摘要：目前对财政支出所通行的按“基本支出”和“项目支出”分类管理的模式存在许多弊端，主要的问题是财政支出分配被编制因素束缚，在机构膨胀的带动下行政支出被动扩张，用于社会公共服务的的专项资金则受到挤压，公共财政目标难以实现。为此，应当改革现行模式，转向一种“全项目化”的财政支出管理模式，摆脱按照编制养人养机构的窠臼，实现“以事定编”。
关键词：基本支出；项目支出；行政成本膨胀；全项目预算
目前，我国各级财政部门对财政支出管理的通行做法是，采取“资金功能”加“资金性质”两条线并行分类管理，即：在资金功能上，按照政府收支分类的功能科目分类管理，解决资金“做什么”的问题；在资金性质上，将资金按使用渠道分为基本支出和项目支出两大类，区分“养人钱”和“办事钱”，解决资金“怎么用”的问题。以2010年向社会公开的财政部部门预算为例①，部门预算支出按照下列方式编列（见表1）。
然而，上述国内通行的做法在国际上却并不常见，如果参考世界银行、各主要市场经济国家政府的支出预算，就会发现，国际通行的做法是，预算支出都只按功能分类“一条线”分类，没有按照资金性质的“第二条线”再划分类别。以2011年美国联邦政府财政部预算为例②，支出预算表上只有纵向上按功能类别分类，横向上没有分类，更没有类似我国“基本支出”“项目支出”的类似分类。
这就产生一个问题，既然功能分类已经解决了“做什么”的问题，即解决了财政资金在不同社会公共事务上如何分配的问题。WWw.133229.coM为什么还需要采用资金性质分类，深究资金“怎么用”？在“养人钱”和“办事钱”中再做一个划分？这样做的初衷当然是为了限制行政成本膨胀，增加“办事钱”在预算支出中的比重，然而由于所谓“养人钱”和“办事钱”在实践中很难严格区分，这种划分就必然会在操作中被规避利用。因此，采取“基本支出—项目支出”的分类办法，与其说是为了限制行政成本膨胀，毋宁说是管理实践沿革导致的预算编制权力肢解所积习而成，且在现实操作过程中造成行政成本的进一步膨胀。本文将试分析说明这一做法形成的原因、主要弊端及政策建议。
一、 “基本—项目”管理模式形成的背景及现状
对财政支出按基本支出和项目支出进行分类管理的做法，至少起源于20世纪50年代新
3. 从定额管理的角度，定额标准办法的僵硬导致其约束失灵。在预算编制工作中，由于定额标准的确定涉及面广、工作量大，因此常常一定多年不变，往往落后于物价波动等因素。这就造成预算单位基本支出不敷使用的情况日益突出。为简便处理，在预算编制工作中，往往采取变通、扩大项目支出范围的办法，将车辆燃修、信息网络、会议等本应作为基本支出的经费，设立成专门的项目，以专项业务经费的名义，形成“伪项目支出”，弥补预算单位的基本支出的不足。这些项目一经设立，就会突破定额管理的限制，违背设立定额标准的初衷。而且一般会长期存在，其项目描述又模糊抽象，比如，往往是简单地冠以“××部门专项业务费”的名称，对其使用范围、定额标准没有任何规定，导致预算执行过程中存在过多自由裁量权。对于这种大量存在的“伪项目支出”，等于在定额标准之外另予补助，突破了定额的限制，使基本支出定额管理的约束流于形式。
4. 从零基预算的角度，导致基本支出仍然套用基数加增长的模式。尽管财政部门在编制基本支出预算时，通常都年年重新核定机构、人员、车辆等编制因素，再乘以定额标准以确定基本支出预算金额，在形式上达到了“零基预算”的要求。但如前所述，实际上几乎所有的基本支出都是与编制因素高度相关的。而各类编制因素一般是保持稳定、刚性增长的趋势，结果就是基本支出的增长速度大致等于编制因素的增加速度。在基本支出“零基预算”的形式之下，实际上支出规模按“基数加增长”的模式逐年攀升，无法达到“零基预算”控制行政支出增长的要求。
综上，将财政支出按照基本和项目分类管理，其实质是对我国所特有的机构、人员、车辆等编制因素，给予无条件承认。它只是有助于减少管理的复杂程度，而非提高管理的成效，其结果就是基本支出被动刚性增长，行政成本居高不下，真正直接用于社会事业的支出在预算中份额不断下降，如图1所示。
结果就是，基本支出在编制因素的直接和间接带动下，变成基数加增长的刚性预算；“伪项目支出”则自由裁量权过大，容易成为固定基数，架空了定额管理；剩下只有项目支出没有这么强的基数因素。而政府可以募集的公共资源有一定的上限，因此“养人钱”逐年扩大，“办事钱”难以安排，有限的公共资源不断流向行政成本，
有悖于公共财政的要求。
三、 改革“基本—项目”模式：实施全项目化
事实上，在西方国家财政管理实务中，没有所谓“编制”、“基本支出”这类概念。对于必要的行政支出，一般采取两种办法处理：要么是归入相应社会事业项目中，作为一个子项目管理；要么是单列为“行政支持”或以机构名称命名的项目。即，将基本支出项目化，实现预算资金的“全项目化”管理。综合“基本—项目”模式的各种弊端和国际惯例，我国预算管理也应该实施类似“全项目化”的预算。不再深究预算单位基本支出的具体使用方式，而是将所有的基本支出都分解到对应的社会事业项目中去。根据各种社会事业项目的优先关系，安排各项目的总支出规模，实现“以资金控编制”；同时，在约定绩效目标的前提下，将具体的资金分配权下放到预算部门，由单位自主配置“养人”和“办事”的比例关系，打破编制形成的铁饭碗。这样做至少有三个好处：
1. 绩效评价实现全覆盖。基本支出在预算中不再单独归集，因此绩效评价也不再有“盲区”。分解到各个社会事项目中的基本支出，就可以参与其所属社会事业项目的绩效评价。这样所有资金都被纳入了绩效预算的视野中去，有利于建立起财政资金全覆盖的跟踪问效机制。
2. 打破“编制因素”的铁饭碗。如果一个项目的社会效益不理想，或与社会总体发展战略目标不一致，在预算安排中的其优先度就会降低，因此资金安排的总额度也会缩减甚至取消，相应能够用于“养人养机构”的资金也必然减少。部门为了维持正常运转，就会主动削减人员公用支出，必要时甚至采取裁员措施。这样就能形成公务员能进能出的灵活机制。避免出现人员编制只加不减，基本支出逐年攀升的弊端。最终形成“以资金控编制”，而非“以编制逼资金”的约束模式。
3. 鼓励部门自主节约行政开支。在“基本—项目”管理模式下，为适应定额管理，政府支出被人为地划分过细，基本支出分为人员支出和公用支出，而人员和公用支出又分别被划分为更细的类别。预算执行中的条条框框太多，基本支出定额结余，会被单位想方设法按花掉；基本支出定额不足，则必然申请追加资金。这样不利于调动预算单位的积极性，实现自主调剂结余，节约行政开支。如实行全项目化以后，在资金总量控制的前提下，预算单位可以自主选择最优的行政支出使用方式，最大限度地节约行政开支。
四、 实行财政支出全项目化的政策建议
一是进一步完善部门预算。部门预算是全项目化预算的操作平台，只有部门预算的改革引向深入，在内容上实现全覆盖，并分类上实现进一步合理化后，全项目化预算改革才有展开的条件。在现有部门预算改革的基础上，应当争取尽早对所有预算单位编制部门预算，并根据政府部门的职责分工，进一步划分部门内部的财政支出类别，使得预算单位承担的所有社会公共职能，都能够在预算中体现为一定的预算项目。
二是将基本支出分解到社会事业项目中去。按照政府部门的内部职责划分，将现有的岗位尽量分解到各个社会事业项目中；对于单位首长或行政综合等岗位，确实无法分解到项目中去的，作为一个“行政支持”项目，单独予以反映。然后，将岗位对应的人员和公用支出，作为基数一次性分解到社会事业项目中。今后在安排社会事业项目时，不再考虑现有的人员编制数字，而是根据社会事业项目本身的绩效情况，按照政府总体战略目标来安排项目的预算。由执行项目的预算单位按照项目获得资金的情况，自主决定雇佣的行政人员数量和办公经费使用方式。
三是加强绩效预算管理。按照全项目化以后的部门预算，实现全覆盖、无盲区的绩效预算管理。在预算安排的环节，将项目预算说明文本作为其绩效目标。在预算执行的环节，通过国库集中支付、政府采购等技术手段确保资金封闭运行。在预算评价的环节，以其绩效目标为准绳，对其绩效结果进行考评，考核结果直接作为下一年度预算安排的依据，从而达到对预算项目的“结果控制”和“出口管理”。
四是给予预算单位一定的资金分配权力。全项目化以后，基本支出要么作为单独的“行政支持”项目，要么作为某个社会事业项目的子项目，实现了基本支出规模的总量控制。在这一前提下，不再深究预算单位对基本支出的使用方式，由预算单位自行决定公共资源最佳的配置方式。
注释：
①财政部2010年部门预算，摘自财政部网站：/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/20100 3/t20100331_282318.html
②
