摘 要 发达市场经济国家的城市化进程表明，人口的转移和集中只是城市化的表现形式；经济活动的集聚是城市化的主要内容；社会经济结构的转变则是城市化的实质与核心。面对经济全球化日益加强的趋势和社会主义市场经济体制的逐步确立，推进中国的城市化进程，需要我们正确把握市场和政府的职能作用。而且，在城市化的道路选择过程中，不仅要注重城市“量”的扩张而且要强调城市“质”的提升，我国多年来以小城镇发展为主的城市化模式所造成的小城镇“有城无市”现象以及耕地资源的粗放使用、环境问题恶化等问题应引起理论界和有关部门的重视。
关键词 城市化 本质 小城镇 道路 市场机制
随着信息化和经济全球化进程的加快，城市已越来越成为人类社会生活和经济活动的重要主体。然而在我国却不仅存在着城市化水平不高、现有城市质量较低等城市化与工业化发展不协调的问题，而且人们在城市化本质的理解、推进城市化进程的机制选择以及在对城市化发展道路的认识等问题上还存在着相当大的分歧与差异。本文在对城市化内涵与本质的界定基础上，试图探析我国城市化过程中的路径选择问题。
一、城市化的内涵与本质
城市一词，由“城”和“市”所组成。而众所周知，在我国古代汉语中，“城”指的是围绕人群聚落而修筑起来的环形墙壁，是指一种防御性的构筑物；“市”则是指人们进行物品交易的场所。在“城”与“市”相结合所产生的新概念“城市”一词中，“城”是城市的外形界定，“市”则是城市的核心内容，换言之，城市的一个重要特征就是城市能产生聚集经济的功效。
至于“城市化”一词，最早出现在1867年西班牙工程师A.Serda的着作《城市化基本原理》中①，二十世纪七十年代末，“城市化”的概念被引入我国。1983年，我国城市规划设计研究院主持了题为“若干经济较发达地区城市化途径和发展小城镇的技术经济政策” 的研究课题，该课题曾对“城市化”这一概念的内涵作了初步的界定②。指出城市化是一个国家社会经济发展到一定阶段必然出现的历史发展过程，是全球性的社会现象，这种现象突出表现为农业人口向非农业人口、乡村人口向城市人口的转化与聚集。然而，人口的聚集以及由此而形成了城市数量的增加和城市规模的扩大，是不是城市化的全部内涵？换言之，一国城市化程度是否只是通过该国城市人口所占比重这一指标来衡量即可？我们认为答案是否定的。从发达市场经济国家城市化的进程中我们不难看出，“人口的转移和人口的集中”只是城市化的表现形式或重要前提；而“经济活动的集聚”则是城市化的主要内容；“社会经济结构的转变”才是城市化的实质与核心。
第一，城市化与人口集中。城市化首先必须表现为一个人口的大规模迁移和集中的过程，具体说就是表现为农村人口转变为城市人口的过程，或者说表现为一国人口从平面无限分散向有限空间集聚的过程。而这种人口向城市的集中，是一种随着经济的发展和社会的进步而自发形成的、且不以人们意志为转移的客观过程，是农村的强大“推力”和城市强大“拉力”共同作用的必然结果。从农村的“推力”来说，推动农业人口转移的主要力量主要有两个方面，一是农业劳动人口迅速增加和农业中主要生产要素土地资源有限性的矛盾迫使农业人口向农业以外的产业部门转移；二是农产品收入弹性较低的现实促使农业劳动者向非农产业转移。 从城市的“拉力”来说，城市经济的发展，经济规模的扩大，特别是城市第三产业的发展等所带来的较高的收入水平、更加方便和舒适的城市生活等无不极大地吸引着农村剩余劳动力和农业人口向城市的迁移。
第二，城市化与“经济活动的集聚”。尽管人口迁移是城 市化过程中的一个必然现象，但是它却不是城市化的主要内容，作为城市化，必然还是一个经济活动和资源要素集聚的过程。因为随着人口集中于城市，经济活动也显然应该集聚于城市之中。这种经济活动的集聚，主要表现为：一是要素的集聚，无论是人力资本，还是物质资本，都会不断地集聚于城市；二是生产的集聚，生产的集聚首先表现为第二产业的集聚，随后表现为第三产业的集聚；三是交换的集聚，这是因为城市不仅能为人们的交换提供功能完备的市场体系和交换所需的各种中介服务机构，而且还能提供交换所需的便利的交通条件和灵通的信息条件；四是消费的集聚，人口集中、产业集聚和交换集聚，必然使消费活动集聚。集中消费与分散消费相比有着本质的不同。主要表现为集中消费不仅能促成消费潮流的产生，从而形成消费方式社会化的效应；而且具有降低消费成本的功效；此外，集中消费还能创造出分散消费所不能创造的新产业，例如啤酒及饮料产业、面包、食品加工业、快餐餐饮业、超市、平价购物商业以及教育、文化、娱乐、健身、保健等产业。
第三，城市化与社会经济结构的转变。不管是人口的集聚，还是经济活动的集聚，城市化的本质是通过追求聚集效应而改变社会经济结构和人们的生产方式、生活方式，最终实现城市现代化，提高人民的生活水平。具体说，首先，城市化有利于推动农业生产的发展。在城市化过程中，随着大量的农业劳动力不断进入城市，一方面，农村土地的使用日益集中，农业的生产规模不断扩大，加上生产技术和劳动工具的发展，农业生产力将大为提高；另一方面，随着城市的扩大、城市人口的增加以及城市人口生活水平的不断提高，人们对农副产品的需求也随之增长，由此刺激着农业生产的进一步发展。其次，城市化必然带动工业化的发展。人口向城市的聚集，一方面扩大了城市消费市场的规模，扩大了对工业制成品的需求，而这种市场的扩大，必然刺激日用工业品和耐用消费品的生产；另一方面，农业的发展和农业生产力的提高，不仅满足了城市生活必需品的需要，而且为工业的发展提供了劳动力资源，因为众多的城市人口拥有不同的生产技能，为不同企业招收管理人员和生产工人提供了多种选择。第三，城市化促进了商业、金融、贸易等第三产业的兴起。城市作为聚集的中心，在劳动技术、资金、交通运输、通信设施、市场容量、人力资源以及居住条件等方面，比周围地区拥有更多的优势，这就使得生产活动不断向城市聚集，从而产生聚集的规模效应和经济效益。人口的聚集为第三产业的发展提供了可能，而经济活动聚集所带来的规模生产活动产生了对供电、供水、公路、铁路、通讯等基础服务设施的需求，为第三产业的兴起提供了必要条件。最后，城市化在带动农业与工业发展、促使产品的种类与数量大大增加从而丰富城市居民物质生活的同时，通过促进第三产业的发展，极大地带动了科学、文化、娱乐、教育等设施的建设，丰富了城市居民的精神生活，物质、精神两方面的丰富也就意味着人民的总体生活水平得到了提高。
二、我国城市化的道路选择及小城镇发展过程中的问题
尽管1989年全国人大常务委员会所颁布实施的《城市规划法》第四条明确规定，我国在城市化发展道路上实行“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的方针，但多年来理论界在我国城市化道路的选择问题上却观点不一，归结起来主要有四种观点：一是“大城市为主论”；二是“中等城市为主论”；三是“小城镇为主论”；四是“大中小城市多元发展论”。尤其是在1998年中央提出了“小城镇，大战略” 的城市化发展战略后，理论界仍没有放弃对我国城市化道路选择问题的争论。
从实践发展来看，近二十年来，我国小城镇的发展在推进我国城市化进程方面确实起到了非常重要的作用，如到1998年底，我国拥有城市671个，但建制镇却达到了18925个，城市和城镇分别比1978年增加了2.48倍和7.71倍。然而我们不能不看到的事实是，一方面，我国城市的现代化程度及城镇居民的生活质量与发达国家相比还有较大差距；另一方面，我国沿海地区特大城市通过设置各类开发区，已使城市用地规模进一步扩大，有的甚至超过了老城区的用地规模，这显然表明，“控制大城市规模”的方针在我国城市化过程中并未得到切实而有效的贯彻执行！
城市化的实质既然是通过追求集聚效益来变革社会经济结构，那么我们的城市化发展模式就应该以效益为标准，而不能单单以规模为标准，只要集中带来的效益大于它带来的弊病，城市的规模就应该扩大，在城市化发展过程中没有必要人为地设定规模标准。实践证明，同小城市特别是小城镇相比，大城市的经济结构更完善、市场发育更成熟、技术力量更雄厚，在资金、人才、信息、交通、市场、管理、效率等方面，城市比起小城镇具有明显的规模优势。事实上，世界城市化发展过程中的一个显着特点就是大城市的超前增长。大城市超前优先增长规律的具体表现是，在城市化的发展进程中，50万人以上的城市数量及规模增长迅速。如有关资料显示，英、美、日、韩等国，百万以上的城市人口占全国人口的比重分别是23%、39%、37%和52%，而我国却只有6%；美国3/4的制造业和服务业聚集在大都市区，日本80%的经济总量集中在东京、名古屋和大阪三大都市圈。大城市之所以在发达国家的经济生活中占据如此重要的地位，主要原因正在于大城市具有重大的规模经济优势。国际经验表明，规模较大的城市会产生明显的聚集效应，从而带来较高的规模效益、较多的就业机会和较大的经济扩散效应。而且据有关专家分析，人口在10万-100万之间的城市都有正的规模经济效益，而100-400万人之间的城市规模净收益为最佳，只有当人口超过1000万人后，城市规模经济效益才呈现明显的负值状况。由此看来，我国现有城市仍有相当大的发展潜力，强行控制城市规模的扩大只会有碍城市的健康发展。
此外，追求集聚效益的最终目的是要实现城市的现代化，使居民的生活得到改善，也就是说要体现“以人为本”的原则。因此，在城市化道路选择过程中，除了要考虑城市人口比重、城市总体数量等因素外，还应考虑到诸如环境质量、收入和劳动生产率水平、住房条件、服务设施、工作生活质量、教育程度、社会安全、福利水平等等问题。这样才能保证我国的城市化朝着健康的方向发展，才能保证国家和人民是城市化进程中的真正受益者。
目前，我国理论界所普遍使用的城市化水平数据为30.4%，但是，如果考虑到城市的经济及社会等综合指标，我国的真实城市化水平只有17%③。表1、表2和表3中的一些数据也从某些方面反映了我国现阶段城市建设的质量状况：
表1
指标 数值（亿人） 比重（％）
城市人口 3.7 100
非农业人口 1.9 51.4
用水人口 2.3 62
用气人口 1.5 40.5
表2
指标 数值（万平方公里） 比重（％）
城市面积 84.5 100
城市公共绿地面积 0.108 0.13
建成区面积 2.1 2.5
住宅使用面积 0.262 0.31
住宅居住面积 0.179 0.21
表3
指标 数值 比重（％）
建成区面积 2.1万平方公里 100
建成区绿化覆盖面积 53.1万公顷 25.3
污水年排放量 351.4亿立方米 100
污水年处理量 89.8亿立方米 26
数据来源：《中国统计年鉴》（1997）
表1表明，在我国3．7亿的城市人口中，非农业人口只占到一半，并且仍有38%的人不能用上自来水，近60%的人不能用上天然气，而这两项设施恰恰正是城市区别于农村的最基础的条件。表2则显示，城市公共绿地面积仅为0.13%，建成区绿化覆盖面积仅为25.3％，住宅使用面积只有0.31％，真正居住的面积仅为0.21％。从表3中我们可以进一步发现，我国城市的污水年处理量仅为排放量的26%。在这种情况下，即使我国拥有全世界最多的城市、拥有全世界最多的城市人口，但是如果城市人口使用不上现代化的设施、得不到现代化的服务、不能呼吸到新鲜的空气、不能享受到城市化所应该带来的诸多好处，那么，这样的城市化又有什么实际意义呢？这样的城市化决不能成为我们所要追求的目标。因此，在城市化的过程中，我们不仅要注重城市的量的扩张，而且更应该重视城市“质”的提升。
长期以来我国所走的“小城镇化”为主的城市化道路，试图通过农村地区的“就地城市化”带动乡村经济的发展，从而推动全国的城市化进程。然而事实并不尽如人意，在相当多的地方，“城”虽然建立起来了，但是城市发展的整体素质却不高，进城（镇）农民的生活水平也没有实质性的提高。实践表明，我国小城镇发展过程中已出现了诸多不容忽视的问题，主要表现在三个方面：
1、“有城无市”现象普遍。小城镇是特指我国在城乡二元经济结构下，农村经济发展到一定阶段的产物，是农村地域在乡镇企业的带动下，发生经济结构的转变与劳动力的转化和聚集，从而使其地区性质发生转变而成为有别于农村但又不能真正摆脱农村的农村城市。它不是严格意义上的城市，而是处于城乡的过渡带。在性质上它不同于传统的乡村，它是以非农产业为主，并且相对集中，有明确的范围界定，从这点来看小城镇具备城市的特征或者说它“有城”的外形；但是另一方面，由于小城镇是以乡镇企业为主体，而乡镇企业本身布局的分散性使得小城镇的发展又带有很大的随意性和离散性，缺乏规模效益和聚集效益，人口集中度不高，如1999年我国小城镇数目达1.9万个，总人口约1.5亿，平均每个城镇拥有人口7895人；此外，在生产、交换、消费方面也相当分散，人们购买力不强，市场经济不发达，从这个角度而言，小城镇明显带有“无市”的特点。 这种“有城无市”的现象是我国大多数小城镇所存在的共同问题。由于“市”是城市的核心，这样有“城”无“市”便只能意味着空城和死城。在城市化高潮来临之际，我们应避免再来一次“圈地运动”，重“土”重“城”不重“市”，城市化所要发展的城市是“有城有市”而非“有城无市”。
2、土地资源浪费严重。我国小城镇数量多，布局分散，无法形成用地的较高程度的集约化。有数据表明，容纳同样数量的非农业人口，小城镇占用的耕地远远超过大城市，以人均占有的建成区面积计算，小城镇的人均占地是大城市的三倍以上。此外，作为小城镇主体的乡镇企业的发展缺乏规划，盲目占地，是全国耕地锐减的主要原因。建国以来，我国城市扩展用地仅占全国耕地减少总量的1.4%，然而，仅乡镇企业占用耕地一项就占耕地减少总量的19%。另据推算，乡镇企业每一个就业机会占用土地1.58亩，而我国人均耕地仅1.5亩。我们都知道，耕地的供给是一定的，甚至在日益减少，而人口却在迅速增长，这一减一增的后果，必定是要由我们人类自己来承担。
3、生态环境恶化。小城镇是以乡镇企业为依托的，而我国乡镇工业企业普遍存在工艺落后、设备陈旧、物耗能耗高的状况，易于造成各种污染，再加上它们与广大农业和农村紧密镶嵌在一起的特点，污染排放的缓冲余地很小，直接地助长了我国的生态环境恶化问题。据统计，长江三角洲地区目前年燃烧煤8000万吨，燃烧产生的二氧化硫大量进入大气，酸雨率高达30%-40%；近20年来，太湖部分水域的水质每隔10年降低一类。而乡镇企业又缺乏较为完备的技术、资金、设备，加之乡镇企业点多面广，使得国家对其进行污染处理的成本很高，极不经济。
总之，小城镇的发展虽然带来了我国城市化的“量”的增加（它也确实是城市体系中不可缺少的一部分），但是小城镇发展中所存在的问题同样也是不容忽视的，片面强调小城镇的发展而忽视城市（城镇）质的提高既不符合城市化的本质规定和要求的；也不符合世界城市发展规律。
三、政府在推进我国城市化进程中的作用
我国几十年来的城市化实践在很大程度上说明，阻碍我国城市化进程的最大阻碍在于过多的人为的行政干预。50年代末到80年代初期，在计划经济体制的背景下，我国走的是一条人为或主观控制城市化进程的曲折道路。出于政治上的考虑，我国采取了一种“以行政手段干预人口迁移”的人为控制城市化发展的政策，时而我们超高速地发展城市化，时而又力图抑制城市化的发展。例如，“一五”时期和“三年大跃进”时期，我国的城市化发展速度就非常惊人，从1949年到1957年，我国城镇化率从10.6％迅速增长到15.39％；1958年到1960年城镇化率更是从16.25％“爆发式”地增长到19.75％。而与此形成鲜明对比的是，1961－1965年又大量精简城市人口，使城市化率大幅度下降到1965年的17.74％。“文革”时期，大批知识青年“上山下乡”和干部下放，使城市化率进一步地从期初的17.86％下降到期末的17.34％。政策的频繁变化，极大地阻碍了我国城市化的健康发展。
改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，虽然我们确立了市场取向的经济体制改革目标，而且在相当多的领域我们也确实推动了市场机制的建立，充分发挥了“价格”杠杆对资源的配置和优化组合的作用，市场经济在我国获得了异常迅猛的发展。但是毋容置疑，在城市化这一重要领域，我们仍然没有从根本上摆脱传统体制的影响，计划经济时期所形成的“城市发展观”对一些理论研究者、城市居民乃至政府工作人员仍有相当的影响，以至于他们或主张通过各种途径来限制农业人口进入城市，或在城市建设与发展中仍排斥市场机制的作用，力图通过政府部门的“自上而下”的行政发动方式来促使我国广大农村地区就地转化为城镇，从而实现农村地区的城市（城镇）化。行政因素在城市规模确定、城乡要素流动和城市化道路选择等方面的渗透，使得市场很难真正发挥配置资源的作用。本文认为，在经济全球化趋势日益强化和社会主义市场经济体制逐步确立的背景下，加快我国城市化的步伐，必须要正确地认识城市化进程中市场和政府的关系，明确各自的功能和作用。
一方面，城市的规模、要素的流动特别是人口的迁移应该由市场决定，而不能通过行政方式进行人为的限制。在市场经济条件下，市场或价格是资源配置的基本手段，人们的经济行为主要由市场或利益来调节引导。作为城市化主要表现形式的人口转移实际上应该是社会经济资源由低效率的农村向高效率的城市进行转移和聚集的过程，这一过程的实质是资源的重新配置过程，很显然它主要应该由市场来决定。不同规模、不同类型的城市有不同的迁入成本和迁入收益，农民是否或能否迁入城市、迁入什么样的城市，市场利益机制会给出一个理性的选择。具体来说就是由农业人口对迁入不同城市的成本付出和预期收益等进行比较来决定，只要迁移收益大于迁移成本，那么，流入这个城市的人口和劳动力自然会增加，城市的规模也就会扩大；反之，如果包括城市生活费用在内的各项迁移成本（如消费品与服务的价格）过高、而城市生活的预期收益（如劳动收入）并不明显，则较低的迁移净收益必然会对进城民工起着直接的调节或制约作用。而这一调节的实质是市场内在机制即产品（或服务）市场和要素（劳动）市场上的价格在发挥着作用。那种以为“一旦放弃对进城人口的干预和限制，就会引发难以收拾的城市人口膨胀，从而加剧城市原本存在的就业难题”的观点，从深层上说是对市场内在机制与价格杠杆的轻视和不信任，而从另一方面来说则是对计划经济体制下盛行的行政干预手段的迷信；最终结果必然是妨碍我国市场化程度的提高、不利于社会主义市场经济体制目标的尽快实现。
另一方面，充分发挥市场在城市化过程中的作用并不意味着政府的不作为和完全退出。从政府角度而言，由于城市发展本身就意味着公共基础设施建设的增加和扩大，或者说，城市的形成在很大意义上就是属于“公共物品”的供给范畴，因此，城市化本身又显然离不开政府的作用或介入，需要政府进行合理的组织与规划以保证城市朝着健康而有序的方向发展。具体说，在城市发展问题上，政府应该集中力量搞好“城市的经营”（如规划、建设和管理等），加强各种公共设施的建设，关注环境的综合治理；并进行文教、卫生、社会福利事业等公共事业的运营管理，从而为农民进城提供各种必需的物质基础与条件。特别地，城市政府在市场配置各种要素资源的基础上，应该通过对经济秩序的有效管理为城市的生存和发展、城市内部各利益主体的公平竞争提供一个良好的环境。必须达成的一个共识是：市场在自发调节人口迁移的过程中，只要城市发展没有出现明显的规模不经济效应，那么即便人口流动给城市带来了诸如交通、住房、医疗、教育、就业、社会治安等方面的压力，作为政府首先想到的也不应该是如何控制人口流动，而是如何通过增加上述“公共产品”的供给来尽可能地满足进城人口的需要，从而推动城市化的发展。
然而，由于受传统计划经济的影响，我国城市政府对经济的管理仍过多地习惯于对企业经营的直接干预，系统的、规范的间接调控手段和机制尚未完全形成。因此我们不仅面临着城市政府职能的转换；而且要采取全方位的开放式的要素流通政策，扫除要素流通过程中所存在的任何人为障碍。就目前而言，推进我国城市化需要城市政府在众多方面做出努力，除了上文所述城市政府应该转变职能，增加城市居民生活所必需的基础设施、公共产品外，特别是要重点考虑进城民工孩子的上学问题、进城民工与城市居民公平参加劳动市场竞争问题、民工和城市居民在社会保障与社会福利上的不平等待遇等问题。但是由于这些问题的解决必然涉及到我国的户籍制度改革与创新，因此我们认为，城市政府在推进我国城市化过程中的首要任务是逐步取消现行的不利于城市化发展的“户籍控制人口流动”的政策。
综观世界各国户籍管理制度不难发现，户籍制度就其本意而言只应该承担极其有限的功能，这即：（1）证明公民身份、便利公民合法地参与各项社会经济活动；（2）为国家行政管理提供基本的人口数据。④但是在我国，由于历史因素的影响，我国在计划经济体制下所形成的户籍制度，却被赋予了教育、就业、保障、医疗、住房等一系列附加功能。这种通过人为手段来设立“藩篱”、阻碍人口迁移和资源重组的做法，不仅导致了我国城乡长期以来的严重分割、对立局面；而且对农民利益构成了实质性的歧视与侵犯。改革传统的户籍制度迫在眉睫。然而对传统户籍制度的改革并不是简单地在我国完全取消户籍制度，而是重新界定户籍制度的功能，还户籍制度的“本来面目”，打破传统的户籍制度对人才流动和人口迁移所造成的不合理的以及不必要的限制，从而为要素资源按市场化原则进行流动创造前提条件。
在增加城市生存所必需的各类“公共产品”过程中，城市政府不仅应该通过自身努力来进行，而且有必要充分发挥市场机制的作用，如吸收社会资本参与城市基础设施建设、扩大“公共产品”供给渠道；通过对城市土地资源进行合法而有效的市场化运营来筹集城市建设资金；通过政策的进一步放宽为各类非公有制经济特别是私营经济的发展创造条件，从而发挥私营经济在解决城市就业问题上的作用。
此外，加强法治建设，维护进城民工的合法权益。我们不能将农民进城后所出现的治安问题简单地看成是农民单方面的问题，应该看到，改革流动人口的管理方式、对进城民工的合法权益进行有效的维护、加大对司法领域****现象的打击、提高农村人口的受教育程度、宣传普及法律知识等等对于预防部分农民工走上犯罪道路都有着极其重要的作用。特别是对任何损害民工实际利益的行为进行严厉打击，不仅涉及到我们这个社会对弱势群体的保护程度，从而体现着社会的公正性；而且对于维护城市社会治安、提高城市发展质量也是非常重要的。
注 释：
①②杨秀珠．关于城市化认识的回顾与展望。中国城市化战略高级国际研讨会资料汇编,2000（5）。
③Antoaneta Bezlova．China looks to new megacities to spur growth[N]．Asia Times, October 27,1999
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