摘 要：政府间合作关系成为政府间关系的主要趋势。本文在分析政府横向合作关系的基础上，提出人力资源是政府横向合作关系的关键要素，进而从理念层和操作层来促使政府人力资源横向合作的实现。在理念层，坚持以科学发展观为指导；在操作层，构筑以统一法律法规、统一人才市场和统一人才信息库为特征的基础平台，以及由人力资源规划机制和人力资源交流机制构成的运行平台，从而充分发挥人力资源在政府横向合作中的关键作用。
关键词：人力资源；政府间关系；横向合作；平台
随着知识经济时代的到来和政治、经济一体化进程的加快，政府间呈现出越来越密切的合作关系，新颖的合作要素不断涌现。其中，尤其以人力资源的开发、交流为合作内容的趋势最为凸现。以下就政府间在人力资源方面展开横向合作的相关问题进行具体论述。
一、政府横向合作关系概况
政府间关系，也就是府际关系，它是指“政府在垂直和水平上的纵横交错的关系以及不同地区政府之间的关系。” [1] 基于我国国体特征和政府组织特性，政府间关系在垂直方向的纵向关系主要表现为领导与被领导的关系，存在隶属关系；而政府间关系在水平方向的横向关系表现为平行关系，而不存在隶属关系。因此，本文所谈到的政府间关系主要是指政府的横向关系。
政府之间的横向关系主要表现为合作关系，而且随着社会政治、经济的发展，其合作关系日益密切。主要理由有两点：第一，利益是政府横向合作的逻辑起点。“政府之间关系的内涵首先是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。”[2] 由此可见，各级政府实际上是一个独立的利益主体。既然如此，利益则成为构建政府间合作关系的逻辑起点；第二，政府横向合作关系的构建，可以降低成本，提高行政效益。新制度经济学认为交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间关系，必然会使交易费用增加，而对于政府横向合作尤其突出。著名学者林尚立指出：“如果说纵向的政府间关系主要具有政治与行政意义的话，那么横向的地方政府间关系主要具有经济意义。”[3] 因此，以经济合作为基础的政府间合作大大降低了交易成本，提高了政府的行政效益。
构建政府间横向合作关系是时代所需。它既有理论上的诉求，即以利益为合作的逻辑起点；又有实践上的要求，即降低成本，提高行政效益。那么如何构建良性的、高效的政府横向合作关系呢？从哲学的意义来说，关键在于抓住事物的主要矛盾，即找出其合作中的关键要素，以发挥关键要素的作用为中心，带动其他各方面的发展，进而促进政府间的横向合作。因此，在分析社会条件的基础上，结合政府横向合作的特点，笔者认为：人力资源是构建政府横向合作关系的关键要素。
二、人力资源是构建政府横向合作关系的关键要素
（一）理论上的阐释
就理论的角度来说，之所以说人力资源是构建政府横向合作关系的关键要素，主要是基于政府横向合作的特点和人力资源的重要性而言的。
从政府横向合作的角度来看，不同国家、不同地区以及不同层级的政府横向合作呈现出不同的特点。但在当今知识经济这一大背景下，有一点是共同的，那就是越来越重视“人”的作用。美国学者狄尔·S·莱特在阐述政府间关系的五个特征时，第三个特征是“人际性”，[4] 第四个特征即是：“公务员的作用越来越重要。公务员已经成为政府之间关系的主体，作用越来越突出。”[5] 这两个特征都表明了人力资源在政府横向合作中的重要地位。因此，我们认为，随着政治、经济的进一步发展，政府横向合作日益密切，并以人力资源为合作的关键要素。
从人力资源的角度来看，人力资源是推动经济发展和社会进步的第一资源。社会的变革决定了人力资源在社会政治、经济中的地位日益突出。研究表明：社会的变革经历了从“农业经济社会——工业经济社会——知识经济社会”[6] 三种社会的递变逻辑，而与之相应的，经济增长关键要素实现了由“自然资源要素——物质和金融资本要素——人力资本要素”[7]三要素的递变逻辑。21世纪是知识经济的时代，作为知识载体的人，日益成为社会发展的关键性要素。因此，江泽民同志明确提出，人力资源是第一资源。著名学者张滨生指出：“人力资源的特质是人力资源成为第一资源的内在根据。”[8] 即人力资源具有本位性、能动性和可持续发展的无限性。
由此可见，人力资源已经成为第一资源是毋庸置疑的。它是推动经济增长和社会进步的第一资源，也是构建政府横向合作关系的关键要素。
（二）实践经验的启示
目前，政府横向合作在珠三角、长三角、长株潭等地区有初步的尝试，并取得一定成效。这些合作是如何实现并取得成效的呢？这其中最重要的一点则是人力资源的合作。江苏省人事厅人力资源评价中心副主任指出：“实现区域经济发展的一体化，关键在于人才开发的一体化。”[9]
据国际在线消息：“2005年 1月27日上午，广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门8个珠三角城市在广州正式签署《珠三角人才资源开发一体化合作协议》，商定8市今后在吸引人才、人才流动、信息共享等方面加强合作，从而使珠三角人才资源开发合作正式步入制度化、经常性轨道，增强珠三角人才高地的整体竞争力。”[10]
此外，成效较显著的还有以上海为龙头、苏浙为两翼的长江三角洲区域政府合作。2003年4月，长三角各政府联合签署了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，3省市在公务员互派、高层次人才智力共享等6个层面正式合作；长株潭等各个地方政府横向合作区域的构建，都着力打造人力资源的合作。“2003年4月在长沙召开了长株潭三市区域人才开发第一次联席会议，专题研讨了长株潭人才开发一体化问题；2004年3月，长株潭三市联席会举办了首届长株潭区域大型人才招聘会。”[11]
立足于上述事例，我们不难看出，政府横向合作的实现关键在于人才，人力资源成为构建政府横向合作的关键要素。
三、充分发挥人力资源在政府横向合作中的关键作用
以上从理论和实践两个角度确立了人力资源在构建政府横向合作关系的关键要素。那么充分发挥人力资源在政府横向合作中的关键作用呢？笔者认为，应从理念层和操作层两个方面加以构建。基本逻辑框架如下图所示：
