摘 要：就业问题是“民生之本”，让广大劳动人民群众都有事做，有饭吃，能安居乐业，是社会主义和谐社会最基本的要求。就业问题既是经济问题，也是政治问题、社会问题，更是重大、长远的战略问题，实现充分就业一直是我国政府追求的重要目标之一。失业作为一种经济现象，与社会制度无关，是生产力发展到一定阶段的不可避免的产物。失业是错综复杂的社会现象，其中包含着经济、政治、历史、文化等多方面的原因。目前阜新市失业劳动力众多，就业问题突出，就业形势严峻，这已经成为影响阜新经济转型和社会和谐稳定的重要因素，因此，必须采取多种措施和对策不断地扩大就业，逐步解决就业问题，消除影响社会和谐稳定的不利因素，真正建立起和谐社会的社会基础。
关键词：失业；就业；主要表现；主要措施；主要渠道
引言
阜新是一座典型的以煤炭生产为主导产业的资源型城市，随着阜新矿产资源枯竭迫使大量矿工从原来的支柱产业退出、企业改革转制大批职工下岗、城镇劳动力的新增、农村富余劳动力的转移等等诸多因素，形成了阜新市劳动力市场供大于求的局面，就业压力越来越大。阜新市委、市政府多年来一直致力于解决阜新的就业问题，虽然在一定程度上取得了缓解，但阜新的就业形势目前依然严峻，这对阜新的城市发展和经济建设、构建和谐社会提出了严峻的挑战。就业是人民群众改善生活的基本前提和基本途径，是实现社会长治久安的基本保证，也是全面建设小康社会的必然要求。就业问题是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，所以要坚持以人为本，以扩大就业为着力点，千方百计扩大就业渠道，增加就业门路，以社会稳定保阜新经济成功转型。
一、阜新市失业、就业形势严峻性的主要表现
1、下岗失业人数多，失业率高，下岗失业人员主要集中在矿区。辽宁省阜新市是国务院于2001年确定的全国资源枯竭型城市经济转型惟一试点，到2001年底，阜新市下岗失业人员达到15.6万人，占全市从业人员总数的36.7%；其中煤矿下岗失业人员7万人，占全市下岗失业人员总数的45%。2005年上升到17.6万人，城镇登记失业率6.6%。阜新每年吸纳就业能力只有6000人左右，而失业人员每年却以2万人的速度递增，就业矛盾十分突出。
2、下岗失业人员文化水平低，劳动技能单一。由于煤炭开采属劳动密集型产业，对员工的文化程度和技术水平要求不高，从业人员大部分属于体力型简单劳动者，文化程度低，知识结构单一，学习新知识的能力比较差，再就业能力非常差。阜新市下岗职工中初中及以下文化程度的为8.53万人，占下岗职工总数的71%，分别高于辽宁省62.6%和全国53.7%平均水平7.4个和17.3个百分点；40岁以上的大龄下岗职工5.65万人，占下岗职工总数的47%；女性下岗职工6.13万人，占下岗职工总数的51%。这些低文化程度、大龄和女性下岗职工，是再就业弱势群体。
3、社会保障体系不完善。社会保障体系是社会公益性的事业，是发展市场经济的润滑剂和社会稳定器，是构建社会主义和谐社会的安民兴业工程。社会保障制度牵动千家万户，涉及每一个劳动者的切身利益，完善的社会保障体系是社会主义市场经济的重要支柱。目前我国的社会保障基本上只是对在公有制领域内工薪收入者实行全面保险，而对在私营企业、三资企业和个体经济中就业的劳动者只实行社会救济，基本上将他们排除在社会保障安全网之外。同时，社会保障资金来源比较单一，主要靠国家财政负担。
4、城市能提供的就业岗位有限。阜新市城市规模小，产业结构不均衡，煤炭企业“一头儿沉”，地方工业总量小，基础薄弱，发展实力不强，没有很硬的接续工业或替代产业。要解决煤炭工业萎缩所带来的就业问题，一下子提供十几万个就业岗位，几乎是不可能的。从1998年——2003年阜新市的再就业情况看，再就业率基本维持在23％、24％左右，因此再就业的形势相当严峻。
5、就业观念陈旧，市场择业、自主就业的观念尚未形成。由于受计划经济和传统体制的影响，阜新有相当一部分下岗职工观念陈旧，抱着“铁饭碗”的思想不放，认为只有到国有企业才算正规就业，不愿到其它的就业岗位工作。在一项“您认为失业者更倾向于从哪方面考虑再就业” 社会调查问卷的回答中，只有24.27%的被调查者选择“转向其他产业”，高达51.8%的被调查者选择“依靠政府”，甚至有13.85%的被调查者选择“不清楚”。数据上的鲜明对比说明，只有1/4的人有“底气”与“资本”考虑转向其他产业，超过半数的人自主就业能力依然较弱，认为政府仍是他们的主要依靠对象，这种等安排工作、靠政府帮助、要国家救济的思想在各类人群中普遍存在。企业下岗职工对企业依附性强，特别是清河门、艾友、新邱、东梁等煤矿离市中心区较远，职工市场就业意识淡薄，靠煤吃饭思想根深蒂固，造成就业十分困难，就业压力巨大。
二、实现充分就业的主要措施
1、转变思想意识。虽然阜新正逐步走上了全新的城市发展轨迹，但是经济转型不单纯是经济结构转型，更是思想的转型，观念的转变。下岗职工要转变“等、靠、要”思想，克服单纯依赖政府安置、期望值过高、轻视非公有制企业等陈旧的择业意识，要发扬艰苦奋斗、吃苦耐劳的精神，树立上岗凭能力、就业靠竞争的市场就业观念。
2、加强和完善社会保障体系。社会保障体系是社会公益性的事业，是发展市场经济的润滑剂和社会稳定器，是构建社会主义和谐社会的安民兴业工程。完善社会保障体系的基本目标，就是要形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。通过社会保障制度将城乡贫困居民尤其是产业结构调整和企业改组改制过程中出现的特殊困难群体纳入“最后保障线”，确保每个人都能有一个合理的生活水平，消除影响社会和谐稳定的不利因素，真正建立起和谐社会的社会基础。与此同时，开辟新的社会保障资金筹集渠道，如通过变现部分国有资产、发行社会保障债券、开征新税种、发行彩票等方式，筹集社会保障资金，提高社会保障资金支付能力。要建立健全社会保障资金的监管机制，加强对社会基金的监督和管理，保证基金的安全、完整和保值增值。同时实现社会保障管理和服务的社会化，提高社会保障管理和服务的效率。
3、健全人才市场和劳动力市场，完善人员流动政策
，规范发展就业服务机构。必须从完善社会主义市场经济体制出发，充分发挥市场配置劳动力资源的作用，遵循市场规律，完善政策法规，引导就业服务规范发展。改善农村富余劳动力转移就业的环境，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的合法权益。
4、健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，加强创业培训和再就业培训。要大力整合培训资源，完善培训制度，努力使每一个进入劳动力市场的人都能够接受技能培训，特别是要加强农村转移劳动力的培训，加强下岗失业人员的再就业培训，增加普惠制就业培训范围和力度，全面提高劳动者的就业能力和技能和技能素质。
5、安排下岗失业人员坚持以一、三产业为主的原则。充分利用近郊耕地和矿区的废弃地、闲置土地、厂房，加快发展现代农业和相关的第三产业，创造就业岗位，安置下岗职工就业。全面发展社区服务业，建立以就业为目的，以低保为补充的城市低保与社区就业相结合的保障模式。鼓励兴办多种所有制经济成份的社区服务业，不断扩大就业容量，创造就业岗位，安置下岗职工。
6、坚持就业基金筹集多元化的原则。要加大安置就业的投入，把财政投入、小额贷款和税收减免等各种优惠政策落实到位，采取国家补助、龙头大户投入、招商引资、下岗职工自筹等办法，多渠道筹集资金。为了营造良好的投资发展环境，要加强政府对就业的指导，在全市各社区开发保洁、保绿、保安、交通协勤、居家养老等公益性岗位，切实提高就业率。
三、解决就业问题的主要渠道
1、发展现代化农业，实现自然资源与劳动力资源的最佳匹配。
阜新市的土地资源丰富，可供非农用地的资源量较大，人均占有土地15亩、耕地6亩，居辽宁省之首。百里矿区有大量适宜农业生产的废弃地，这里的气候、土壤、光照适合发展绿色农业。阜新市还有300万亩荒山和沙化地，60万亩杨树低产林，有200多万亩耕地须退耕还林还草，另外，阜新市矿区有12.3万亩排土场和沉陷区等废弃地，可以利用这些空地、废弃地发展农林产业。农业和农产品加工业对文化程度、知识结构和劳动技能的要求相对比较低，所需投资少，风险小，见效快，就业门槛低，所以阜新煤矿工人相对容易就业，就业质量容易提高。因为他们中大部分来自周边城乡，其中相当一部分矿工原来就是农民，其家属也是农民，对农业生产并不陌生，让他们重新从事农业生产的可行性较大。目前阜新市已经建立起19个园区和41个专业小区，为下岗职工提供了5000个就业岗位。
2、大力引进和培育龙头企业，发展以农产品深加工业为主导的接续产业。
几年来，阜新市共引进和培育龙头企业256户。引进了河南双汇、内蒙伊利、沈阳辉山、山东六和、山东鲁花、江苏雨润集团等一批国内外有实力的大型龙头企业，培育了阜新香香公司、五彩杂粮公司等企业。要充分发挥龙头企业牵动产业化、牵动经济转型、牵动就业的龙头作用，大力推进农业的产业化经营，重点抓好肉食品、乳产品、蔬菜等的深加工，形成规模，使之成为阜新新兴的支柱产业。阜新市以经形成了生猪、乳业、肉驴、肉牛、白鹅、肉鸡、花生、食用菌等16 个农业产业化链条，到2010年底共建成畜禽标准化养殖小区2100个，畜牧业一、二产增加值46亿元，占全市GDP总量的13.2%，共安置了2万人就业。
3、加强共生、伴生资源的综合开发利用。共生、伴生是矿产资源的显著特点之一。通过对煤矸石、粉煤灰、冶炼炉渣、废弃土地、尾矿等的综合治理和开发利用，可以衍生煤层气开发、矿井水利用、煤矸石空心砖、煤矸石热电厂和膨润土等新的产业，这些新生产业可以为社会提供大量的就业岗位，安置大批的社会富余劳动力和失业矿工就业。
4、拉长资源产业链条，发展循环经济。
拉长资源产业链条不仅是资源型城市发展接续产业的重要途径，更是解决就业问题的主要渠道。作为资源型城市阜新原来只是发展矿业和原材料工业，而不对资源进行深加工，这不利于资源型城市的长期发展。因此加快发展资源的深加工项目，拉长产业链条，提高资源的附加价值，是必增强阜新城市的可持续发展能力，进而对就业产生一定的牵动作用。阜新已经确立了开采—洗选—发电和煤化工的城市延伸产业链条，并于2006年明确提出了建设全国重要的新型能源生产基地、全国重要的煤化工产业基地。
阜新凭借着得天独厚的煤炭、电力、丰富的风能的主体能源优势和太阳能、生物智能、地热能等多种新型能源的优势，阜新加快发展新型能源生产基地的步伐。随着风电产业的稳步发展，风电产业链正在进一步拉长，阜新市的风电装备制造业也取得了突破性的进展，初步形成了集研发、制造、服务于一体的风电装备制造业集群发展态势。
辽宁阜新大唐国际煤制开然气项目的建设总投资245.7亿元，设计能力为日产1200万立方米煤制天然气，通过长输管线供应给沈阳及周边城市，同时，还副产石脑油、焦油、硫磺、粗酚、硫铵等产品。大唐国际煤制开然气项目的建设标志着阜新市煤化工产业基地建设取得了突破性进展，随着该项目的建设和达产，必将对扩大阜新市经济总量、增加财政收入、吸纳劳动就业产生重要作用。项目建成达产后，每年可实现销售收入近百亿元，直接和间接拉动就业近百万人。
5、培育新型产业，发展替代产业。
在新型产业培育上，阜新市于2006年明确提出了建设中国北方最大的皮革加工产业基地、板材家具加工制造基地和“中国液压之都”，构筑起多元化产业格局，使之成为全市经济发展的重要支撑。
阜新依托其周边地区原皮资源丰富、品质优良，完全可以满足皮革企业生产原料需要的有利优势，确定发展皮革产业作为阜新经济转型的新型支柱产业来建设阜新皮革产业基地，这是阜新着眼于跨越发展的一次战略突破。2009年初，阜新皮革产业基地正式成立，这是辽宁省政府批准成立的省级开发区，并明确定位为全省发展制革工业的唯一基地。该基地规划面积10平方公里，总投资约140亿元，最终形成3000万标张制革加工能力及相应革制品产能，生产企业总户数达约300户，每年实现本地贸易及产品销售额约960亿元，GDP约342亿元，税收约75亿元，为社会提供约16万个直接就业岗位。阜新皮革产业基地被确定为全国首家“承接转移·中国制革示范基地”。到目前，基地已签约入驻企业达41户，总投资45
.65亿元，企业达产后可实现销售收入109.4亿元；上海富国等25户企业已开工建设，总投资28.79亿元，企业达产后可实现销售收入102.5亿元。“阜新德裕”、“恒鑫皮革”已经投产，每年可加工各类皮革、裘皮近千万张，可实现销售收入15亿元，安置1850人就业。
阜新彰武依靠森林资源优势和区位产业政策优势，把建设彰武板材家具加工制造产业基地作为沈彰同城化建设的重要基础，用板材家具加工制造产业基地发展来支撑“沈彰新区”建设，积极打造中国北方最大的板材家具加工制造产业基地和林产品集散地。到2008年底，阜新全市共有木材深加工企业155户，全部达产后，年加工能力可达200多万立方米，预计年总产值可达40亿元。目前，彰武板材家具加工制造基地已经形成规模可观的产业链和产品链，预计到2015年，可形成可观的经济总量，年产值将达到1000亿元，增加就业3万人，提高城镇化率2－3个百分点。
阜新液压产业现已形成以阜新德尔汽车转向泵有限公司、北鑫星液压有限公司、太克液压机械有限公司、驰宇石油机械有限公司、金昊空压机有限公司等企业为核心，以近30家液压气动生产及相关配套企业为基础的区域特色产业。截至到2010年9月25日，液压产业基地建设的正在快速有序推进，有力地促进了阜新的经济建设和发展。4年后，阜新市液压产业将引进企业300户，实现工业产值600亿元，创利税100亿元，阜新将成为全国最大液压产业基地，最终把阜新打造成为“中国液压之都”。阜新液压产业基地的建设对拉动阜新地区的就业必将产生深远的影响。
6、发展具有阜新地方特色的玛瑙文化产业。
阜新市是全国玛瑙的主要产地，素有“中国玛瑙之都”的美誉。阜新市通过对以“玛瑙”为代表的文化资源的深入挖掘和全方位开发，积极打造玛瑙文化品牌，形成了富有阜新浓郁地方特色的玛瑙文化产业大军，目前，阜新注册经营的的厂家、业户已达7000余户，从业人员达6万余人，有效地缓解了阜新市就业岗位短缺的紧张局势。
7、积极发展第三产业尤其是劳动密集型服务业。
由于劳动密集型服务行业相对于工业、建筑业来说，具有就业灵活、资源消耗低，环境污染小，投资小、成本低、对就业者的劳动技能要求不高、安置就业潜力大等特点，因而阜新将现代服务业确定为新的重要的接续替代产业，目前阜新现代服务业已成为缓解和释放阜新就业压力的重要渠道和解决就业的重点行业。
阜新积极围绕发展现代农业、绿色农业，“三大产业基地”和“六大优势特色产业”大力发展现代物流业，积极培育大型物流企业以及农产品、工业品和煤炭三大物流体系建设，把物流业打造成为阜新经济发展的支柱产业，使我市成为连接辽西沿海经济区及蒙东地区重要的物流枢纽城市，成为中蒙俄国际物流通道上重要的物流节点城市。到2012年，货运总量从2006年的2439.5万吨将增加到6000万吨；物流业增加值占我市第三产业比重达30％左右，物流业增加值占我市GDP的比重达15%左右；社会物流总成本与GDP的比值降低3％左右，可安置就业2万人以上。
加强流通设施建设，新建蔬菜批发市场、花卉市场、钢材市场，新扩建步行街商贸城、建筑材料市场、西山商贸城等7个大型贸易市场，新增交易场所40万平方米，此外4万平方米的解放大街地下人防商业街和大众路商业街项目基本竣工，阜新县东梁镇温泉新城起步区8平方公里基础设施建设已经启动，已形成了以非公有制经济为主体和现代经营方式为主导的商贸流通新格局。到2010年底安置就业5．2万人，其中矿区下岗职工2．24万人。
8、发挥阜新原有煤矿职工队伍的相关优势，积极向外地或国外及相近产业领域开拓。阜新作为煤炭资源型城市在掘进、土建、通风、排水等方面有很强的技术力量，可以对外承揽隧道开挖、桥涵建设和其他土木工程等，还可以组织劳务输出，走出国门从事修路、伐木、护理等工作。阜新矿务局充分利用海州露天矿关闭破产企业的技术、装备和人才优势，开发内蒙古白音华煤田，输送了3000人的矿业人才。
9、实施劳务输出品牌战略，引导城乡富余劳动力平稳有序转移。
针对我市就业容量小、岗位少的实际，积极鼓励引导下岗职工、失业人员走出去就业。采取政府主导、市场主体参与的运作模式，建立一批劳务输出联络办事机构，推进我市同京津地区和省内沈阳、大连、营口的劳务合作。瞄准重大项目的用工需求，选择好劳务输出基地，实现农民工成建制转移输出。各级各类公共就业服务机构要把促进劳务输出作为重要任务来抓，注意发挥民办职业介绍机构和劳务中介公司的积极作用，做好岗位与资源的对接工作。
10、建设小城镇、发展乡镇企业。
农村城镇化为农村剩余劳动力的转移提供了广阔的空间，成为吸纳农村富余劳动力的“蓄水池”，有效缓解了农村人口压力与土地承载力之间的矛盾。乡镇企业是农村经济的支柱，因而也是农村剩余劳动力转移的支柱。农村乡镇企业必须借助于小城镇的发展，为其提供要素供给、信息交流和产品销售的平台，加强其与城市工业的协作与交流。现有的城市工业根本无法承载如此庞大的农村过剩人口，因而只靠在农村内部及其周围消化，乡镇企业和小城镇就成了这一任务的天然承担者。
11、发展个体经济、私营经济等非公有经济为主体的中小企业。
中小企业一般集中于劳动密集型产业，虽然在现代产业理论中，有“资本密集型产业优于劳动密集型产业”的倾向，但考虑到阜新特殊市情，无疑是发展劳动密集型产业更有比较优势。阜新作为资源枯竭型城市释放了大量产业工人，如能充分发挥中小企业对劳动力的吸纳作用，无疑会有效解决阜新目前工作岗位严重不足的困境。同时，要加强政策扶持力度，放手发展个体民营经济，鼓励劳动者自主创业、自谋职业，这样不但可以解决劳动者自身的就业问题，还可以带动其它更多的劳动者就业，从而形成就业的倍增效应。
结束语
实现充分就业有利于人民生活水平不断提高实现共同富裕和全面小康社会，有利于劳动者权利的实现，有利于经济结构的调整，有利于扩大内需，实现广泛意义上的社会公正和社会的安定团结，从而确保阜新经济社会的平稳运行和健康发展。阜新市委、市政府要把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策，努力改善创业和就业环境，社会改革发展和结构调整都要与扩大就业紧密结
合，要千方百计把城镇实际失业率控制在警戒线之内，这既是阜新经济转型的重中之重，也是衡量阜新经济转型成败的重要标志之一。就业问题解决不好，转型就不算成功，就业问题仍将是阜新市当前和今后长时期重大而艰巨的任务。
参考文献：
[1]赵文祥? 王鸥：《资源枯竭型城市的就业问题—对辽宁省阜新市就业问题的调查分析》，《党政干部学刊》2004年第1期.
[2]魏后凯：《破解“东北现象”，盘活三省经济》，《城市经济、区域经济》2004年1月
[3]于全 王金瑛：《资源枯竭型城市的经济转型：理论与经验》，《城市经济、区域经济》 2004年9月。
[5]陈享光：《当代中国经济管理学》，当代世界出版社，2002.5.
[4]阜新市2003-2009年年鉴.
