在渐进转轨中，政府的功能发挥至为关键.因为转轨需要政府有强大的动员和支配社会资源的能力(我们将其定义为国家能力)。国家能力包括汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力:1]等四种。强大的国家能力，是政府行为提高经济效率.保持社会公平，应对渐进转轨中的各项挑战的支撑。
本文从资金角度着手，将国家汲取社会资源的能力分为国家汲取财政能力和国家汲取金融能力。改革开放后的国家汲取金融能力的上升，替代了国家汲取财政能力的下降，从而使得渐进转轨具有了可行性，但也带来了财政功能和金融功能的扭曲，需要在中国进一步改革中加以纠错。
一、迅速下降的汲取财政能力
国家汲取财政能力主要指标有两个：一足国家财政收入占国民收人的比重，它反映政府动员的社会资源在总社会资源中所占的份额。
(一)迅速下降的财政能力
按国际通用惯例.我们用不包括债务收人的财政收入占GNP的比重来衡量分税制改革前后国家汲取财政能力的变化(表1),同时我们也按1990年代中期前中国官方统计的包括债务收人的财政收人占GNP的比重计算出1992年之前的数据。利用这种方法，我们看到在1978〜19S6年期间，国家汲取财政能力由31.2°/。下降到了10.7%,下降到只有改革初始的1/3,建国以来的最低点。
1978年〜1980年间，有一半以上的省市财政有盈余。有些省市的盈余额相当大(如北京、天津、辽宁的盈余额在20%以上，上海更是髙达51%)。与此同时，另一些省市财政有赤字。由于有东部一些省市的财政盈余上缴作为充分的保证，中西部可以从中央政府得到补贴，其中贵州得到了占其GDP的1/10的补贴，而内蒙古、宁夏、新疆等3个省市(西藏和青海数据缺，但不低于前三者)得到了超过其GDP的1/5的补贴财政包干制的弊端在改革开放后明显暴露出来。在分权化改革中，中央如果仍旧仰赖少数省市提供额外收人上缴中央进行重新分配，因为挫伤了地方的税收努力，最终越来越难以进行①。1980年代以后，财政盈余省份在开始有意识地减少其税收努力，上缴中央的财政盈余开始缩小。这表现为财政盈余省份大幅度减少，盈余省份中的盈余比重大幅度降低。到了1990年代初，财政盈余省份减少到只有8个，盈余额最多的上海上缴中央财政也仅占其GDP的8.5%了，而经济发展最快的广东、浙江、江苏，其上缴中央财政也仅分别占其GDP的0.4%、2%和1.4%。山东、安徽、河南、湖北、湖南、四川、甘肃等原来的财政盈余地区，相继转变成财政赤字地区。这样，由于富裕省份上缴中央财政的盈余大大减少，财政赤字省区得到的财政补贴也大大减少，中央政府进行财富再分配的能力严重削弱，使得不同地区之间人们的生活水平差异越拉越大，地区差距不断扩大。可以说，中国在1"4年实行分税制，从根源上说是日趋恶化的中央汲取财政能力下降逼出来的。
二、不断上升的汲取金融能力
虽然财政能力在迅速下降，财政功能严重弱化，但转轨时期的中国政府还必须保持其应对各类政治、经济和社会改革所带来的挑战的能力。如何弥补丧失掉的财政汲取能力，恢复弱化的财政功能呢?本文的解释是，中央和地方政府靠汲取金融能力的上升来弥补汲取财政能力的不足，靠金融功能的财政化来替代弱化的财政功能[3]。中国政府在财政能力下降的同时，迅速加强了对金融的控制能力，并且从中央到地方，都在强化这种能力。这使得税收征敛系统失效和能力下降后，迅速依托金融营业网点的行政化分布•重建了集聚民间财富的能力。对散布在居民和企业的民间财富的收集，使得整个国家和地方政府通过控制金融系统，获得了经济建设，尤其是基础设施建设所需要的大量资金。金融控制能力的增强，迅速弥补了中央财政能力下降的不足，从而导致整个中国的宏观经济不致于失控。这样，在动员金融资源过程中，金融制度替代了一部分税收制度的功能，而在随后进行的金融资源配置中，它又进--步替代着财政制度的功能。货币发行收益和民间金融剩余的收集，使得下降后的财政能力迅速由金融能力的上升得到弥补和强化„由此，金融业一直伴随经济改革而进行数量扩张，以雄厚的资金实力有力支持着中国的渐进式改革。
(一)持续上升的中央金缺能力
仿照国家汲取财政能力的衡置方法，我们用国有银行存款占GDP的比重和国有银行贷款占GDP的比重两个指标来衡盘国家金融能力。前者表示中央政府可动用的金融资源规模，后者则表示中央政府实际上控制的金融资源规模。与弱化的财政能力决定的中国“弱政府”对应，若从中央的金融能力上观察，中国却又存在一个“强政府”：一方面国家银行占据着金融市场的绝对份额;另一方面，中央政府直接控制国有银行贷款发放。还有.政府保持着通过金融手段对其他经济领域进行调控的强大能力。1993年~1997年中的“软着陆”宏观调控即是最好的证明。中央政府在中央财政能力下降后，推行了纵向分割式的金融改革;为了获得建设资金，地方政府在投融资体制改革(拨改贷)后，强化了横向分割式的金融控制^.从而上升的金融能力替补了下降的财政能力。从中央政府可控制的金融资源规模上讲，国家汲取金融能力在改革开放后一直是在上升的。国有银行存款占GI〕P的比重由1978年的40%上升到1998年的89%,上升幅度超过1倍;国有银行贷款由1978年的52%上升到】998年的79%，上升幅度超过0.5倍。金融能力的不断上升，为改革的不断推进提供了资金保障，也为重建财税体制，恢复税收征敛能力和合理划分中央与地方税收比例，窳得了充足的时间。中央金融能力对中央财政能力的替代关系，由图2可直观看出。
(二)持续上升的地方金融能力
由于各级地方政府可以干预甚至命令设在本地的国有银行分支机构和本地其他储蓄存款机构对当地发放贷款，我们再引人第三个衡a指标——当地所有金融机构存贷款占当地gi)p比重，来计算各地区汲取金融能力。
由于各地金融机构的存款与当地政府动员储蓄的意愿相关，而发放贷款又直接或间接地受到当地政府的干预，因此以这个比重作为指标，基本上可以反映各地方政府的汲取金融能力。财政功能与金融功能理应发挥着不同的作用，财政要实现公平的目标，兼顾效率，而金融则应当以效率为目标，只有政策性金融才去考虑公平问题。但是，为了弥补分权化改革后中央财政收入相对下降而带来的中央财政能力的不足，中央政府加强了金融控制，使金融业代行了部分财政功能。地方政府为了实现其经济和社会发展目标，在投融资体制改革中，逐渐加强了对当地金融机构的控制，也强化了金融业的财政作用，最终导致金融功能财政化。
(一)提供铸币税和平衡预算赤字
伴随改革开放以来的经济髙速增长和经济货币化程度的迅速提髙，企业和居民的实质货币需求在迅速增长，这为政府提供了数量非常可观的货币发行收入，这种货币发行收入就是铸币税严格意义上讲，铸币税的童等于持有货币的收益减去生产货币的成本。但现实中通常用真实货币供给余额的变动来衡量铸币收人。从政府的角度讲，则主要从基础货币(流通中现金加上金融机构在央行的存款准备金)角度来度量，铸币收入等于基础货币的增长额„对于货币发行当局来说，这些货币的获得是依靠国家的强制力来实现的，其成本极低，几乎是货币发行当局代表国家政府无偿得到的收入。大部分年份的真实铸币收入大约占到GDP的5%〜7>。'，1993和1996年达到8.5%。1996年名义铸币收人6128亿元，真实铸币收入5760亿元，大大超过中央财政收人(3661亿元)，与当年全部财政收人〔7408亿元)大致相当。
铸币收人只有一小部分直接以银行利税的形式上缴国家财政，比如1的6年上交国家财政200亿元，仅铸币收人的1〇u，其他绝大部分则通过国家银行以大量低利率贷款间接补贴给贷款使用者，特别是大量政策性贷款使用于国有工商企业、重点建设项目和农副产品收购上。因此，这笔巨额的铸币收人除了直接上缴中央财政，提供公共物品外，还对陷人困境的效率低下的国有经济提供了及时而有力的“补贴由此产生了减轻改革阻力，尤其是增强国家这个改革推动者的改革激励的绩效。
转轨时期，由于中国实际税收水平很低，税收权力下放和对于地区发展差距、人群收人差距、行业差距的补贴增多，不可避免地出现了财政赤字，其缺口逐年增大。19§1年时，预算赤字是国民生产总值的1.3%,而1987年时达到了2.4%。这时，就需要筹集资金来平衡预算赤字，筹措资金的途径有国外借款和央行借款。由表8可见，I983年时，国外贷款占国民生产总值的比重为0.2%,占赤字比重为11.5%,而到1S87年则分别上升到0.6%和23.9%。向中国人民银行的借款更为显著，1983年占赤字的45%,1987年上升到56?/。。为此，中国人民银行不得不增发基础货币，导致财政发行。1988年后，这类借款已完全被各专业银行发行的债券所取代。
