租为主，其中以实物配租为主；第七，实行廉租住房、公共租赁住房并轨运行，完善租赁补贴制度；第八，制定公平合理、公开透明的保障性住房配租政策和监管程序，严格准入和退出制度；第九，提高保障性住房物业管理、服务水平和运营效率。
总的来看，一方面党和政府高度重视城镇住房保障制度的建设和改革，另一方面也提出了深化城镇住房保障制度改革的基本原则和具体措施。只要我们坚持以民生发展为目标，立足初级阶段和市场经济，不断探索和实践，始终坚持以政府为主和系统改革的原则，多措并举，就能够促进城镇住房保障制度的不断完善。
五、要适应城镇化推进进城农业转移人口住房保障制度建设
中国的城镇化推动了中国经济社会的发展，农业人口进城既是城镇化的推动力，也是城镇化的结果。当前进城农业人口已经达到2.7亿人的规模，向谁以及如何向他们提供住房保障也是住房保障制度和住房制度改革面临的重大问题。
十八大以来，进城农业转移人口的市民化问题引起了高度重视，也相继对进城农业人口的市民化做出了一些制度安排，其中包括住房保障。十八大提出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。十八届三中全会提出了坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推进农业转移人口市民化，同时提出了要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。这说明，将进城落户的农业转移人口纳入城镇住房保障体系已经成为国家的政策。
李克强总理在政府工作报告中提出，要着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。对未落户农业转移人口，建立居住证制度。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这意味着除了落户城镇农业转移人口，长期居住于城镇但未落户农业转移人口也可以享受城镇住房保障。
《规划》明确提出要逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，放开小城镇落户限制，放宽大中城市落户条件，要逐步消除城乡区域间户籍壁垒，全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制；要积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。规划更具体地提出了针对农业转移人口的住房保障发展的政策措施。基本思路是分类保障，一类是进城落户农民，这部分人因为已经农转非，因此应完全按照市民身份纳入城镇住房保障体系，按市民待遇享受城镇住房保障；另一类是非农转非的农业转移人口，对这部分人则要以积极的态度，采取多种措施提供保障。一是采取多种方式提供保障，包括廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等；二是以多种方式增加住房供应，包括鼓励社会资本参与保障性住房配建、允许农民工集中的开发区和产业园区建设单元型或宿舍型公共租赁住房、允许农民工用工数量较多的企业在符合规定标准的用地范围内建设集体宿舍以及“审慎探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房”。
从当前来看，农转非的这部分人口的住房保障逐步实现全覆盖应该不是问题，难点是非农转非的农业转移人口的住房保障。非农转非农业转移人口包括失地人口和未失地人口，对于失地人口，无论其是否落户城镇，均应该纳入城镇住房保障体系，实行应保即保，应保尽保。对于未失地人口，考虑到其特殊性，则应遵循有限覆盖、合理保障的原则进行保障，为此，需要制定配套政策鼓励地方政府和用人单位积极地向这部分人口提供住房保障。
城镇住房保障制度和住房制度的改革不可能一蹴而就，也会触及到部分人的既得利益，但只要秉持公平正义原则，立足初级阶段和市场经济，注重改革的系统性、整体性、协同性，顶层制度设计和实践探索相结合，整体推进和重点突破相结合，就一定能不断深化改革。
