天津城市化进程中农地非农化趋势及效果的实证

摘　要：近年来，随着天津经济社会的发展以及城市化进程的加快，大量农地转为建设用地，形成农地非农化趋势。建设用地的快速扩张对经济增长的贡献如何，反映出建设用地利用效率的高低。通过运用C—D生产函数，对1996—2009年天津市建设用地对经济增长的贡献情况的实证分析表明，建设用地对经济增长有一定的贡献，但作用不大，今后应在建设用地的利用效率上下大功夫，立足盘活存量建设用地，避免农地的过度非农化。

关键词：农地非农化，经济增长，效率
　　天津作为我国北方最大的沿海开放城市，近年来工业化、城市化急剧提升，城市扩展加速，大量农地从农业部门转移到非农产业部门，并呈现出加速发展的趋势。农地非农化后，土地在农业和非农部门之间的配置是否合理、农地非农化对经济增长的实际效果是否达到最优化成为关注的焦点。本文拟以天津为研究单元，通过构建C—D生产函数模型，定量分析建设用地等生产要素投入在经济增长中的效率，并据此提出土地利用政策改革的思路。
　　1.案例选取与研究区概况
　　选择天津作为本课题研究的案例，主要基于：一是近年天津城市化进程加快，城市建设用地主要靠农地征用或转用，农地非农化趋势明显，而建设用地供给指标已达到极限，经济增长与农地保护之间的矛盾异常突出，需要通过研究为相关部门的决策提供一些参考；二是天津长期以来较为重视城乡之间的关系，特别是滨海新区综合配套改革试验区中有城乡土地流转的专项方案设计，有华明镇通过“宅基地换房”实现耕地复垦、动态平衡的典型案例；三是目前学界对天津农地非农化问题的研究还很薄弱，这与天津显著的农地非农化趋势不相匹配，有必要加强这一领域的研究。
　　天津是我国北方最大的沿海开放城市，地处华北平原东北部、海河流域下游、环渤海中心地带，陆地面积11917.3平方公里，海岸线长约153公里，湿地资源丰富，素有“九河下梢”、“海河要冲”之称。全市地势北高南低，平原居多，山区面积仅为4%；天津市现瞎18个区县。2009年末，天津市国内生产总值7521.85亿元，常住人口1228.16万人，人均生产总值达到62574元。①改革开放30多年来，天津经济发展迅猛，工业化和城市化进程不断加快，截至2009年，GDP和人均GDP比1978年的82.65亿元和1133元，分别增长了91倍和55倍；社会固定资产投资规模从1978年的20.3亿元扩大到2009年的5006.32亿元；人口城镇化水平由1997年的57.27%提高到77.23%。②
　　2.天津土地资源利用及农地非农化趋势
　　2.1天津土地资源利用的情况
　　一般来说，城市化和城市经济的增长引致对土地的需求，主要包括对存量土地的需求和增量土地的需求。前者反映土地集约利用的要求，后者反映农地转用及征用的要求。从近年天津土地利用的情况看，主要依靠增量土地来满足需求。尽管在对存量土地的利用上，尽量挖掘潜力，不断提高土地集约利用水平，地均GDP、地均工业产值、地均第三产业产值、地均固定资产投资、土地的人口承载量等指标呈现明显的递增趋势。比如，地均GDP从1978年的72.95万元/km2上升到2009年的6341.15万元/km2，地均工业产值从1978年139.52亿元/km2上升到2009的11284.39亿元/km2，地均第三产业产值从1978年的17.752万元/km2上升到2009年的2871万元/km2。相应的地均投资的集约利用水平也得到很大的提高，地均固定资产投资从1978年的21.08万元/km2上升到2009年的4220.91万元/km2。土地的人口承载量也呈现明显的递增趋势，从1978年640人/km2上升到2009年的1035人/km2。③
　　但由于受自身条件和发展状况等因素的影响，与其他各计划单列市或省会城市相比，天津土地集约利用度仍有较大差距。2006年，上海土地集约利用度为0.6912，广州为0.5307，杭州为0.4994，而天津为0.4228。2009年，人均建设用地面积上海为0.2亩，北京为0.29亩，重庆为0.3亩，天津为0.45亩，而单位面积建设用地的产出上海为5.92亿元/km2 ，北京为3.59亿元/km2 ，天津为2.04亿元/km2 ，重庆为1.1亿元/km2 。④可见，天津人均建设用地面积明显高于其他几大直辖市，而单位面积建设用地的产出则明显偏低，仅高于重庆。这说明，天津建设用地的利用效率不高，表现为较为明显的粗放特征。在城市土地利用较为粗放的情况下，天津对土地需求的满足主要通过征地来实现，大量农地转为城市建设用地。仅2004-2007年，天津征用土地面积就超过160.65km2，其中农业用地98.31km2，⑤ 是城市新增建设用地的主要来源。表2.1反映了天津市自1996年以来土地利用变动的基本情况。
表2.1 1996—2009年天津若干年份土地利用情况⑥  单位：平方公里

　　从表中可以发现，建设用地呈现逐年递增的趋势。1996-2009年间增加规模达到860.57km2，年均增长60余km2，而与此相对应的是农用地和未利用地的不断减少，1996-2008年，农用地减少了453.4km2，其中耕地减少285.39km2 ，占2008年耕地面积的6.5%；未利用地减少了301.2km2。需要说明的是，2009年，在建设用地继续增加的情况下，农用地未降反有一定增长，主要是由于被征用土地中未利用地所占比例较大，且在这年整理复垦开发补充耕地规模也较大所致。
　　2.2天津未来土地资源利用的农地非农化趋势
　　可以预测，随着产业结构调整和科技进步，土地资源的利用效益还将进一步提高，但由于现阶段的天津，正处在全面推进工业化、城市化和市场化的新的发展阶段。面对大规模的工业化、城市化和现代化建设，未来5-10年预计对土地资源的需求还将持续增加，农地非农化有进一步加速的趋势。其主要依据：
　　1.工业建设用地增加。有趋势表明，在经济全球化和世界性产业结构调整中，中国有望发展成世界制造业中心，而天津是中国北方重要的工业中心，在三次产业中以制造业为主，有望发展成制造业生产基地。要建成制造业基地，需要有充足的地域空间来集聚企业和扩大企业规模。况且目前天津还没有完成工业化任务，多数企业正处在快速成长期，也需要地域空间的扩大，这在城市用地无法满足的情况下，势必加剧对农地的征用。
　　2.随着城市化水平的不断提高，大量的农村人口涌进城市，城市加速扩张，造成非农用地的需求大大增加。目前天津城市化正处在快速发展的阶段，城镇化水平由1978年的49.49%提高到2008年的77.23%，预计2020年将达到90%。如果按照过去城市化水平每提高1.5个百分点，城市用地规模扩大1个百分点的相关性，今后城市建设用地将会呈明显上升趋势。
　　3.人口增长用地增加。理论与实践证明，在生产条件没有大幅度提高的条件下，人口数量增长将加速农地非农化。1978年—2007年天津市户籍人口由724.27万人增加到959万人，平均每年递增1%，常住人口由1987年的831万人增加到2009年的1228.16万人，是1987年的1.48倍。人口密度由1978年的640人/km2，提高到2009年的831人/km2，⑦而同期耕地面积不断减少，这种逆向发展表明人口增长对耕地数量变化产生了一定的影响，且全市人口还在增长，由于人口数量大增，导致耕地被大量占用，耕地负荷越来越重。
　　4.经济规模不断扩大导致用地增加。在工业化和城市化快速发展阶段，经济发展促进了各项建设的开展，而各项建设都需要一定的建设用地作为依托。近年来，天津市国民经济迅速发展，一直保持两位数高速增长，征用农民土地数量也大量增加。1998-2008年，农民被征用土地共215.4平方公里，平均每年征地19.58平方公里。在此期间，GDP每增加1亿元，其对耕地资源的占用基本在5.1-19.4公顷之间波动，2004年猛增至56公顷。“十一五”期间经济增长保持在12%，假设2011—2020年经济始终保持该速度增长，预计2011和2020年GDP将分别达到约10202亿元和28290亿元。以1995—2004年单位GDP增加对耕地的占用量的最小值（GDP每增加1亿元对耕地资源的占用为5.1公顷）计算，2011—2020年10年间，耕地将减少92256公顷，占2010年耕地总量的21%。⑧
　　3.农地非农化对经济增长贡献的实证分析
　　本文采用柯布道格拉斯 （Cobb-Douglas）生产函数，形式如下：

　　式中Y代表二、三产业国内生产总值，K代表固定资产投资额，L代表二、三产业从业人员，S代表建设用地，其中包括居民点及工矿用地和交通用地；t为时间变量，在此代表技术进步因素；α、β、γ、λ分别是资本投入、劳动力投入和建设用地投入的生产弹性系数以及技术进步率。
　　采用天津市1996年到2009年的数据进行回归，为了避免多重共线性，对资本投入、劳动力投入和建设用地的生产弹性系数进行线性约束，使，得到如下结果：

　　回归结果表明，固定资产投资每增加一个百分点，二三产业GDP增加0.599个百分点；二三产业从业人员每增加一个百分点，二三产业GDP增加0.171个百分点；建设用地每增加一个百分点，二三产业GDP增加0.230个百分点。
　　通过对天津1996-2009年13年间逐年的资本、劳动和建设用地要素投入与产出的效率进行相关分析，发现从经济发展的角度来看，城市建设占用部分农用地是社会经济发展的需要，农地非农化对社会经济发展有一定的推动作用。但是农地非农化对经济增长贡献率水平不高。天津建设用地增量对二三产业增加值贡献率远低于固定资产投资的贡献率。天津作为中国北方重要的沿海港口城市，近年来经济增速一直排在全国前列，但农地非农化弹性系数却只有0.23，说明土地非农化率与GDP之间的相关性并不明显。因此，应正确估算和评价建设用地对经济增长的作用，不能夸大建设用地对经济增长的贡献率，慎重推进农地非农化进程，合理把握农地非农化规模与节奏，使之与经济社会发展水平相适应。
　　4.结论与政策建议
　　4.1结论
　　通过对1997-2009年13年间逐年的资本、劳动和建设用地要素投入与产出的效率进行分析，得出以下主要结论：
　　1.城市土地利用与农地保护面临巨大压力。研究期内，由于基本建设需求与农业产业结构内部调整，天津土地利用的变动与社会经济发展的需求基本一致。尤其是2004年以后，土地利用发生了显著变化，建设用地急剧增加，这主要是由于这之后天津开发建设步入了新一轮高速发展阶段，国内生产总值、固定资产投资、城市化进程、人口四项指标增长速度加快，成为社会经济发展的拐点，以致城市土地利用与农地保护面临巨大压力。
  2.建设用地处于快速低效扩张状态。纵观世界经济发展趋势，一般来说，在城市化的后期阶段，由于重视城市自身土地的整理、规划、利用，土地的集约利用程度会很高，然而，目前天津建设用地处于快速低效扩张状态。尽管建设用地的增长与经济的增长同步，但城镇用地、农村居民点和工矿用地快速增长，城乡建设用地“双向扩张”，表明建设用地并没有走上集约用地的道路。
　　4.2政策建议
　　1.严格控制建设用地扩张。应通过实施城乡建设用地的统筹规划和管理，加强对用地布局的监管，防止城乡建设用地盲目和无序扩张，有效减缓对耕地特别是基本农田和其他重要生态环境用地的过度侵占；通过建立城乡建设用地空间管制制度，切实增强新一轮土地利用总体规划的约束力。各项建设项目用地计划要通过城乡建设用地增减挂钩来解决，严格控制新增建设用地规模。
　　2.立足盘活存量建设用地，提高建设用地的利用效率。今后应深化内涵挖掘，努力盘活闲置低效土地，在存量土地利用上下大功夫，优化土地利用结构，提高集约用地水平；建立严格的建设用地的节约集约考核标准，加大工业和商业用地使用者的保有成本，防止低效利用土地。
　　3.加大农地转用批后监管力度。把土地规划、计划管理延伸到供地环节，通过扩大“流量”来增加建设用地有效供给。以供地文件作为年度计划实际执行的最终凭证，并与下一年度计划下达挂钩，敦促地方政府逐步消化批而未供土地，强化刚性约束，避免农地的过度非农化。同时加大耕地补充力度，积极开展工矿废弃地复垦，适度开发耕地后备资源。
参考文献：
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