一、引言
毋庸讳言，无论是在发达国家，还是在发展中国家，金融风险财政化总是犹如一个幽灵，徘徊在政治市场与经济市场的各个角落，备受争议，毁誉参半。实际上，对于一个有责任心的政府而言，金融风险在一定意义上等同于财政风险，因为微观金融风险累积到一定程度必然会转化成宏观金融风险，而金融机构的不良资产也很可能沉淀和转化为政府财政的或有债务，此时相关的责任主体自然就会转变为政府(刘尚希，2006)。一旦金融风险处于失控状态，即使信奉自由主义的政府也不得不屈从政治市场的游戏规则，义无反顾地充当救火队，因为宏观经济的景气状况直接决定着民众的情绪和投票倾向，这早已为2007年以来各国政府的行为选择所反复证明。然而，政府过度干预金融市场的行为势必在客观上造成政府的财政预算软约束，这不但会增加政府的或有债务规模和恶化财政收支，而且还会间接纵容金融市场主体放松警惕，致使金融风险在无形中持续地酝酿蓄积。如此看来，金融风险财政化必须有所节制，不仅要利用政府干预去弥补市场失灵，捕捉金融风险财政化的正外部性，增进社会福利，而且还应该创新金融风险财政化的制度安排，完善政府干预的规则，让政府有所为和有所不为，适可而止，引导资源配置的帕累托改进。
二、文献综述
.首先，在金融风险失控的条件下，采取金融风险财政化的行为来干预和抑制金融风险，这是政府对市场失灵的一种补救和矫正。Bernanke和Gertler(1990)的模型表明，当企业想执行投资计划而其净资产较少时，金融不稳定或金融脆弱性就产生了;过分倚重外部融资会导致投资的代理成本激增，髙昂的代理成本反过来又会导致投资偏少和效率低下。虽然金融稳定是一个重要的政策目标，但是，金融稳定与经济运行之间的关系以及金融稳定自身的含义却更为重要。在这种情况下，治理金融脆弱性的标准政策可以理解为继续增加潜在借款人的净资产，从而政府运用财政支出手段来干预金融市场的压力就会与日俱增的。
Keen(1995)假设金融不稳定性满足四个特征，即在乐观预期的支配下资本家倾向于举债，长期债务的重要性，收入分配不平等的非稳定性冲击和政府的稳定效应;然后，他将这些观念引人Goodwin有限周期模型的分析框架之中，就使其稳定但具有周期性的系统转变成了一个混乱无序的系统，随时可能分崩离析，且能为关于萧条的数值模拟所证实。Hoshi和KaShyaP(2004)发现，由于日本金融系统与经济之间相互作用，如果不是政府对金融部门的政策发生了重大转变，2003年之后的经济复苏可能会举步维艰。张靖佳、刘澜飚(2011)建立了一个政府注资银行的数理模型，发现政府能够通过控制注资额度来调控注资对问题银行存贷款的边际效果，在保证健康银行利益和抑制银行存贷款市场逆向选择的同时救助问题银行。由此可见，一方面，金融市场的失灵呼吁政府干预，另一方面，政府有责任和动机防止金融风险的扩散，所以金融风险财政化的政府行为乃是市场与政府之间的一种默契。
其次，在经济转型过程中，发展中国家的金融市场时常陷入一片混沌之中，既要重构市场的竞争秩序和规则，又要将金融机构扶上马送一程，所以金融风险财政化的政府行为更是层出不穷。McKimi〇n(1991)很早就发现，如果要想成功推动传统社会主义发展转型和实现市场竞争的自由化，就必须逐步抛弃中央计划的工具，放松价格管制和保护产权私有化等，而这均需得到财政、货币和外汇等一系列规范行为的支持。就中国国内的情况而言，谢平(1999)早就梳理了中国防范金融风险的各种财政性措施，如无偿划拨股权、冲销呆账、发行特种国债和推广贷款资产的五项分类法等。李扬(2003)在探讨国债规模如何确定时指出，国债主要不是一个财政问题，在很大程度上更是一个金融问题。在2008年的国际金融危机的冲击下，中国政府不仅毅然决然地推出了四万亿的救市计划，而且还鼓励地方政府建立融资平台，开足政府投资加大经济增长的马力。这是中央政府在特殊的制度环境中的一个战略抉择(路军伟、林细细，2010)。这些文献都充分肯定了政府干预在经济转型时期维护金融市场秩序的重要贡献。
再次，鉴于金融风险财政化只是暂时抑制金融风险，一旦操作不当，政府就有可能玩火自焚，不但无法抑制金融风险和保障宏观经济的平稳运行，而且还可能导致金融风险向财政领域蔓延，诱发严重的财政危机。中国经济增长与宏观稳定课题组(2007)的研究表明，通过宽松的货币政策，以及存款银行免于破产的国家隐性担保，通过全民储蓄的动员机制进行信用扩张，政府激励了国内产出规模的扩大，保持经济髙速增长，使国家迅速摆脱所谓“贫困陷阱”的约束。然而，这种特殊的制度安排也会恶化金融环境，在逆向选择和道德风险机制的作用下出现坏账等问题，为此付出银行不良信贷资产不断累积和宏观经济潜在不稳定的成本。这种观点比较客观，不仅看到金融风险财政化的客观存在及其效果的昙花一现，而且也预见了它对金融市场秩序的潜在威胁。更为重要的是，金融风险财政化自身蕴藏的风险可能会在市场运行中疯狂肆虐。
田素华、虞亚庆(2010)对中国2007年为应付国际金融危机而启动的巨额财政支出计划进行考察后发现，政府的巨额财政刺激计划必然会导致银行信贷资金的集中投放，从而增加通货膨胀压力和抬升银行部门的信贷违约风险。 如上所述，鉴于金融风险将随着市场经济的发展而日益膨胀，无论是发达的市场经济中，还是在转型经济中，金融风险财政化的广泛存在都是不容置疑的。更有甚者，由于经济转型中的制度安排处于动态变化之中，金融风险财政化的地位和作用更加突出，表现方式更为多样，其风险更是变幻莫测。如此看来，金融风险财政化既是非常时期稳定市场情绪和拯救宏观经济的最后一根稻草，又是政府抑制金融风险和应对金融危机的抓手，因此，很有必要深入探讨金融风险财政化的理论框架，并对其进行实证检验。
三、金融风险财政化的理论框架
对于内生于制度耦合状态之中的金融风险财政化问题，可以基于戴维斯和诺斯的制度变迁模型来构造一个理论分析框架。Davis和N〇rth(1970)认为，在现存的制度结构中，由外部性、规模经济、风险和交易成本所引致的潜在新增收益不能内部化时，一种新制度的创新就有可能获得这些新增收益。在这种情况下，制度创新的成功将会使得总收入增加，而且在原则上可能没有人会因此而受损。金融风险财政化的理论框架可以据此设定为：在市场运行中，各级行动团体一旦发现实施金融风险财政化的潜在收益，就会基于成本收益分析创造性地推出各种制度装置，促成政府采取金融风险财政化的举措，并借此攫取其预期的净收益。这在研究中大致可以界划为三个步骤，即行动团体分析、外部收益分析和制度装置分析。
(一)实施金融风险财政化的行动团体
金融风险财政化内生于利益集团之间的博弈，所以要实现其潜在收益，就离不开行动团体。
首先，金融风险财政化的实施首先要由初级行动团体来推动，这就是通常所谓的“扫帚不到，灰尘不掉”，没有受利益驱动的初级行动团体的推动，政府就可能会对金融风险视若无睹，听之任之。初级行动团体通常是一个观察敏锐、决策理性和行动高效的群体，见微知著，在最初发现和推动金融风险财政化的实施，从而实现其内含的新增收益。说得更明白一些就是，长期从事实践操作的企业家和市场监管人员以及从事相关研究的学#们非常有可能成为初级行动团体，因为他们长期浸润在这个领域里面，对实施金融风险财政化的时机、措施和效果了如指掌，洞悉不同结果背后的经济根源和理论逻辑，从而对于如何引导政府防范和控制金融风险就颇有发言权。初级行动团体在金融风险财政化从酝酿到粉墨登场的过程中发挥着举足轻重的作用，至少在舆论上是如此，时刻影响着政府官员的决策。
其次，一个不言而喻的事实是，初级行动团体只是吹响了要求政府实施金融风险财政化的号角，仅仅停留在社会舆论层面上，而要实现他们发现的预期收益，就不得不将他们的方案付诸实践，这就需要次级行动团体的参与，获得后者在行动上的支持，双方携手，共同推动制度创新，拟定实施路径和描摹蓝图。次级行动团体一般由政府官员，或者是能够影响政府决策的社会贤达和实力派人物所组成，在金融风险财政化的酝酿过程中能够接受初级行动团体的信号，并清晰地识别和评估该项目可能会产生的预期收益，以此作为他们是否加入行列的客观依据。这个团体不但在思想上和观念上比较超前和开明，能够接受新事物，而且还有行动能力，一旦与初级行动团体达成共识，就可以利用公权力来协调利益集团之间的冲突，推动政策创新和调整制度安排，转瞬间让金融风险财政化登台亮相，且在不同情形下以不同面目出现。不难看出，初级行动团体如何打动次级行动团体以及二者间如何达成默契，决定着金融风险财政化能否实施以及实施的力度和方向。
(二)金融风险财政化的外部收益来源考察
如果细加考察金融市场和政治市场的运作情况，就会发现采取金融风险财政化行为的外部收益主要来自四个方面：
1.规模经济
在金融风险肆虐期间，相对于市场个体的自救行为而言，政府的金融风险财政化行为具有规模经济效应，因此，各级行动团体总是会通过各种利益集团给政府官员施压，促成金融风险财政化的实施。
一方面，作为理性经济人的企业家，实力有限，势单力薄，在面临金融风险时所采取的自救行1为往往力度有限，规模偏小，且不注重企业间的合作，结果在追求个体理性之际，总会严重偏离集体理性的均衡。然而，即使有某个企业舍身为人，奋力救助市场，也是杯水车薪，缺乏规模经济效应，于事无补。因此，在这种情况下必须由代表选民利益的政府出头，从宏观上掌控全局，采取金融风险财政也的举措，毕其功于一役，收取防范金融风险的规模经济效应。
另一方面，在政绩冲动的支配下，政府官员常常会假借顺应民众舆论的名义，半推半就地采取金融风险财政化的行为。不言而喻的是，在政治市场上官员也会追求自身效用的最大化,其效用函数的解释变量是权力、职务、金钱和名声等，而且他们还存在机会主义行为，假借公共管理之名，为个人谋取私利，这就是所谓的内部性。显然，内部性在政治市场上是普遍存在的客观事实，不是任何政治承诺和甜言蜜语所能掩盖和抹杀的。在金融风险财政化的实施过程中，政府官员不仅权力较大，而且接触面广，是形形色色的利益集团的公关对象，所以在内部性的支配下，政府官员们就很容易走上官商勾结的道路，打着各种旗号大肆推行金融风险财政化的政策措施，这早已为国内外广泛存在的股市内幕交易现象所一再证实。随着官员队伍的膨胀和管理层级的增加(Williamson,1967)，官员们的内部性和官僚主义以及压力集团的普遍存在，都会在客观上刺激政府采取金融风险财政化的行为，而其中为人所津津乐道的经济逻辑则是金融风险财政化的规模经济效应。如此一来，鉴于企业自救行为的微不足道，政府官员们常常会壮怀激烈，自然而然地摆出一副解黎民于倒悬的高姿态，顾盼生姿，大刀阔斧地实施金融风险财政化，救市大手笔层出不穷，大有舍我其谁之慨：虽千万人，吾往矣。
2.外部性
金融风险财政化的政府行为可以在短期内抑制金融风险，产生较大的正外部性;然而，从长期来看，它并未根除金融风险，而且长期累积的金融风险可能会在未来以更为猛烈的方式释放出来，产生更为剧烈的负外部性，抵消其前期的正外部性而有余。但是，在刻意回避这个跨期外部性的问题上，民众和政府官员却总是英雄所见略同，一拍即合，尤为偏好当期的正外部性。
政府偏好和追求金融风险财政化在短期内的正外部性，一是金融风险肆虐条件下群情激愤的民众施压所致,二是政府官员出于政绩冲动的最优化选择。对于前者，在金融风险肆虐期间，不仅金融机构的呆账、坏账和死账会与日俱增，风险暴露的规模膨胀失控，而且企业也面临着越来越严重的资金周转困难，资不抵债的恐惧让人肝胆欲碎，所以各行各业就会不约而同地向政府鸣冤叫屈，呼吁政府救市，而广大民众也会在市场恐怖情绪的感染下给政府施加，希望政府能够有所作为，尽快抑制金融风险。对于后者，在政治市场上，政绩是官员赢得选票的杀手锏，所以绝大多数官员都是不甘寂寞的，都不愿意尸位素餐，在碌碌无为中虚度光阴，而是希望能够有一个机会好好展示自己，创造出辉煌的政绩，在新一轮的选举中脱颖而出。
因此，面对山呼海啸的吁求，他们岂失之交臂?他们通常会在公私兼顾的双重刺激下迫不及待地采取金融风险财政化的策略，追求政府抑制金融风险的立竿见影，哪怕是饮鸩止渴也是在所不惜的，更何况不论后果有多么严重，都是纳税人最终埋单。在实行任期制的官员任免制度中，官员们就更容易采取金融风险财政化的政府行为了，只要能够创造任期内光彩夺目的骄人政绩，给自己脸上贴金，让自己获得提拔晋升的筹码，哪怕日后洪水滔天，也是没有什么大不了的，或者说他们是根本不在乎的，尤其是在官员问责制形同虚设的条件下更是如此。
然而，如果三番五次、不受约束地故技重施，那么，这种短视行为的弊端将会暴露无遗，在长期内导致不堪设想的后果，让短期内的金融风险累积至未来某个时刻以更为猛烈的方式爆发出来，致使短期的正外部性被长期内更为强大的负外部性所冲销。所以，在一个跨期的最优决策框架中，政府应该在市场与民众的重重压力下追求跨期效用最大化，更为重视金融风险财政化在长期内可能产生的不可估量的负外部性。当然，这在现实中是很难办到的。'
3.克服对风险的厌恶
在金融风险的恐怖气氛中，政府的金融风险财政化可以有效克服市场对风险的厌恶情绪。
一方面，作为纳税人和民众的代理人，政府官员常常是风险中性的，不惮大规模地采取金融风险财政化行为，因为这些政策举措不论成败，其成本都由全体纳税人承担，而官员自身则不仅受到任期制的保护，而且一旦冒险成功的话，他们就可以赢得民众的热烈支持。
另一方面，金融市场上的各方主体在财政错觉的支配下不但不讨厌政府的金融风险财政化行为，而且还会在很大程度上对此持赞赏和鼓励态度。一是金融风险财政化的实施成本不是由某一类人独自承担的，而且由全体纳税人来承担的，所以这会无形中让支持金融风险财政化的那些人觉得占了别人的便宜。二是金融风险财政化的实施成本不是全部由税收来融资的，政府常常通过货币创造来为之融资,这会让当事人觉得自己的税负并没有因此而加重。三是经济发展中的其他力量能够自发增加政府的财政收入，无须专门为实施金融风险财政化而开辟新税种或提髙税率，所以这些市场主体更是觉得推动政府实施金融风险财政化乃是免费午餐。这样看来，在政治市场上，财政错觉激励金融风险中的市场主体支持政府实施金融风险财政化。
4.不完全市场上的交易成本
在信息不对称的市场上，如果要采取金融风险财政化的行为去救市，就必须支付高额的交易成本去收集和处理所需的宏观经济信息，而政府在这方面则具有明显的比较优势。
具体说来，企业、银行、证券公司、保险公司、投资咨询公司和担保公司等虽然近距离接触市场，但是它们所关注的问题都比较微观，很难从整个市场的全局出发去收集和处理信息。所以希望利用来自微观层面的信息去制定实施金融风险财政化的方略，不仅信息本身鸡零狗碎，难免管中窥豹之嫌，而且来自各方的信息琐碎庞杂，对之进行整理、加工和提纯的技术复杂程度和工作量不可估量，这很容易造成决策的时滞过长，无法动态跟进市场形势。然而，政府代表全体民众履行公共管理的职能，就能很好地完成这项工作，因为收集宏观经济信息本来就是其本职工作之一，各级统计局还专门为此成立了城调队和农调队等信息收集队伍，而且还时常借助高等院校、科研机构、社会团体和群众组织进行信息采集和加工处理。因此，政府所获取的信息不但全面集中，而且更能从宏观层面上反映市场在危机状态中的真实需求。显然,这种比较优势让社会各界在金融危机期间对政府寄予厚望，希望它能够有所担当，乾纲独断，及时矫正市场失灵。
五、主要结论与政策建议
(一)主要结论
根据前文的理论分析和实证检验，不妨得出如下的结论：
1.在金融市场严重失灵的条件下，金融风险财政化是抑制金融风险和维持市场暂时稳定的杀手锏，但是，启动它的时刻、运用的力度和具体的政策措施则是在政府官员主导下各行动团体和利益集团之间一系列复杂博弈的结果。在特定的制度环境中，如果各级行动团体与制度装置都已经最终形成，能够将实施金融风险财政化的预期收益变为现实，且为各方基于帕累托改进依约分享，那么，金融风险财政化就会很快由拟议中的蓝图变成具体的措施。
2.随着财政体制改革的不断深人，金融风险财政化的行为也会受到遏制。具体说来，虽然日益独立的财政体制改革可能为政府采取金融风险财政化的行为创造丰裕的物质条件，但是，与此同时，财政体制也在随着财政收人规模的膨胀而日益完善，这又反过来会从制度上抑制政府大规模实施金融风险财政化的冲动。从总体上来看，肇始于1994年的分税种改革也对从中央到地方的各级政府实施金融风险财政化的行为选择产生了重大冲击，具体表现为财政体制改革、金融深化和对外开放对政府行为选择的冲击效应在改革前后截然相反。这是因为分税制改革在中央政府和地方政府之间重新分配财权和事权，各自必须为自己的金融风险财政化行为融资，从而在总体上导致改革前后行为选择偏好的大相径庭。就目前而言，国内金融市场风声鹤唳，草木皆兵，房市、股市、影子银行和投资者等都对金融风险财政化翘首以盼，望穿秋水。但是，在财政预算硬约束逐渐强化的大背景下，各级政府都不敢轻举妄动，一则是中央政府在2008年支出的四万亿，其效果迄今已成难言之隐，以致动辄获咎;二则是地方政府寅吃卯粮，在普遍陷人债务危机的同时，一向倚重的土地财政却又备受诟病，四面楚歌，恐难持久。
3.金融深化的加速推进可以有效遏制金融风险财政化，因为金融深化不仅能够完善金融市场的秩序和规则，而且还可以在客观上发挥约束政府行为的作用，从而极大地压缩金融风险财政化的生存空间。2011年温州金融危机爆发后，各级政府就不敢明目张胆地采取金融风险财政化的措施，而是利用行政权威，密集地出台文件，严禁暴力讨债，维护市场秩序的稳定;同时，对个别商业银行进行劝诫，要求不得抽资压贷，保证中小企业的资金链条不断裂。这样一来，既维护了金融体制改革的成果，又把金融危机的不良影响控制在合理范围之内。
4.对外经济开放水平的提高会刺激政府加大金融风险财政化的实施力度。这是因为随着对外开放水平的提高，中国金融市场将会越来越多地暴露在国际金融风险的冲击之下，而中国的市场经济体制改革起步较晚，风险承受力较差，所以在中国经济市场化水平还没有突破临界点之前，金融风险财政化的政府行为就很难杜绝的。但是，一个可以预期的结果是，随着对外开放的日益深人，中国的金融市场必然会与国际接轨，实现在同一个平台上公平竞争的改革目标。到那时，即使面临预期到的金融风险，政府也得谨守契约，不能随意采取金融风险财政化的措施，从而使得金融风险财政化现象逐渐萎缩，被压缩在一个很小的范围内。
(二)政策建议
虽然金融风险财政化的政府行为具有髙风险的特征，但是,它总是能够在关键时刻表现出色，挽狂澜于既倒，给政府寻求医治金融危机的良方贏得时间。因此，为了稳定市场情绪和提振投资者的信心，政府在非常时期诉诸金融风险财政化无可厚非，但是，一定要有所节制;否则，过犹不及，甚或玩火自焚。为此，特提出如下的政策建议：
1.鉴于金融风险财政化在长期内的负外部性，政府应该慎用金融风险财政化的策略。如此一来，对于大规模金融风险财政化的治理，在将其作为政府在关键时刻一种金融风险的最后抓手的前提下，不能头痛医头脚痛医脚，而要标本兼治和综合治理。这是因为金融风险财政化的牵涉面较广，广泛涉及财政政策、金融政策、货币政策、金融市场化和对外开放等领域，单就某一方面进行治理，可能收效甚微，只有全面出击，尤其是从制度上进行治理，才能收到显著效果。
2.深化经济体制改革，尤其是财政体制与金融体制改革，可以有效遏制财政风险金融化的泛滥。金融风险财政化的过度使用，归根究底，是一国经济体制改革不彻底和制度不健全所致。如果能够成功推进一国的金融市场化，让金融市场彻底断奶，发育成为一个自负盈亏的市场主体，同时，严格财政收支的管理制度，那么，就可以对政府构成一个硬约束,从而使得金融风险财政化的政府行为无由产生，或被控制在一个较为合理范围之内。
3.加快对外开放的步伐，这也会在客观上遏制金融风险财政化的过度使用。随着对外经济开放水平的提高，要求国际国内市场的公平竞争是大势所趋，这就在客观上要求政府明确自己的职责权限，正确履行其金融监管职能，维护市场竞争秩序，而不是对金融领域进行不着四六的指导和无边无际的干预。其实，这是市场经济体制改革对政府角色定位的正当诉求。
