摘 要：本文分别对我国政府应急基金、政企联合互助应急基金、企业互助应急基金等不同类型的应急基金建设的情况进行了梳理，结合应急基金运行的状况进行了效果分析，并提出我国应急基金的进一步建设几点建议。
关键词：应急；基金；实践研究
我国近些年来自然灾害及突发事件频发，中国政府在应急处理方面逐步走向成熟，但提高中华民族综合应急能力是一个长期的使命。在建立健全应急体系及制度过程中，我们应总结既往工作的得失，在强化应急处理的同时提高应急保障机制，应急基金的设立和有效运作便是其中重要一环。
应急基金是指政府和社会筹集的专门用于灾民生活救济的款项，还包括特定的组织为应对危机而建立的保障基金。我国各级政府及企事业单位实践中逐步建立起应急基金，在救灾防灾方面积累了宝贵的经验。本文拟对我国各类应急基金的建立及运行效果进行梳理，以期为做大应急基金及更好地发挥其效果总结出切实可行的路径。
一、政府应急基金建立情况
1.中央预算稳定调节基金
2005年11月全国人大代表，江西省民政厅厅长罗筱玉提议国家应该建立一个自然灾害应急的基金。中央财政应该加大对这方面的投入，帮助中西部地区闹灾群众解决生产生活和重建家园的问题。人大代表的呼声引起了中央政府的高度重视。2007年3月十届全国人大五次会议做出设立中央预算稳定调节基金的决定，将一部分财政“超收”收入纳入应付突发性事务的财政框架。预算稳定基金是超收年份的预留资金，不能轻易使用，除非遇到财政收入严重欠缺的年份或重大突发事件时才可以动用。2007年国务院以上年超收的部分收入500亿元设立中央预算稳定调节基金，2008年继续注入1032亿元。其后两年中，我国遭遇冰冻、汶川大地震等突发自然灾害，中央预算稳定调节基金临危受命数度“出鞘”，为把灾难造成的损失降到最低做出了巨大贡献。
2.地方政府应急基金
2005年，山西省晋城市人民政府发布《关于印发晋城市信息化建设应急基金管理办法的通知》，规定应急基金专门用于全市公共服务的信息网络建设等方面应急时所需的基金。该基金由晋城市财政局提供300万元的基础资金，以后根据每年的财政状况逐年增加，当应急基金使用最低线低于基础基金时，财政要在下一预算年度内予以补足。
2008年，天津市河东区财政局安排100万元建立突发公共卫生事件应急基金，保证了区属医院接待因三鹿奶粉事件引起的免费查体，及时预防了突发手足口病和麻疹传染病疫情。深圳市劳动和社会保障局针对金融海啸冲击，劳资纠纷上升，特别是外向型企业经营状况不容乐观的局面，启用欠薪应急保障基金，开通“绿色通道”解决劳资纠纷。
2009年，江苏省洪泽县设立中小企业担保基金、中小企业风险基金和中小企业应急基金三项政府专项基金；常州市政府计划设立“突发公共卫生事件应急基金”，由市财政列支，卫生局管理，每年不少于300万元，以后随着地方财政状况不断改善逐年增加；启东市由工商联牵头，发改委、民政局、财政局、民发局、人民银行启东支行等单位共同筹划成立了启东市中小企业应急互助基金会。
同年，浙江省杭州市余杭区安排1亿元建立企业贷款再担保风险补偿资金，安排3000万元创业投资引导专项基金，还将拿出1个亿的财政资金建立企业应急周转资金；丽水市政府出台市区中小企业转贷应急基金管理办法，由市财政出资2000万元设立企业转贷应急基金。
广州市海珠区也在2009年发布了应急专项基金管理规定，区财政拨入50万元资金作为应急专项基金，以后根据每年财政状况逐年增加，并制定专项基金管理规定。应急基金适用范围包括自然灾害事件、安全生产事件、突发公共卫生事件、社会安全事件、防震抗震救灾工作、其他影响较大的维稳工作等。同年5月，深圳召开防控甲型H1N1流感领导小组会议，建议建立1000万元卫生应急专项基金，用于采购、补充、更新卫生应急物资和应急技能应急培训，等突发事件过去，再由政府审计，由财政补充已经支出的费用。
二、政企联合互助应急基金建立情况
1.浙江省。（1）2006年，诸暨成立全国首家企业应急互助基金。基金筹集规模总共5000万元。企业家协会下属的60家会员企业出资4000万元，市财政出资1000万元对应急互助基金予以支持。（2）2008年，浙江省金华市人民政府发布《关于加强市区重点企业资金链安全保障工作的若干意见》，提出建立企业应急互助基金。首次筹集基金规模暂定为1亿元，其中市财政借资2000万元，婺城区、金东区各借资500万元，其余由经申请批准的市区重点企业认缴（一般每家企业自愿认缴100万元）。（3）2009年，海宁市建立工业企业重大资金风险应急救助基金，基金初期筹集规模为5000万元，成员企业出资额原则上控制在50万元至300万元之间，市财政出资1000万元对设立的基金予以支持；（4）嵊州市设立企业应急互助基金。基金总额为2000万元，市财政出资1000万元，小额贷款公司配套出资1000万元。（5）嘉兴市由秀洲区政府、10家中小企业共同出资建立秀洲企业应急互助基金，其中政府出资1000万元，企业自愿认缴。（6）温州市也着手成立中小企业应急互助基金会。由政府牵头会同发改委、财政局、人民银行、工商联等单位成立基金会筹备委员会。在全市范围内，根据行业分类，组建若干个企业群，以企业群为一个基本单位，最终形成规模性基金会。出资标准可暂定10万元到100万元，会员单位可享受出资金额的10倍以内最高不超过500万元的授信额度。
2.江苏省。（1）2007年2月，海安县成立了全省首家中小企业应急互助基金会，由县财政拨款500万元，同时从全县规模以上企业中优选了100多家，筹资3500万元，使初期筹集基金达到了4000万元。（2）2008年11月，南通市建立中小企业应急互助基金，应急互助基金初始规模不低于3000万元，政府出资20%，企业自行认缴80%，每个企业可根据自身情况认缴10-50万元不等。（3）2009年，沭阳县和如东县各自设立中小企业应急互助基金，帮助企业防范和化解因资金周转困难而发生资金链断裂风险，解除企业后顾之忧心。（5）太仓市财政局筹划成立应急基金，市财政局商请建行太仓支行授信1000万元，璜泾商会出资500万元，璜泾镇政府委托太仓市荣星经济发展有限公司出资200万元，璜泾商会会员企业出资5万元以上，荣文集
团出资300万元。
3.山东省。（1）2009年，高密市工商联在市政协的指导下，积极协调有信誉、有能力的会员企业出资，建立了首期为2000万元的“应急机动基金”。（2）同年，庆云县成立了企业应急基金互助社，资金由政府和企业共同筹集。目前已有100余家企业入社。基金由政府派专人负责，通过资金的循环使用，引导企业融资互助。
三、企业互助应急基金建立情况
2005年，浙江慈溪50家企业设互助基金会，参加捐款职工近万人，总金额达400多万元，已有近200名困难职工得到了数额不等的救助款。基金会以自愿捐献为原则，职工定期捐献，对数额不作限制，并由公司配套拨款。基金会对职工每次捐赠都详细记录，未加入基金会的职工不列入扶助范围。基金会设在企业工会，有规范的管理办法和章程，所捐款项实行专款专用。职工遇到困难时，只要填写申请报告就可受理。基金会从受理、调查到捐助一般不超过3天，并以网络、公告等形式公示，让员工们非常放心。
2009年，福建工商联着眼于引导民营企业走出困境，实现平稳较快发展，提议设立民企应急互助基金。基金接受银行、企业和社会个人自愿提供的资助；基金实行会员制服务，企业根据自身资金状况自愿认缴相关费用。当商业银行与民营企业建立的信用关系受到动摇时，尤其是在当前民营企业资金链脱节、银行贷款有可能无法按期归还时，由政府支持、企业互助、银行配合的民营企业应急互助基金，就能帮助会员企业解决燃眉之急，实现互惠共赢。
四、其他类型应急基金建立情况
1.无主溢油应急基金。2007年6月，大连市设立全国首支无主溢油应急基金。该基金由48家港航企业、舟公司自发捐款25.1万元构成。通过建立该项基金，为无主溢油清除提供全面的、及时的资金保障，使溢油反应行动落到实处，实现溢油反应建设的良性循环，并在信息传达、技术设备以及清污人员训练等方面逐步构建一个立体防范体系，使海洋更清洁。
2.高校储备应急基金。2007年10月，教育部发展规划司指出，高等院校食堂针对目前的涨价风波，应建立储备应急基金。高校食堂要降低管理运营成本，充分利用市场机制提高食堂经营的专业化、集约化程度，并通过数字化、标准化建设实现监督管理的规范化、现代化。而且要建立有效的应急机制，包括储备应急基金。
3. 城市公共供水应急储备基金。2008年汶川地震后，中国城镇供水排水协会发文指出，当前，洪水、冰冻、地震灾害及水污染突发事件频繁发生，同时，应对突发事件需要大量资金投入，建议建立城市公共供水应急储备基金，来源可以从水价中加收，也可以来自各种捐赠等，并制定办法，加强管理，以备突发事件时的使用。
五、各类应急基运行效果分析及强化建议
（一）效果分析
1.为应对自然灾害和突发事件，我国各级政府承担着主要责任，突出表现在中央财政和部分省市建立的应急基金上。2008年汶川地震700亿元重建基金中，从中央预算稳定调节基金调入达600亿元之巨。实践证明，中央及地方各级政府的应急基金对于及时有效应对危急和危机有着不可替代的保障作用。
2.地方政府应急基金的一个共同目的是帮助企业解决临时周转和短期保障，形成有效预警救助机制。这些年来应急基金的运行产生了良好效果，如启东互动基金会成立后，仅半年就有14家企业拆借资金5000万元；丽水市转贷基金也在成立当年方法了首笔基金。正是在这种机制的“护佑”下，企业抵抗风险的能力明显提升。
3.政企联合互助应急基金都坚持“救急不救贫、不以盈利为目的原则”，致力于减少企业融资成本，提高企业融资效率。这种银政合作、企业互助建立的应急基金在抵御金融危机、应对资金危机方面发挥了有效作用，如庆云县企业应急基金互助社截止2009年7月已为企业解决周转资金6500万元；沭阳中小企业应急互助基金2009年累计为企业融资36笔计13990万元，平均每笔388.6万元，为30余户会员企业度过难关。
4.从一定程度上讲，企业互助应急基金是一种企业结盟形成的“民间”应急基金。这种形式有利于结盟企业集中资金，提高整体应急保障能力。
（二）强化建议
从上文可以看出，我国已经形成了中央政府、地方政府、各企事业单位的设立的各类应急基金共同组成的“立体”的应急保障体系，该体系大大提升了我国应对自然灾害及突发事件的能力。然而，灾难带来的伤痛在时刻提醒着我们，应急基金方面的工作应深入开展下去，特别要在以下几个方面多下力量。
1.做大应急基金规模是现实所需。既往的工作彰显出应急基金的重要性。然而，总体说来，我国应急基金规模仍然偏小，这从汶川地震、冰冻自然灾害及玉树地震屡屡掀起的全国捐款热潮可见端倪。规模偏小表现在两个方面。一是总额方面。作为中央政府应急基金的重要组成部分的中央预算稳定调节基金，大部分已用在了近三年救灾中，目前账面仅剩119亿元。而地方政府及单位建立和积累起来的应急基金也显得少的可怜；二是从建立应急基金的地方政府及单位的比例来看，大部分省市在这方面的举动不大，甚至空白。在这种情形下，为了提高我国应急保障能力，必须做大应急基金规模。笔者以为，需要做以下两方面的工作:（1）拓宽应急基金来源渠道。这需要将财政预算中的总预备费及捐款纳入应急基金之中，同时改革中央预算稳定调节基金的形成机制，改变现行“超收”形成预算调节基金的做法，而是将其纳入政府预算，形成常态应急机制。（2）各级地方政府积极行动起来，带动社会力量集聚和积累应急基金，强化应急保障，同时为企业提供资金支持，降低融资成本，化解资金危机，促进经济走上稳定有序状态。
2.强化基金监督与运营。首先，应急基金，顾名思义，应坚持“专款专用”的原则。在使用应急基金时，需严格按照程序进行，避免外溢。在使用中及使用后要进行严格的政府审计和社会审计，保证每一分钱都要用在规定的用途之上。其次，发挥应急基金的“基金”功效，即在保证短期应急之需的基础上，从总额中提取一定比例，寻找积极稳妥的渠道实施资本运营，使其增值，进一步提高应急保障能力。
综上所述，在突发事件和自然灾害频发的时代，党和政府非常重视培养和提高综合应急能力。今后，我们要在科学发展观的引领下，构建社会主义和谐社会，扎实推进应急管理工作，为经济建设创造良好的社会环境和自然环境。
参考文献：
[1]罗朝晖.建立政府应急基金会计的有关探讨，财会月刊，2009.4.
[2]郭俊华.我国重大自然灾害的公共财政应急措施研究，上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2009年第3期.
