土地财政是地方政府的财政运转高度依赖于土地出让及与土地相关的各种税费和融资收入的一种财政金融运行模式。
多年来，其主要部分均呈大幅增长的态势，且地方政府的土地财政行为呈现出明显的策略性特征和地区差异。分税制改革导致的财政压力，现行政绩考核制度下的政治晋升激励，尤其是现有土地与征地制度形成的土地产权管制与垄断是土地财政形成的制度根源。相应提出了“后土地财政”时代我国土地财政转型的路径，包括改革农地征用补偿制度，试点推行土地年租制，开征房产税和改革行政考核评价体系。
过去十多年来，中国地方政府以土地开发为中心的发展模式受到广泛关注，土地出让收入及与土地相关的收入占地方政府财政收入的比重不断上升，成为地方政府的“第二财政”，也即土地财政。
土地财政在我国过去多年的高速增长中扮演了“发动机”和“加速器”的重要角色，当然也产生了一系列负面影响，从而备受争议。本文将在描述土地财政的内涵与发展现状的基础上，重点从财政、地方政府竞争和土地制度三个方面探讨土地财政形成的制度根源，并提出在“后土地财政”时代土地财政的转型思路。
一、土地财政的内涵与发展现状
(一)土地财政的内涵
所谓土地财政，是指地方政府的财政运转高度依赖于土地出让及与土地相关的各种税费和融资收入的一种财政运行模式，即与土地经营相关的收入占地方整体财政收入的比例较高的一种现象。土地财政是我国工业化、城镇化和市场化进程中的客观现实，国外现代化过程中也大都经历了利用土地资源获得财政收入的阶段，因此，在我国社会转型期土地财政的出现与存在具有一定的合理性和必然性。
土地财政的实质是地方政府利用土地资源的资本化来扩大财政空间，增加政府可支配的财政资源，增强政府财政调控能力。[1]当前，地方政府的土地财政收入主要包括三部分：土地出让收入、与土地有关的税费收入以及以土地抵押获得的融资收入。在以上三项收入中，狭义的土地财政收入只包括第一项和第二项中的第一小项，即狭义的土地财政收入=土地出让收入+直接与土地有关的税收。而广义的土地财政收入则包括以上全部。我们所指的土地财政收入更多是从广义上理解的。
(二)土地财政的发展现状
1.土地出让收入占主体地位并呈高速增长态势
土地出让收入，全名为“国有土地使用权出让收入”，是地方政府作为国有城镇土地的法定所有者，将一定期限的国有土地使用权出让给土地使用者，并向土地使用者收取一次性的相关期限地租，是当前土地财政收入的主要来源。据调查统计，在工业化深化阶段，国内一些城市财政收入结构中，存在两个“70%”的现象：土地财政收入相对于地方财政收入的比重接近或达到70%;土地出让收入占土地财政收入的比重达到或超过70%。
从1998-2013年，中国地方财政收入里的土地出让金总额在16年里呈加速增长的态势。从1998年开始，全国各省的土地出让金收入到2007年超过了1万亿元，即达到第一个万亿元，差不多用了10年时间。而土地出让金总额超过第二个万亿元，只用不到3年时间，从2007年开始，到2009-2010年间，全国地方财政中的土地出让金就超过了2万亿元。2010年开始，用了不到3年时间，全国的年土地出让金收入又在2万亿元的基础上翻番，即在2013年土地出让金总额超过了4万亿元。至2014年，该收入规模已达42940.3亿元，土地出让收入占地方财政收入的比重为57%，最高的2010年曾达到72%。[2]土地财政成为名副其实的“第二财政”。
2.与土地有关的税费收入快速增长
一是直接与土地有关的税收包括耕地占用税、城镇土地使用税、契税、土地增值税、房产税等。根据苏明、唐在富等(2013)的研究，1999年～2012年间我国直接来自土地的税收收入从1999年的378.4亿元上升到2012年的10128.0亿元，增长了25.7倍，年均增长率高达28.8%，占当年地方财政收入的比重，也从1999年的6.8%提高到2012年的16.6%，上升了接近10个百分点;[3]二是间接与土地有关的税费，主要是指城市土地开发推动房地产业和建筑业的发展，从而给地方政府带来的有关税费收入。
目前这两个行业的税收收入约占地方政府预算内收入的40%，是地方税收中比例最高的两个行业。三是通过土地开发经营城市带来的工商业税收。地方政府通常采用低土地成本甚至零土地成本出让工业用地的经营策略，进行招商引资，推动本地工业化进程，以土地出让收入的“一次性投入”换取本地工业化发展后产生的持续税收流。
3.以土地抵押获得的融资收入规模巨大且超常增长
尽管根据《预算法》，除非其他法律和国务院另有规定，地方政府不得发行债券融资，也不可直接向银行借款，但实际上许多地方政府经常采取各种方式、以各种名义，绕过预算法的规定，成立土地储备中心或地方投融资平台，以储备的土地为抵押，获得银行金融方面的支持，由此进行基础设施建设。
可以明显地看到，近年来土地抵押贷款规模有快速扩大的趋势，在地方政府的收入来源中扮演着越来越重要的角色。截止2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。但到了2013年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷。抵押贷款总额7.76万亿元，全年土地抵押面积和抵押贷款分别净增5.33万公顷和1.77万亿元，同比增长30%以上。2014年上半年的土地抵押贷款更是上升到8.7万亿元，按年同比增长27%。每年都以30%以上的速度增长，远远超过了同期全国固定资产投资及社会融资规模的增长水平。[2]
4.地方政府的土地财政行为呈现出明显的策略性特征和地区差异
在现实中，我们可以观察到地方政府具有两种截然不同的土地出让方式：一种是以招拍挂的市场化方式高价出让商住用地，另一种是以协议的方式低价出让工业用地。前者可以概括为“以地生租”的土地财政模式，后者往往被称为“以地生税”的土地财政模式。前一种模式注重短期的一次性巨额收入，后一种模式则注重招商引资后产生的持续税收收入流。刘乃铭、金澎(2014)的研究表明，“招拍挂”出让土地可为政府带来较高的短期税收收益，但长期回报率较低，而协议出让土地对政府的短期回报较低，但可创造长期稳定的税收收益，并带动该区域内其他相关产业的发展。[4]
到底是更多地以土地出让方式来获得土地财政收入，还是更多地以土地抵押的方式来融资，地方政府也有自身的目标与考量。郑思齐等(2014)的实证研究表明，土地价格上涨能够同时通过土地出让收入和土地抵押借款两种融资渠道放松地方政府面临的预算约束，从而显著带动城市基础设施投资规模扩大;
另一方面，城市基础设施投资又能够在短期内显著地资本化到土地价格中，从而形成土地价格和城市基础设施投资间自我强化的正反馈过程。基于跨期选择模型的理论分析结果进一步表明，地方政府可以通过主动调节土地出让规模强化上述模式的效果。特别地，城市基础设施资本化效应较大和土地抵押融资率较大的城市会有意识选择“少出让，多抵押”的融资模式，以最大化土地融资总额。[5]
同时，我国土地财政发展也呈现出较为明显的地区差异性。平新乔等(2015)的研究，按广义土地财政依赖度的高低，将全国31个省(市、区)分成五个集团，分布在土地财政不同发展阶段上的省份，在土地财政的发展和升级方面应该有不同的目标与定位。处于第一集团的浙江、江苏、北京、上海等省市，其广义土地财政依赖度均值在25%以上，已进入土地财政发展成熟期，需要更多地从土地出让金转向与土地和房地产有关的税收收入。处于第二集团的7个省(市)其广义土地财政依赖度均值在17%-25%之间，第三集团的8个省(区)该指标在10%-17%之间，而处于第四、第五集团的省(区)，该指标则分别处于5%-10%之间及5%以下，其土地财政还刚刚起步。中国的土地财政发展是一个阶梯型的方式，这是由城市化的地区差异所决定的。[6]其他一些研究(如黄赜琳等，2013)也表明，经济发达地区比经济欠发达和不发达地区更容易获得土地出让收入和房地产相关税费，也具有更强的区域竞争实力和土地融资能力。[7]
二、我国土地财政形成的制度根源
(一)制度根源之一：分税制改革导致的财政压力
对于土地财政形成的制度根源，一种思路认为，土地财政源自我国1994年以来的分税制改革，分税制造成地方政府的财权与事权不对称，从而带来地方政府沉重的财政压力。为了缓解财政压力，地方政府不得不通过土地财政来融资。
1994年分税制改革把消费税的全部、增值税的75%归为中央财政收入，2002年以来又把所得税改为中央地方共享。分税制改革的直接结果是中央地方财政收入的初次分配比例急剧变化，地方财政收入占全国财政收入的比重由1993年的78%迅速下降到1994年的44.3%，而与此同时地方财政支出比重一直维持在70%左右，2006年达到75.3%，也就形成了地方财政几乎30%的巨大收支缺口。
同时，分税制改革建立的财政转移支付制度由于一般转移支付的规模不足，难以弥补地方政府巨大财政收支缺口，并未有效缓解地方政府财政压力。最为重要的是，分税制改革过度关注财政收入方面的划分，在财政支出方面，并没有合理有效地划分中央与地方政府的支出责任，这也成为地方政府财政收支缺口加大的重要原因。地方政府的一些支出项目(如社会保障)规模和所占比重日益增大，多数地区基础设施建设和其他公共产品也需要地方政府提供，国企福利制度改革也给财政带来巨大压力。
由于财权和事权的严重不对称，对各级地方政府依靠预算外收入来寻求财政来源的激励也起到了推动作用，致使土地成为地方政府预算外收入的主要渠道;在财政收入权不断上收而支出权不断下放的财政体制下，地方政府的财政收支平衡很容易被打破，进而导致“逼官征地”;在缺乏稳定税源的情况下，地方政府也需要一些额外的预算外收入来“自由支配”，这样土地出让金便成为各级地方政府预算外收入的支柱。各级地方政府纷纷设立城市土地储备中心，通过廉价征用、收购和储备农村集体用地，将其转化为建设用地，从而获得巨额的土地“剪刀差”收益。
卢洪友等(2011)基于2005-2007年中国地市一级经验数据，实证检验了地方政府实施土地财政行为的根源，实证结果表明，中国现有的财政分权模式对地方政府的土地出让行为具有显著的正向激励作用，地方政府实施的土地财政行为有效地缩小了地方人均真实财力缺口，并且促进了地方基础设施建设等公共服务供给水平的提高。因此，地方政府的土地财政行为实则为一种“无奈之举”。
[8]李郇等(2013)的数据分析表明，分税制改革后，地方政府预算外收入增长迅速，但土地出让收入一开始并没有成为地方政府填补财政缺口的第一选择。1999-2003年，地方政府预算内缺口迅速扩大与土地财政快速增长在时间上比较吻合。但2003年之后，土地财政仍然在膨胀，而财政缺口却处于稳定水平。因此，财政缺口或分税制导致的财政压力能够部分解释土地财政增长，但不能解释土地财政增长的全部。[9]
(二)制度根源之二：现行政绩考核制度下的政治晋升激励
另外一种思路则认为，仅以财税分权来解释地方政府的土地财政问题是不够的，要真正了解地方政府土地财政行为的内在逻辑需要深入到地方政府层面。长期以来，我国上级政府对下级政府以GDP导向为核心的官员晋升激励，使我国形成了对上级政府负责而不是对公民负责的地方竞争机制。在以GDP为考核指标的“晋升锦标赛”中，地方官员具有“竞争冲动”，希望在竞争中脱颖而出。因此，他们以土地作为政策工具，进行基础设施建设、招商引资、促进经济增长。
周黎安(2007)认为我国地方政府官员不仅是地方经济发展的主导者，而且也是国家政治活动的参与者。他们不仅关注地方的经济发展与经济利益，同时也关注自身的政治晋升与政治收益，因此各地方官员不仅在地方经济发展上为财税收入竞争，同时在政治上也为升迁进行竞争。[10]而地方政府通过农地征用获得土地出让金来筹集资金已成为地方经济发展的普遍模式。在现有政绩考核体制下，地方政府和官员围绕着GDP、财政收入、基础设施建设等展开激烈的竞争，这样的“晋升锦标赛”虽然促进了地方经济的快速发展，但同时也带来了地方政府在经济发展过程中行为的各种扭曲。
首先，地方政府通过出让土地来获取足够的资金进行地方基础设施和民生建设，以保证其有足够的政治资本参与到官员竞争当中，这就导致了地方政府的预算软约束问题。其次，地方政府也需要出让土地来吸引投资，包括出让工业和住宅用地。作为招商引资的一种重要手段，有些地方政府往往会不惜通过恶性竞争方式提供廉价土地来获取投资方的青睐。再次，在这种“晋升锦标赛”影响下，地方政府官员往往更热衷于基础设施方面的建设而忽视短期内难以加快经济发展的科教文卫方面的公共支出。近些年来，这种政治晋升激励导致的地方政府的扭曲性财政行为可谓是愈演愈烈。
(三)土地财政最重要的制度根源：现有土地与征地制度形成的土地产权管制与垄断
如果说财政分权与“晋升锦标赛”是土地财政形成的重要原因，那也只是为地方政府的土地财政行为提供了制度激励，而将这种激励转化为实实在在的土地财政行为，还是地方政府在现行土地与征地制度下基于成本-收益分析的理性行为。土地财政首先是关于“土地”的财政，现行土地与征地制度为地方政府获取土地财政收益创造了制度条件与便利，这才是土地财政得以产生的最重要制度根源。许多学者都注意到了我国土地制度对土地财政生成的作用，认为我国征地制度、土地产权制度、二元土地管理制度和二元土地经营制度是土地财政形成的制度基础。
首先，现行的国有土地管理体制为地方政府催生土地财政创造了条件。我国《宪法》规定：国务院受委托代表全国人民行使土地所有权，国务院通过《土地管理法》等法律法规将国有土地层层委托给地方政府具体管理。实际上，地方政府把土地“分级管理”变为事实上的“分级所有”，越权行使土地所有者权利，加速了土地财政的兴起。
而现行的征地制度安排进一步加剧了土地财政的程度。现行土地管理制度规定，农村集体建设用地只有通过征地变为国有土地以后，才能进入一级市场进行流通，集体所有建设用地不能直接进入一级市场流通，这在本质上是政府对农村土地的产权管制，事实上形成了地方政府对城市土地一级市场的垄断。或者说，土地资本化过程是完全由政府来主导进行收益分配的，这就为政府通过大规模的征地与出让取得土地财政收入提供了制度条件。[11]特别是随着工业化、城市化的深入推进，城市建设用地日益稀缺，地方政府纷纷运用土地财政手段推动经济社会发展。
在现有研究中，虽然相当一部分学者已经认识到现有土地与征地制度对于土地财政生成的重要性，但很少有人认识到现行土地制度的本质特征在于对农村土地的产权管制，而正是这种产权管制才是土地财政生成的根本原因。巴泽尔(1997)的产权公共领域理论的核心观点认为，如果由于各种原因导致产权不能完全界定，产权就处于公共领域之中，产权处于公共领域会使资源配置绩效降低。
[12]根据产权经济理论，对产权的某种不当限制，会使产权在很大程度上失去意义，而只要对产权集合中的一个或多个子权利的运用实施限制甚至删除，就属于产权管制范畴。在我国现有法律下，农村土地的所有权归农村集体所有，农地所有权的流转归政府所有(即征地权归政府所有)，农地农业用途范围之内的使用权(承包经营权)归农村家庭所有，农业用途范围之内使用权的流转权归农村家庭所有，但农业用地到非农业用地的流转权归政府所有(必须通过国家先征后转)。可见，我国政府严格控制着农地所有权的流转和农业用地到非农业用地的流转权，而恰恰农业用地到非农业用地的流转权是农地各项产权中最为稀缺的。这种产权管制事实上形成了地方政府对于城市土地供应的一级垄断，是当前土地财政生成的最重要的制度根源。
三、“后土地财政”时代土地财政的转型路径
土地财政是一把双刃剑，它对我国经济社会的发展造成了正负两个方面的影响。其积极影响表现在土地财政在相当程度上弥补了地方财政的收支缺口，加速了我国的城镇化进程，推动了区域经济的增长等方面。另一方面，土地财政也造成了一些不可忽视的负面效应，特别表现在土地财政加大了经济结构转型的难度，一定程度上扭曲了需求结构和产业结构，抑制了技术创新，还加大了财政金融风险，透支了中国经济的长期增长潜力。
尽管土地财政在未来地方经济发展进程中仍具有举足轻重的地位，但从长期来看，土地财政所面临的制约因素越来越多，土地相关收入占地方财政收入的比例将呈长期下降趋势。
由于地方政府可供出售的土地越来越少，征地拆迁的逐步规范和成本的逐步上升，以及国家对于地方融资平台的融资规模控制，加之房地产调控的常态化，诸多因素决定了土地财政收入占比的长期下降趋势，从而将使我国土地财政逐步进入到“后土地财政时代”。所谓后土地财政时代，是一个相对概念，指的是受国家房地产市场宏观调控政策影响及土地资源瓶颈约束，现行的土地财政模式不能再长久维持，在这一时期，地方政府无法继续依靠土地财政收入维持地方支出的情形。[13]在此情形下，提出土地财政转型的路径如下：
(一)改革农地征用补偿制度，堵住土地财政制度漏洞
土地财政最重要的制度根源，是现有土地与征地制度形成的土地产权管制与垄断。为使后土地财政时代顺利转型，必须堵住该制度漏洞：第一，必须以法律制度设立明晰的农民土地财产权，保证农村集体土地所有权与国有土地所有权享有平等的财产权利。第二，以法律法规对被征农地所能产生“公共利益”的内涵和外延进行明确的规定，可借鉴发达国家的经验，制定“公共利益”否定式名册，或者是启动征地前的公告程序便于社会公众的监督，从而限制地方政府的征地权力。第三，重新制定征地的补偿标准，改变一次性补偿的方法，将土地使用权补偿标准与土地转用所产生的级差收益挂钩，降低地方政府征地的收益。第四，真正落实十八届三中全会《决定》精神，建设城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地以出让、租赁、入股的方式上市交易，实行农村集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价。 (二)试点推行土地年租制，弱化土地出让收益的一次性特征
目前，土地出让金采取一次性收取出让期限内的出让金的方式，在一定程度上扭曲了土地市场价格形成机制，使得本届地方政府独占了土地出让金，对后任的地方政府不公平，也在一定程度上提高了购房的门槛。可以考虑将土地出让金收取方式改为土地年租制，即由一次性收取几十年的土地出让金改为每年收缴一次地租(土地使用费)。
对于已经出让但还没有完全收回土地总价款的土地收入采取“影子年租制”的办法，即将陆续收回的土地收入据实扣除开发成本后按照年租价格收入分摊在土地出让期限内的未来各个年度使用，那些超出本届政府任职年度的土地出让收入一般不得轻易动用，消除每一届政府的道德风险，而对于还未出让的土地直接实行“年租制”。
土地年租制可以把一时、一次性的土地出让巨额收入分散到未来40～70年收取，这种新的方式有利于引导地方政府土地出让金收取平滑化，扭转地方政府寅吃卯粮式的土地财政行为，克服每一届政府的道德风险与短期化行为，实现土地收益的代际均衡。也在一定程度上降低了购房的门槛，缓解了住房压力，政府也可获得一部分未来土地增值的收益。
(三)开征房产税，作为未来替代土地出让金的地方主体税种
美国1776年以后地方税的演变过程表明，美国也经历了由大规模卖地到逐步以土地税收收入为主，再到财产税作为地方主体税种的发展过程。房产税主要是针对土地、房屋等不动产，要求其承租人或所有者每年都要缴纳一定税款，缴纳的税值随着不动产市场价值的升高而提高。西方发达国家房产税是地方的主体税种，占到地方财政收入的50%-80%，对地方经济社会发展贡献显著。
征收房产税是后土地财政时代转型的关键举措：第一，房产税具有稳定、征收成本低、不易转嫁等特性，非常适合培育为地方主体税种。它既能在土地财政尚能运作时扩充地方政府的财源，又能在土地财政难以为继时提供稳定充足的财力保障。第二，房产税可以成为地方政府的一个大宗和稳定的税收来源，从而激励地方政府把注意力和发展重点放到优化本地投资环境、提升本地公共服务水平上来。第三，对纳税人保有的房屋、土地征税，将增加房地产的投机成本，引导房地产行业健康有序发展。所以，房产税是中国后土地财政时代应着力建设的税种，要使其成为地方政府的财源支柱，成为土地出让金的替代性税源，完善地方税收体系并有力推动后土地财政时代的转型。
(四)改革行政考核评价体系，抑制地方政府经营土地的冲动
土地财政的扩张与政府职能转变不到位、行政考核评价体系不科学密切相关。应纠正过去单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，在未来的政绩评价和考核中要加大资源环境、科技创新、安全生产、民生支出、新增债务等指标的权重。这意味着政绩的考核更为科学、更为系统，同时也有助于弱化土地财政现象，减控地方政府性债务，保护资源和环境。
作者：郭家虎 崔文娟 来源：中共南京市委党校学报 2016年2期
