摘要：近年来，河南省沈丘县积极探索建立财政支持实施乡村振兴战略新机制，充分发挥财政资金的杠杆作用和放大效应，全面加强实施“财政+银行+担保+保险”四位一体合作模式，创新财政金融协同支农机制，改变财政资金直接补贴农业的传统做法，用财政资金撬动更多金融资金助力乡村振兴。本文通过对沈丘县开展“政银担保”四位一体合作支农模式试点做法、成效及创新特点等进行了归纳梳理总结，分析了存在的问题，并提出了具体的政策完善建议。
关键词：财政金融；乡村振兴；实践探索
近年来，河南省沈丘县积极探索建立财政支持实施乡村振兴战略新机制，充分发挥财政资金的杠杆作用和放大效应，全面加强实施“财政+银行+担保+保险”四位一体合作模式，创新财政金融协同支农机制，改变财政资金直接补贴农业的传统做法，用财政资金撬动金融资金助力乡村振兴。
一、沈丘县“政银担保”四位一体示范合作模式的做法
为聚焦农业适度规模经营主体“融资难、融资贵”，破解农业投入不足、金融信贷缺位的难题，沈丘县通过与河南省农业信贷担保有限责任公司（以下简称“省农信担保”）合作，积极探索“以拔改贷”融资机制，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，以财政资金撬动金融资本，引导金融机构为乡村振兴提供多元化、多样化的金融服务，把金融资源配置到农村经济社会发展的关键领域和薄弱环节。
（一）搭建“政银担保”四位一体合作平台，开启涉农融资信贷之路
为加快搭建“财政+银行+担保+保险”四位一体合作平台，2016年9月19日，沈丘县政府与河南省农业信贷担保有限责任公司、邮储银行河南分行、中原农业保险股份有限公司联合签署了《四位一体支持新型农业经营主体融资试点合作协议》，并成立了以常务副县长为组长的“四位一体”融资贷款工作领导小组（沈政办（2016）118号），办公室设在县财政局，并授权县财政局作为牵头单位操作实施。
按照“政府引导、市场运作、风险共担、合作共赢”的原则，沈丘县构建了以财政支农资金为引导、以担保和保险为杠杆、以金融资本为依托，县级政府、省农信担保、中原农险、邮储银行沈丘县支行共同参与的支农机制，重点解决新型农业经营主体“融资难、融资贵”的问题，从而开启了全新领域的涉农融资信贷之路。
（二）完善“政银担保”四位一体业务合作模式和服务流程，防范信贷风险
为完善“政银担保”四位一体业务合作模式，沈丘县政府分3次从统筹整合的财政涉农资金中，安排1300万元作为风险补偿基金，专项用于融资风险补偿。省农信担保与中原农险提供担保服务和农业贷款保证保险共担风险，如出现代偿，县政府、合作银行、农信担保、中原农险四方按4：2：2：2的比例承担风险。通过建立风险分担机制，解决了银行放贷的后顾之忧，使其加大支农资金规模。
为优化政府服务职能，沈丘县政府充分发挥行政优势，落实安排涉农部门参与推荐有资金需求的借款主体，并协助金融机构和担保公司做好贷后管理及不良项目的清收等工作。为方便担保业务开展，省农信担保按3a85e0802a1d050c5fd50c1013828efa49f6c5c8a0f5939b9a100fdd6d6b6f90照四位一体合作协议职责分工，下设机构和派住工作人员，并于2017年6月5日，在沈丘县率先成立省农信担保公司豫东第一办事处。在担保业务服务上构建了“贴近主体、覆盖全省、上下联动、紧密可控”的农业信贷担保网络，实现农业信贷担保体系与服务对象的有效精准对接。
为进一步提高贷款效率，沈丘县对资金需求在10-200万元之间的家庭农场、种养大户、农民专业合作社、农业社会化服务组织、小微涉农企业等农业适度规模经营主体，简化信贷手续和审核程序。如贷款额度在50万以下的贷款户，由农信担保公司和邮储银行负责审核发放；贷款额度在50-100万元的贷款户，由县财政局派人与省农信担保和邮储银行负责人一起考察，达到信贷条件要求的审核发放贷款；贷款额度超过100万以上的贷款户，由县财政局分管局长带领工作人员实地考察，而后提出意见呈送主要领导签批上报。同时，限定银行利率在基准上浮不超过30%，实现农户贷款综合年费用不高于8%。
（三）积极开展业务合作服务对接，精准选好信贷项目
为加快贷款业务合作服务对接，邮储银行沈丘县支行作为主要的合作银行，按照“政银担保”四位一体合作要求，积极与工商局、农业局、畜牧局等单位建立了日常沟通机制。其中，通过工商局调取了全县农民专业合作社登记信息455条、家庭农场24条、专业大户683条，通过农牧局调取了省、市级种养殖业示范专业合作社登记信息19条、新型农业经营主体352条、种植专业合作社和专业大户信息366条，并对获得数据信息逐一电话回访，从中筛选出351条有效信息，再逐户上门回访，从而进一步掌握了农户的经营情况和贷款需求，为下一步精准放贷打下了坚实的基础。同时，该行不定期與政府相关职能部门联合召开新型农业经营主体推进会，与各乡镇政府相关人员加强业务信息沟通合作，建立金融服务网点，增强政府与银行以及广大农民合作社、种养殖大户的对接和融合，满足了新型农业经营主体的贷款需求，为涉农企业、农民专业合作社、家庭农场等提供资金支持，解决了部分新型农业经营主体的融资难题，有效推动了邮储银行涉农贷款业务的迅速增长。
二、财政金融支持乡村振兴取得的成效
沈丘县充分发挥财政资金的杠杆作用和放大效应，开展“政银担保”四位一体合作，有效解决了农户“贷款难、融资贵”问题，从而加快推进了乡村产业发展。
（一）开展“政银担保”四位一体合作，实现了多方共赢
在财政撬动金融支持乡村振兴战略的过程中，政府主要参与金融产品的设计、畅通供需渠道、提供目标客户群、运行监管，而具体的融资对象、额度、利率等按照市场和政策执行。一方面，金融机构通过市场了解农户经营情况；另一方面，通过政府行为控制贷款利率及弱化担保方式，进一步降低了农户信贷成本。由于担保和金融机构按政策法规和四位一体合作协议，从而有效发挥了财政资金的杠杆功能作用，省农信担保充分发挥“金融放大器”的中介功能，按照1：10的资金比例放贷，有效撬动银行资金向农村农业领域的聚集投入。从2016年—2018年9月份“政银担保”四位一体模式放款情况看，2016年贷款57笔，金额5000万元；2017年累计发放贷款72笔，金额3745万元；2018年截至9月份，累计发放贷款349笔，金额1.593亿元。具体情况见下表。
从上述放款情况看，沈丘县近三年来信贷户数和额度逐年增多，由2016年57户发展至2018年349户；贷款规模额度也由5000万元扩大到15930万元。信贷户数和额度分别增加了295户、10930万元，从而实现了多方合作共赢。
（二）全力支持农业供给侧结构性改革，推进乡村产业升级
在“政银担保”四位一体模式合作下，沈丘县财政资金的引导和金融涉农资金的精准投放，加快支持了农业结构调整，推进农业绿色化、优质化、特色化、品牌化，促进农业从增产导向转向提质导向；推动一二三产业融合发展，构建现代农业生产经营体系；支持粮食生产功能区与重要农产品生产保护区建设，加快现代农业產业园与特色农产品优势区创建；健全农业社会化服务体系，支持农民专业合作社、家庭农场等规范发展，实现小农户和现代农业发展有机衔接；支持了现代农业产业技术体系建设及科技创新成果转化。目前，全县农业呈现规模化、机械化、信息化、融合发展、种养结合的发展趋势，已涌现出家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等为代表的新兴农业经营主体。由于四位一体担保融资投入，大大促进了农业增效、农村发展，进一步扩大了农村就业，有效拉动了当地农民收入的持续增长。
（三）拓宽金融信贷产品，全力支持精准脱贫和乡村振兴
为贯彻落实《河南省人民政府办公厅关于印发河南省扶贫小额信贷助推脱贫攻坚实施方案（暂行）等六个方案的通知》（豫政办【2017】85号）文件精神，沈丘县政府全面落实财政精准扶贫政策，由财政出资设立贷款风险补偿基金，引导河南省农业信贷担保有限责任公司豫东第一办事处，积极参与到沈丘县脱贫攻坚的任务中去。2017年10月16日，省农信担保又与沈丘县政府、沈丘农商行、沈丘县农行签署了河南省扶贫小额信贷助推沈丘县脱贫攻坚合作协议（涉农类）2DfXf4ns6tAWVeWK8SfSKKXf3Sj2wpcoes64tV+72jo=，推行扶贫小额信贷业务，为贫穷户脱贫融资担保。
产业振兴是实现乡村振兴的基础。省农信担保公司高度认识自己在脱贫攻坚、乡村振兴战略中的重要作用，积极践行自身的使命担当，充分利用农业信贷担保工具，全力助推沈丘农业产业的快速发展，让更多农户、种养大户、合作社以及农业企业经营者脸上的“愁云”变成温馨的笑容。在日常运营过程中，省农信担保公司与银行合作，在全县设立22个金融担保服务点，紧盯脱贫攻坚产业，突出扶持龙头企业及新型农业经营主体，努力助推其快速发展。对建档立卡贫困户发放贷款，不设抵押物，不用担保人，不收取任何费用，为困难户落实政策信贷，目前共落实受理贫困户1607户、受理金额1150万元。
三、财政金融支持乡村振兴的模式及特点
目前，沈丘县基本形成了“政府牵头、财政引导、省农信担保和中原农险多元担保、金融放贷”的运行模式，面向现代农业发展，积极开展担保贷款等业务，有效引导和聚集更多金融资金进入“三农”和小微企业。
（一）引来金融活水投入乡村振兴。为加快推进农业供给侧结构性改革，沈丘县主动适应新时代农业发现形势，通过“政银担保”四位一体业务合作，将过去财政的分散补贴、无偿补贴改为相对集中的信用担保扶持，由拨款改为投资，以市场配置资源取代行政审批分配。同时，省农信担保公司通过拓展与金融机构在乡村振兴及高质量发展现代农业等方面的合作，促使银行按照1：10倍比例放贷，来撬动金融资金投资现代农业，不仅放大了资金贷款规模，而且使那些有发展前景的农业项目、能流转的土地、可增加农民收入的涉农项目能及时得到资金支持，财政资金发挥了杠杆的“撬动效应，实现了“滚动放大”，真正起到了“四两拔千斤”的作用，引导更多金融活水流向小微企业、“三农”等普惠领域，从而推动财政和金融资本支农的大协同，进一步激活了乡村经济发展活力。
（二）创新开发了农村金融信贷产品。为加快推进农业高质量发展，在“政银担保”四位一体业务合作模式下，沈丘县按照省财政厅“1+N”支持乡村振兴政策体系要求，围绕农业绿色化、优质化、特色化、品牌化发展趋势，以支持全县“一乡（镇）一业或多业”“一村一品”产业发展为突破口，聚焦粮食、油料、蔬菜、林果、槐山药、肉牛和槐山羊养殖繁育等特色产业链发展，创新开发农村金融信贷产品，先后推出“粮易担、种粮贷，果蔬担、园林贷，青贮担、养殖贷，产融担、小微贷和扶贫贷”等“四位一体+N”系列信贷产品；用源源不断的金融“活水”持续浇灌沈丘乡村大地，助推了地方政府引导发展现代特色高效农业。目前，全县已形成了付井镇和周营乡肉牛及奶牛养殖、老城镇槐山羊繁育基地，洪山镇和纸店镇林果、北城办事处槐山药及农业生态观光园、北杨镇优质农产品等特色产业种植基地。
（三）打通了现代农业发展融资渠道。在“政银担保”四位一体业务合作模式中，政府资金在融资渠道中起到引导和牵头作用，财政通过注入风险金与农担、保险和金融机构合作，进一步打通了金融供给的通道，丰富金融供给的产品体系，改善金融有效供给的数量与质量。沈丘县针对乡村振兴及现代农业发展需求，打造创新差异化的金融产品服务体系；为提升金融有效供给的效率，在信贷过程中优化业务审批流程，简化贷款措施，缩短融资链条，变“抵押优先”为“成长优先”；并在精准服务中，对人品有保证、产业有前景、辐射带动能力强、经营可持续的新型农业经营主体优先发展扶持，进一步提高信贷投放效率。同时，借助互联网、云计算、大数据、人工智能等信息技术手段，创新和整合业务信息渠道，提高金融服务的技术与数据综合应用能力，提升金融供给的配置效率和服务水平，从而加快推进农业绿色发展、田园综合体、高标准农田建设、农产品物流与交易平台、现代农业产业园、“互联网+”现代农业等涉农产业快速发展。
四、财政金融支持乡村振兴存在的问题
近年来，沈丘县在财政金融支持乡村振兴方面取得了一些成绩，但在发展过程中仍然面临一些问题和薄弱环节，制约着农业转型升级和现代农业的发展。
（一）“四位一体”合作融资难以满足现代农业发展需要。近年来，沈丘县在开展“四位一体”合作融资担保业务发展中，对农村种植业、养殖业贷款户扶持不足百家。究其原因，一方面，当前一、二、三产业融合度低，农业仍属于弱质产业，生长周期长、管理水平低，存在着自然和市场双重风险，又因社会诚信环境缺失，一定程度上影响了银行支持农业发展的积极性；另一方面，银行受政策法规和制度限制约束，向涉农企业或农户贷款怕担风险，因此流向农业产业化龙头企业或种植业、养殖业农户的信贷资金比例很少。目前，沈丘县只有邮储银行参与“四位一体”信贷合作，其资金来源渠道狭窄，资本充足率较低，抗风险能力弱，无法满足现代高质量农业发展资金需求。
（二）农业经营户缺乏有价值的抵押物，难以获得高额资金支持。
沈丘县小微企业和“三农”经营主体户大多处于起步阶段，虽然有订单、有市场，但普遍存在生产经营规模小、固定资产少、缺乏金融机构认可抵押的资产，且大多数办公、经营场所是租赁方式取得，仅有使用权、无所有权，不符合抵押贷款条件。此外，农业机械设备、农产品等不动产不易监管、价值不稳定，银行不愿意用作抵押。目前，担保与银行对单个农业经营主体的贷款担保及额度授信最高不超过300万元。如对新客户的介入条件，要求年销售额在300万元以上，可证实的地上投资物超过100万元以上，资产负债率不超过30%。但全县只有生物制药和面粉加工2家企业符合最高贷款200万元条件，大多数农户或涉农商户贷款额度都在50万元以下，且時间只限一年期，与农业生产的长周期、季节性的特点不相适应。
（三）金融资本进入“三农”的积极性不高，难以做大乡村振兴蛋糕。“政银担保”四位一体合作支持乡村振兴，从运作管理模式上虽然实现了政府主导和市场运作有机衔接，但是农业产业的弱质性决定了金融资本、民间资本进入的积极性不高。目前，全县只有邮储银行、农商银行等小金融机构先后参与，县域内其他有实力的金融机构参与度较低，投入“三农”信贷资金规模较小，难以做大做强乡村振兴“蛋糕”。
（四）乡村经济缺乏活力，影响了信贷资金精准投放。近年来，随着城镇化、工业化进程的加快，农村大批青壮年劳力涌入城市务工或经商，大部分从事农业生产的都是留守老人和留守妇女。这些老弱病残农民从事农业生产经营，思想保守，缺乏现代农业技术和高质量发展农业的本领，难以驾驭瞬息万变的市场经济信息，在农业产业化发展上缺乏市场评估预测，时常靠拍脑瓜做决策，盲目投资造成农业产业经济活力不足、可持续性差，在一定程度上影响了银行信贷资金对“三农”的精准投放，致使“贷款难、贷款贵”问题没有得到有效解决。
五、加快财政金融支持乡村振兴的对策
（一）强化统筹引领，加大乡村振兴力度。财政金融要强化党建统筹引领，处理好党的领导与金融治理的辩证统一关系，把党的领导有机嵌入到公司治理各个环节，并及时出台《关于加大财政金融支持乡村振兴的指导意见》，成立“服务乡村振兴战略领导小组”，为助力乡村振兴战略提供更加专业、便捷的财政金融服务。同时，要牢固市场定位，按照“回归本源、聚焦主业、专业服务”的要求，把“支农、支小、支微”纳入财政金融管理的范围，并抓住农业供给侧结构性改革的机遇，把新型农业经营主体及小微型企业贷款作为优先扶持重点，加快农村产业发展，切实增加农民收入，促进乡村振兴。
（二）创新拓宽融资渠道，加大扶持发展现代农业力度。农业是弱质产业，投资周期长、风险系数高，比较效益低，融资十分困难。要培育壮大新型农业经营主体，加快发展现代农业，解决融资难题就显得非常关键。一是创新信贷支持方式。各类银行要制定支持新型农业经营主体的配套政策和具体举措，创新金融产品，降低贷款门槛，扩大信贷额度和发放专项信贷，推行林权、养殖场经营权及荒地使用权、大型农用生产设备等抵押贷款，积极探索土地经营权证、农业政策性补贴、生产设施设备、注册商标等抵押担保办法，尽快形成适合新型农业经营主体特点的多种形式的抵押、质押办法。二是创新财政支持方式，充分发挥财政资金的引导和撬动作用。要整合农业综合开发、新农村建设、农业产业化发展等各类财政支农资金，优先扶持示范性新型农业经营主体建设；改革农业补贴发放方式，按照“谁种田，谁受益”的原则，变“普惠制”为“特惠制”，将新增农业补贴重点向新型农业经营主体倾斜；实行以奖代补，对达到一定经营规模的新型农业经营主体实行奖励。三是积极吸引金融和社会资本投入。积极探索PPP（政府和社会资本合作）等新型投入机制和项目运作方式，在农业基础设施、产业化发展、三产融合和农业社会化服务体系中引入更多的金融和社会资金。
（三）加快完善农业信贷担保体系建设，促进乡村振兴。要进一步调整支持乡村振兴资金结构，通过参与、扶持农业信贷担保公司发展路径，增加财政资金对农业生产及产业化发展领域投入，推动农业产业加快发展。组织力量加快探索研究出台指导推进农业担保体系建设的指导意见，鼓励各级财政、各类市场主体和社会机构参与农业担保体系建设，探索完善农村投资融资体制。农业信贷担保应按照“政策化导向、市场化方式、专业化管理模式”运作。依照公司法和现代企业制度要求搭建公司治理机构，设立股东会、董事会、专职监事和经营管理层。人员应由财政、金融、农牧、工信等多个政府部门委派组成，专业团队应通过市场化选聘，有利于发挥各自优势。并建立“国家—省—县（市）”自上而下三级银担合作机构，可为小微企业和“三农”实现低利率、低成本贷款。在农业保险方面，扎实做好农业大灾保险，研究建立大灾风险防范机制，鼓励推进价格指数、保险+期货的创新等。同时，建立完善农业信贷担保和保险制度，促使金融机构把农业规模经营主体作为信贷支农的重点，建立流转土地抵押信贷机制，并对实力强，资信好的农业规模经营主体给予一定的授信额度。政策性农业保险要把农业规模经营主体作为重点参保对象，并对保费进行优惠补助，确保大灾无大损、小灾不受损。要进一步为新型农业经营主体提供全方位、点对点的信贷、保险、农业技术培训、产品营销等多元化信息服务。
（四）加快出台财政金融扶持政策，助推乡村产业升级和产业融合。一是财政金融要加快出台支持农业产业发展的信贷政策，围绕本县乡村资源禀赋特点，重点支持农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、规模种养殖大户等经营主体，并对这些产业实行3-6厘低利率，贷款期限可延长为2--3年。二是完善返乡创业服务和扶持政策，打造乡村创业基地或发展现代农业产业园，吸引新型农民返乡创业，引导人才、技术、信息和知识等高端要素等向乡村转移，推进农村新产业、新业态、新模式形成和产业融合。同时，坚持新发展理念，推动互联网、物联网、云计算、大数据与现代农业结合，促进优势互补，并为农业产业链提供信贷、结算、咨询等一揽子服务，有效加快农村一二三产业快速融合发展。
（五）创新金融服务方式，满足多元信贷需求。在全力做好金融支持现代农业发展和扶贫的基础上，为乡村能人、退伍军人、大学生村官、农村电商等特定创业创新主体提高金融支持。一是探索金融改革创新思路。农村金融要积极参与产业体系、生产体系、经营体系创新，推动构建现代农业体系，引导金融资源流向种植业、林业、畜牧业、渔业、农产品加工流通业、农业服务业。二是创新信贷品种。在加快完善推广“农业贷、园林贷、养殖贷”等产业信贷的基础上，要推广“家庭贷、精英贷、白领贷、商圈贷”等特色信贷新品种。并根据市场变化充分激活农村生产要素，创新推出农村居民房屋产权、林权和土地承包经营权抵押贷款业务，以便农户获得更多的资金支持。三是强化协调，积极推进政府风险基金分担模式，建立“政府+银行+担保”“政府+银行+担保+保险”等合作机制，切实发挥农信担保在乡村振兴战略中的作用，拓宽信贷担保业务发展空间，撬动更多金融资本投入农业。同时，开展“普及金融知识”宣讲活动，针对农户所关心的惠农政策、金融知识和金融产品，通过电视、网络或发放宣传单、文艺演出等喜闻乐见的方式，多角度、全方位进行知识政策普及，进一步丰富群众金融文化生活。
（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院、河南省沈丘县财政局）
