被征地农民养老保险问题日益突出，亟待解决。目前主要存在两种模式，被征地农民社会养老保险模式和被征地农民商业养老保险模式。两种模式均在不同方面存在一定的优缺点，不能采取一刀切的方法确定采取哪种模式。
一、 研究背景
中国是一个农村人口占大多数的发展中国家，在全国13亿多人口中，农村人口占一半以上，研究农业、农村和农民问题即“三农问题”，必然成为中国理论界和实际工作部门的重要任务。
在我国很多农村地区，农业仍然是农民最主要的经济活动以及收入的主要途径，农民主要的养老模式为家庭养老和自我养老相结合的模式。其中，自我养老首先体现为解决自己的生存资料来源，其次是解决医疗费用，最后是照料自己的生活。尽管目前农业比较利益下降，收益不多，但是对于老年农民来讲，土地具有重大的价值，是他们获得生活资料、实现养老的重要支柱。如果土地被征用，他们将失去这部分收入来源，老年生活主要依靠家庭养老。
目前我国已经步入老龄化社会，农村地区将更多的形成“4-2-1”或“4-2-2”甚至“6-2-2”的家庭结构。据全国老龄办2007年12月17日发布的《中国城乡老年人口状况追踪调查》，2006年底，中国60岁及以上的老年人口已增长到1.49亿，占总人口比例11.3%，农村地区的纯老户(空巢户)占38.3%(其中单身孤老户9.3%，夫妻户29.0%)，与其他家庭成员一起居住的占61.7%，家庭规模的逐步小型化和核心化趋势，使家庭养老压力日益增大;并且由于现在赡养观念的变化，很多年轻人已经不再将赡养老人当成自己的义务，这些都使家庭养老功能开始弱化，同时使被征地农民的来年生活处于无保障状态。因此，被征地农民养老保险问题亟待解决。
二、目前存在的被征地农民养老保险模式
1、被征地农民社会养老保险模式
在如何建立被征地农民养老保险体系方面，很多学者提出应该按情况制定不同的养老保险方案，不能搞一刀切。徐秋花、侯仲华(2006)认为被征地农民养老保险制度应该视情况不同执行两种不同制度，对于城市规划区内经济发展较好的地方，被征地农民实行户口“农转非”，直接纳入城镇养老保险体系;其他情况的被征地农民分年龄段一次性缴纳养老保险费。劳动保障部课题组(2007)经过研究指出，建立被征地农民养老保障制度应该区分城市规划区内外分别建立：对于城市规划区内的被征地农民，处于劳动年龄段的纳入城镇养老保险体系，非劳动年龄段的农民一次性交纳养老保险费用后，到退休年龄按月领取养老金;对于处于城市规划区以外的被征地农民纳入当地农村社会保障体系，政府提供一定的财政支持。李长远、陈贝贝(2007)认为，目前对于失地农民的安置比较单一，但多没有将其纳入社会保险的范围，因此应该建立以基本养老保险为核心的、城乡兼容的失地农民养老保险制度，采取统账结合的模式，对于不同年龄段的农民采取不同的办法进行安置。史先锋、曾贤贵(2006)认为，养老保险政策设计上的缺陷是失地农民参保率低的主要原因，实施过程中的不足也降低了农民参保的积极性，提出应建立“分年龄、广覆盖、低水平、多层次”的保险模式，由政府、集体、个人共同出资筹措失地农民养老保险资金，采取统账结合的资金管理模式，并主张在社会监督下对资金进行多元化经营。汪泓，李正龙(2006)总结了现行上海小城镇社会保险关于失地农民的养老保险政策，从数学和保险理论角度出发，构建了失地农民养老保险的缴费模型、养老保险的领取模型以及养老保险均衡模型，并在对养老保险均衡模型分析的基础上，给出了需要社会统筹的失地农民养老保险金的总额模型，具有一定可操作性，而且有较好的实际应用价值，对健全和完善失地农民的养老保险，尤其是养老保险的收缴、领取政策有一定的参考作用和推进作用。
2、被征地农民商业养老保险模式
我国商业保险在最近十几年里才得以迅速发展，至今已经发展得有声有色，在居民养老保险方面起到了一定保障作用，世界银行和国际劳工组织也在提倡建立以社会保险、企业补充保险、个人储蓄与商业保险为基础的“三支柱”社会保障模式。作为居民三大保障支柱之一，欧伟(2007)认为商业保险对于社会保险具有有效的补充作用，可以提高居民的生活保障水平，对于社会保险具有扩展的作用，使社会保险范围之外的居民生活得以保障，商业养老保险的这种特性正好适合被征地农民当前的状况，用来解决其养老问题。王志峰、黎玉柱、肖军梅(2006)认为应该建立商业型被征地农民养老保险制度，寻求政府的有力支持，由政府、集体和个人三方共同出资，政府出面与保险公司协商保费以及将来的养老待遇问题，保险公司与社保部门、土地部门共同制定符合农村实际情况的实施办法，并提出应该通过提高征地补偿标准、理清征地划拨程序等政策的辅助来保障这一制度的实施。
在具体建立被征地农民商业养老保险方面，秦士由(2007)指出，商业保险参与被征地农民养老保障体系建设是新形势下的现实需求，应该参考借鉴重庆模式建立有商业保险模式参与的被征地农民养老保障体系，并提出具体模式为：政府出台土地安置办法，对参保农民实行利差补贴优惠政策，引导农民参保，而保险公司通过招标的方式参与该项业务办理，按照政府具体委托要求开办储蓄式养老保险。有学者对此进行了补充，认为，应该放宽政策条件，疏通商业保险介入的政策瓶颈，以政府财政补贴为前提，资金来源为农民、集体加政府的三方筹资机制，依地理位置、劳动力素质、就业安置等情况差异提供差异化产品，以充分满足被征地农民养老需求。
三、两种模式的比较
很多学者认为应该通过社会养老保险来解决被征地农民的养老问题，提出实物换保障的方法，认为土地的保障功能在弱化，终将被社会保险所取代，而该方法可以同时解决发展、保障、稳定问题，旨在为全体农民寻找一条可行的保障之路，不仅是针对被征地农民而言。同时，从土地对于农民的财产、保障等功能方面指出了土地换保障的理论依据和法规依据，认为有必要设计合理的土地收入以建立合适的养老保险方案，确定土地补偿标准以保证土地能换到农民的保障，使农村养老保险基金有充裕的资金来源。
土地换保障的方法在很长一段时间被认为是解决被征地农民社
--------- 会保障问题的主流思想，在一些地方得到实施并取得一些成果，但存在一定局限性。很多政府对于该政策的理解有误，认为多征地可以给农民带来更多的保障资金来源，可以扩大农民保障范围，盲目扩大征地面积，加上征地程序上的不规范性，导致该政策实施效果欠佳。此外，由于土地还有其他的社会属性，不是社会保障所能完全替代的，因此这不是根本的解决之路。
与社会养老保险相比，商业养老保险在解决被征地农民养老问题上有一些优点，被很多学者推崇。有些学者认为，由于社会保险运营效率低下并存在管理上的一些漏洞，主张应该通过成立社会养老保险基金管理公司等形式，进行社会养老保险基金的商业化运作。介于社会保险在专业化程度等方面存在的低效率等问题，有学者提出应该使用市场化和商业化的手段来解决被征地农民养老问题，被征地农民养老保险属于准公共品，主要应该由政府进行经营管理;但是从理论上讲，政府直接经营和管理准公共品往往并非最有效的，并且根据世界各国的经验，虽然这类物品主要应当由政府提供或主导，但一般并不需要由政府直接运营或主办，而是委托或者特许商业机构经营;通过商业保险来办理被征地农民养老保险，可以避免社会保障制度一些规定的约束，避免管理和执行机构的重复设置，有效减少农村社会保障供给的成本。
也有学者认为不能笼统地认为两种模式孰优孰劣，应该具体情况具体分析，如沈兰、高忠文(2007)通过嘉兴模式和义乌模式的比较，得出政府主导型和商业型两种“土地换保障”的养老保险模式各有利弊，因此在进行政策选择的时候，不能盲目借鉴，要根据各个地区的经济、社会、人口等方面状况来决定。
参考文献
[1] 徐秋花，侯仲华.构建失地农民养老保险制度探析[J].南昌大学学报(人文社会科学版) ，2006(01)
[2] 李长远，陈贝贝.论构建城乡融合的失地农民养老保险制度[J].河北科技大学学报(社会科学版)，2007(02)
[3] 史先锋，曾贤贵.我国城市化进程中失地农民养老保险问题研究[J].经济纵横，2007年1月刊创新版
[4] 汪泓，李正龙.上海失地农民养老保险均衡模型[J].乡镇经济，2006(11)
[5] 欧伟.试论商业保险在社会保障体系中的地位与作用[J].理论前沿，2007(02)
