一、研究财政风险及其控制的重要意义
简单来讲，财政是政府为实现一定目的而进行的理财行为，主要形式是获取财政收入和确定财政开支。财政风险是指政府收入和支出的一个或者两个方面发生超出预期的变化，从而引起政府出现支出的困难，甚至发生支付危机。21世纪90年代以来，财政赤字率和债务率过高成为一些新兴国家发生金融危机的一个重要原因。为应对2008年的国际金融危机，各国均在采取积极财政政策和货币政策试图阻止经济大萧条的发生，这些政策措施的实施进一步增加了政府赤字率和债务率。在这样的背景下，研究财政风险具有重要的现实和理论意义。
1.全面分析我国财政风险成因，是防范和化解财政风险的前提。长期以来，对于我国财政风险到底有多大存在较大的争议。对财政风险的不同判断，会对国家中长期经济社会发展政策的制定产生不同的影响。世界银行的一份研究报告曾经指出，“之所以缺乏证据来说明货币危机与预算赤字之间的关系，是由于官方公布的预算赤字不能准确地反映一国的实际财政状况”。①
2.我国国民经济潜在增长速度会有所下降，财政收入增长的不确定性因素增加。一些专家预测，中国经济将进入中等增长周期，未来很难持续保持两位数的增长。政府收入增长速度必将放缓。如果我们继续习惯于以经济、财政收入的高增长来规划未来的财政支出，特别是来实现一些政府官员不必要的雄心壮志，比如为政绩、形象而大兴土木修建的一些工程，那么财政风险会快速增加。
3.我国将进入老龄化社会，财政支出呈现刚性增长。有研究指出，从现在到2020年，我国人口老龄化进程将明显加快，年均增长速度将达到3.28%，大大超过总人口年均0.66%的增长速度。2009年中国政府宣布新医改方案，方案明确2009-2010年投入8500亿元用于医疗改革。从中可见，由于历史欠账过多、制度设计不科学等多方面的原因，建设与社会主义和谐社会目标相适应的人人享有的养老医疗体系需要非常巨大的财政投入。
4.应对国际金融危机，扩张性财政风险不可忽视。实施扩张性财政政策，赤字扩大和债务增加，是引发财政风险的重要原因。为应对2008年开始的国际金融危机，与其他国家相比，我国政策重点放在加大政府直接投入，中央政府宣布两年4万亿元投资计划，地方政府投资计划更是高达18万亿元。在目前的情况下，政府开支快速增加，收入减少，尽管政府可以通过发行债券等方式筹集资金，但从长期看，扩张性财政风险会不断累积，财政风险控制更加值得关注。
5.我国财政预算制度不完善，财政风险控制机制不健全。如果财政风险得不到有效防范和化解，就会演变为财政危机。在西方发达工业化国家，政府收入和支出行为比较规范、透明，预算制度相对完善。与这些国家相比，中国正处于转轨时期，财政不统一、不完整明显，预算外收入支出占比高；预算制度不完善，预算的制定、执行、绩效评价、监督等方面均有很多需改进之处，隐性债务、或有债务规模巨大，财政面临较大的制度不健全的风险。
为此，全面认识我国转轨时期政府收入支出的总量和结构，对财政风险的形成机制进行深入探讨，并作出合理化的解释，梳理出形成财政风险的主要因素，从制度层面提出防范和控制财政风险的政策建议。这对丰富财政风险理论分析框架、完善转轨时期财政预算体制、推动经济社会体制改革、促进经济平稳健康发展等方面均具有重要意义。
二、文献综述与本文的研究思路
在西方发达国家，政府收入和支出行为比较规范、透明，预算制度相对完善，预算内收入在政府收入占比为80%～90%，约束制衡机制健全，主要用赤字率和负债率等指标来衡量财政风险，主要措施是控制债务规模。总体上比较简单。20世纪第二次世界大战后，大量新兴国家独立和产生，其中部分国家把借外债和发行公债作为刺激经济增长的手段，过多的债务导致了金融危机和财政危机的发生。世界银行、国际货币基金组织等经济学家开始重视新兴国家和转轨国家财政风险的研究。这些研究开始重视这些国家不同于成熟市场经济国家的财政风险因素，比如隐性债务、或有债务。其中，最具有代表性的理论是世界银行高级经济学家白海娜1998年提出的政府或有债务分析框架，它引发大量后续研究。从作者目前收集的资料看，国外学者对财政风险成因的研究主要集中在财政政策、或有债务、政府投资、政治制度、预算制度、收入分配制度等方面对财政风险的影响。国内研究重点也主要集中在财政风险含义、形成原因、预警体系、防范对策等几个方面。
本文对“转轨时期”并不做严格的限制，泛指改革开放以来时期，在财政上其鲜明的特点是：（1）政府收入来源不规范、持续性差；（2）政府支出缺位和越位严重；（3）政府收入和支出结构不合理，效率不高；（4）政府财政责任范围不断扩大，政府收入和支出矛盾会越来越突出，财政风险会越来越大，防范和化解财政风险任务越艰巨。
本文主要从三个方面来分析财政风险的含义：（1）从收入和支出的不确定性看，财政风险是指政府收入和支出的一个或者两个方面均发生超出预期的变化，比如政府为应对开支采取了不合理的筹集收入的办法，影响了经济社会的可持续发展，政府出现支出的困难和危机；（2）从财政风险的来源看，分为一般性财政风险、转轨财政风险和特殊性财政风险；（3）从财政风险的承担主体看，分为中央财政风险和地方财政风险。财政危机是财政风险累积到一定程度的产物。财政危机就是政府无法采用正常手段筹集资金来应对支出需求，最终体现为政府的无力支付。
本文按照“财政风险的衡量标准—形成机制—形成原因—制度控制”的基本思路，以转轨性和特殊性财政风险为主要对象，分析我国转轨时期财政风险主要来源、形成机制以及防范政策（见图1）。建立财政风险的衡量标准，是研究财政风险的基础。从真实赤字率的构成可知，隐性债务是转轨时期财政风险主要来源。财政风险的形成机制主要是从理论上对隐性债务的累积与向财政风险的转化过程进行解释。接下来，从实证角度对形成财政风险的制度原因进行了研究。财政风险的控制主要从制度层面提出防范和化解财政风险的政策建议。
三、财政风险的衡量指标：政府收支赤字、隐性债务赤字和财政赤字
出于研究目的不同，不同的研究会选择不一样的衡量财政风险的指标，但财
政赤字率和债务率是被经常使用的指标。研究我国财政风险首先遇到的问题是，我国没有与国际上可比口径的衡量财政风险的赤字率和债务率指标，使人们对财政风险现状带来不正确的判断。改革开放以来，我国财政赤字率远低于欧盟安全警戒线3%。2009年为应对国际金融危机，我国财政赤字规模扩大到9500亿元，财政赤字率也控制在3%以内。这是否说明我国不存在财政风险？发达国家政府收入以财政收入为主，与此相比，我国政府收入来源更加多元化，财政收入在政府收入占比仅为60%左右，仅仅分析财政赤字率不足于揭示财政风险的全貌。本文从赤字融资方式的角度，对政府收支赤字构成进行了理论分析，构建了财政赤字率、隐性赤字率和政府收支赤字率等三种口径的赤字率指标。②政府收支赤字率等于财政赤字率和隐性债务赤字率之和。要了解中国赤字率的真实指标，关键是要估算隐性赤字率的规模。目前有两种隐性债务赤字率的估算方法：一是“实际债务—产出比例与假定的债务—产出比例的差距”推算出隐性赤字；二是针对隐性债务赤字的主要来源，直接估算隐性债务赤字的规模。本文采取了第二种方法。
本文采用的隐性赤字的直接估算方法，是指在理清隐性赤字来源的基础上直接对隐性赤字的规模进行推算，然后按照一定方法，使之年度化，转变为每年新产生的隐性赤字。我国转轨时期隐性赤字主要来源社会保险赤字、国有经济债务赤字、地方政府债务赤字等三个方面。隐性赤字估算的总体思路是，分别计算三个领域发生的债务总额，包括已经偿还的债务和截至某个时点的债务余额，特别是要分析政府对已偿还债务的融资方式。从赤字融资方式来分析隐性赤字，既能对各种隐性赤字构成进行划分，又能解决由于政府收入和支出统计数据不全从而不能对其计算的问题。本文从赤字融资方式对隐性赤字进行推算的基本思路是：结合他人已有的一些研究，对各种赤字融资规模进行推算，并且采取一定方式，对这些融资进行年度化，进而得出其赤字率。
1.国有经济债务赤字的直接估算：国有经济债务及其年度化。国有经济部门分为国有金融保险企业和国有非金融保险企业，后者经常简称为国有企业。长期以来，国有银行主要为国有企业提供贷款，由于预算软约束、内部人控制、企业办社会、保就业和社会稳定等多方面的原因，国有银行形成大量不良贷款，最终需要财政通过注资和剥离不良资产给予解决，以推动银行改革，并使之成为市场竞争主体。由于存在国有企业资本金不足、技改投入不足、冗员过多，以及优质资产剥离重组留下众多不良资产等多方面的原因，导致国有企业亏损严重。为此，推动国企改制，提高国企竞争能力所需资金，也是财政责任。可见，我们这里讲的国有经济债务，其实就是在国有企业和国有银行的改革发展过程中财政应该承担而没有承担的责任，而不得不累积到一定程度、到一定时点才来承担。从这个角度来看，政府把现期应该承担的财政支出转移到未来某一个时期的支出，它是一种时空转换的财政赤字。本文称之为国有经济赤字，他是隐性赤字的三大来源之一。
由于主要的国有银行已经进行了股份制改革，本文主要从为推进银行改革政府所应承担的财政责任的角度来分析国有银行的债务。研究显示，截止到2008年年底，中国银行业损失额是28304.67亿元，1985-2008年，财政每年承担的损失额在137.58亿～3952.51亿元。同时，主要从推进国有企业改制和提高其竞争力角度来看政府对国有企业及其职工的债务，截至目前，国有企业的债务总额是67221亿元，1985-2008年期间国有企业债务年平均额为2800.9亿元。两者相加可得到国有经济债务。截至2008年年底，国有经济债务规模95525.67亿元，1985-2008年每年的债务为2938.48亿～6753.41亿元。需要说明的，他们不是财政未来必须偿还的债务，而是在整个改革过程中，中央财政需承担的责任。
2.社会保险赤字的直接估算：养老保险债务及其年度化。由于受户籍制度及其伴随的城乡分割福利体制的影响，中国从二元经济社会向一元经济社会演变过程中，实际上变成三元体制，它由城镇居民、农民工和传统的农民构成。③另外，机关干部和大部分事业单位职工享有传统计划经济条件下政府提供的退休养老金等社会福利。为此，从享有基本养老保险及其他社会福利的差别看，中国社会养老保障体系由四个部分构成：（1）国家干部，指机关干部和事业单位的就业人员，大约3000万人；（2）城镇职工，主要包括国有企业职工、三资企业职工、大型民营企业的部分就业人员，他们享有城镇职工基本养老保险；（3）农民工，主要是指在非传统的种植业、养殖业就业并生活在城镇的农民，还包括部分在民营企业就业的城镇居民和城镇失业人员；（4）传统的农民。
这里以2006年为例，来估算以上四类人群的养老保险债务：（1）机关事业单位职工，其离退休人员养老金由财政直接负担，2006年为1330.2亿元。其隐性债务是指政府用事业单位养老保险的养老金收入支付当前离退休人员养老金而形成债务。2006年推算为570.1亿元；（2）企业职工，由于新人退休比例很少，主要考虑现收现付的统筹账户债务和个人“空账”债务。企业职工隐性债务是指用当年个人账户资金支付当年退休人员统筹账户养老金而形成。2006年为389.66亿元。另外还有财政补贴888.95亿元。2006年职工养老保障支出总共5785.61亿元。其中统筹账户筹集资金4507亿元。可见，职工养老保障赤字为1278.61亿元，职工养老保障的赤字率0.6%；（3）农民，2006年农民低保等财政支出305.12亿元。农民隐性债务是或有的隐性债务，是指政府建立普惠津贴制度所需资金，2006年需353.2亿元。由于没有农民养老金收入，农民养老保障支出可视为农民养老保障的赤字；（4）农民工，是指不包括已参加城镇职工养老保险的那部分农民工。农民工隐性债务是指把所有农民工纳入较低水平的养老保险制度，统筹账户能筹集的资金，也是一种或有隐性债务。2006年为2607.41亿元。
2006年中国城乡居民养老保障总支出需资金10951.72亿元，占GDP的5.14%。养老保障赤字定义为不是从养老保险制度筹集的养老保障支出资金，包括财政补贴和隐性债务。2006年养老保障赤字6444.72亿元。其中财政补贴2524.35亿元。养老保障总赤字率为3.02%，其中农民工为1.22%，机关事业单位为0.89%，城镇职工为0.6%，农
民为0.31%。从增加财政负担角度看，隐性债务显现化需要增加财政负担。2006年隐性债务3920.37亿元，包括对农民工和农民的或有隐性债务2607.41亿元和353.2亿元。养老保障隐性债务占养老保障赤字的60.8%，养老保障隐性债务赤字率为1.84%。中国养老保障最大问题是农民工和农民养老保障缺失，形成较大隐性债务。城镇职工和机关事业单位职工养老保险欠账都在用新制度和财政资金给予偿还。
根据上面的定义，养老保障赤字定义为不是从养老保险制度筹集的养老保障支出资金，包括财政补贴和隐性债务，但由于财政补贴部分已经在一般预算赤字得以体现，这里只关注养老保障的年度化隐性债务，它也可称为养老保障的年度化隐性赤字。假设从党的十六大以后的2003年开始建立农村农民津贴制和农民工的较低水平的社会养老保险制度。1998年养老保险隐性债务为789.94亿元，2008年达到4873.43亿元（见表1）。
3.地方政府债务赤字的直接估算：地方政府债务及其年度化。地方政府债务赤字是指地方政府通过欠账和借债的方式来弥补财政收支缺口。它最终需要政府来承担，也是一种隐性赤字。地方债务赤字本质上是地方政府债务演变而来的赤字，可用地方债务规模来反推地方债务赤字大小。根据有关分析，对地方债务规模的研究作出以下假定：（1）2008年直接债务占GDP比重为12.9%，这是贾康教授根据中西部省份样本加权平均获得的数据，更为合理。④同时假定1998-2008年期间，直接债务占GDP比重每年增加0.3个百分点，1978-1998年期间每年增加0.15个百分点。（2）或有债务占GDP比重为19%，这是范柏乃等人借鉴世界银行的研究成果确定的。⑤世界银行的报告曾估计，我国或有债务占GDP的比例在50%以上，我国经济学界的估计则为45%左右。如果按6∶4的比例计算中央财政收入和地方财政收入，同时也按该比例来计算中央和地方政府应分担的或有债务，那么按照世界银行和我国理论界的估计，我国地方政府或有债务规模约为GDP的18%～20%。⑥（3）或有债务发生率为50%。刘尚希教授分析我国或有债务时，使用了这一概率。⑦
按照上述条件，我们对过去30年的地方政府债务进行了推算。其中，2008年地方政府债务规模67350.08亿元，占GDP的22.4%，分别是当年国家财政收入和地方财政收入的1.1倍和2.35倍。1998-2008年地方债务规模年均增长14.61%，每年新增债务占GDP的比重，即地方债务赤字率在1.4%～4.08%之间。
根据国有经济、地方债务、社会养老隐性债务的直接估算及其年度化的结果，就可以得出改革开放以来隐性债务赤字及其构成情况（见表2）。
四、三种赤字的规模和结构的实证分析
三种赤字分别指财政赤字、隐性赤字和政府收支赤字。每种口径的赤字与GDP的比例就是该口径的赤字率。比如，财政赤字率就是财政赤字与当年GDP的比例。表3列出了财政赤字、隐性赤字和政府收支赤字及其对应的赤字率。1980年以来我国财政赤字率都在3%之内。1984年以来我国隐性债务赤字率在6%～10%之间波动。20世纪90年代以来，政府收支赤字率围绕10%波动。债务是赤字的累积。从政府收支赤字的构成看，我国与很多转轨国家一样，通过隐性债务赤字来转移财政支出压力，并同时积累了大量隐性债务。为此，我们可以初步推算，隐性债务和隐性赤字是我国转轨时期财政风险的主要来源。
（一）财政赤字和财政赤字率。
政府财政赤字是政府财政支出与政府财政收入之差。国债融资和货币融资是弥补赤字最重要的方式。国债融资是向公众发行政府债券，货币融资是向中央银行发行政府债券，直接导致基础货币的增加，相当于铸币税流向财政部。1995年我国制定实施的《中央银行法》禁止中央财政直接向人民银行透支。在这之前，中央政府通过人民银行直接借钱弥补收支缺口。1985年财政借款占人民银行总资产的10%，1986-1993年一直维持在11%以上。大量铸币税用于弥补财政赤字。从这个角度来看，财政赤字率应该等于预算财政赤字率和铸币税占GDP的比重之和。但不是所有的铸币税都用于弥补赤字。比如1986-1993年期间，大量铸币税以中央银行对国有银行贷款的方式流向了国有银行，人民银行对当时的国有银行的贷款和财政借款两项占总资产的比例维持在80%左右。1995年之后，财政部主要向社会公众发行国债筹集资金弥补财政收支缺口。如果这些国债最后被人民银行购买，本质上还是货币融资。受《中央银行法》的限制，1993-2001年期间，人民银行持有的政府债券绝对值变化不大，但在其总资产中的占比呈现下降趋势。在此期间，外汇资产大幅度增加。2007年、2008年人民银行持有的政府债券突然增加，2006年余额为2856.4亿元，2007年、2008年余额分别为16317.7亿元和16233.9亿元。⑧在Homi Kharas，Deepak K.Mishra隐性赤字计算方法之中，是把所有铸币税收入用于弥补财政赤字。从中国实际情况看，不能简单地认为铸币税收入全部被用于填补财政赤字。
每年新发行国债规模远远大于当年的赤字规模，因为大部分国债被用于偿还到期国债，在2000年之前，还需要用新国债偿还到期国债利息。2000年以后，把国债利息支出作为一般性财政支出给予列支，国债支出只包括还本部分。为方便计算，假定1980-2008年期间政府财政赤字全部通过发行国债来弥补，即国债赤字等于政府财政赤字，国债赤字率等于政府财政赤字率。
从表3可知，改革开放以来，只有1981年、1985年和2007年存在财政盈余，其他年份均是财政赤字。在应对1997年亚洲金融危机之前，除极少数年份外财政赤字率都在1%之内。1998年开始实施扩张性财政政策，财政赤字率逐年上升，2002年到达2.62%。随着从2002年经济进入一个新的快速增长周期，财政赤字率逐渐下降，2007年财政盈余率为0.60%。为应对国际金融危机，从2008年开始实施积极财政政策和适度宽松货币政策，财政赤字率上升到0.37%。可见，改革开放以来，我国财政赤字率远远低于国际警戒线3%。这也是很多学者认为我国不存在什么财政风险的主要依据。
（二）隐性赤字和隐性赤字率。
在转型国家，隐性债务是减轻财政开支压力的主要方式。政府隐性赤字远远大于同期财政赤字。比如，2006年隐性债务赤字高达1.9万亿元，是当年财政赤字的11.4倍。与此相对应，2006年隐性债务赤字率高达8.95%，财政赤字率仅为0.78%。从表3“隐性债务赤字率”列可知，从1984年开始，隐性赤字率在6%
～10%之间波动。在1984-1994年10年期间，总体上呈不断上升趋势，1994为波峰，达到了10.6%。之后有所下降，1999年又开始不断上升，到2003年达到一个高点，达到了10.2%。
隐性赤字率由地方政府债务赤字率、社会保险隐性债务赤字率、国有经济债务赤字率等三部分构成（见表2）。国有经济债务赤字率在很多年份超过4%，从1994年开始，保持总体下降的趋势。国有经济债务赤字率在隐性赤字率占比最大，很多年份它在隐性赤字中的占比超过50%。地方政府债务大部分年份在2%～4%之间，并从1998年以后总体呈现上升态势。本文对1998年之后养老保险隐性债务进行了统计，随着财政对养老保险补贴的增加，养老保险隐性债务率从2003年开始有所下降。1998年之后，在地方债务赤字率和国有经济赤字率没有发生多大变化的情况下，正是由于养老保险隐性债务率的带动，政府收支赤字率才发生大幅度的增加。
（三）政府收支赤字和政府收支赤字率。
政府收支赤字是政府总收入与总支出之差。由于无法获得政府总支出数据，只能从赤字融资方式推导政府收支赤字。它等于财政赤字和隐性债务赤字之和。政府收支赤字率就是政府收支赤字与总产出比例。为此，我们初步认为，政府收支赤字率是最能反映我国转轨时期真实赤字率的指标。当然，到底何种口径赤字率最能反映真实赤字率的水平，在本文后面还会进一步讨论。由于在大部分年份中，隐性赤字率远高于财政赤字率，为此，从表3数据可知，政府收支赤字率曲线变动趋势与隐性赤字率基本相同。1980-2008年期间，政府收支赤字率最低值为1981年的3.03%，最高值为2002年的12.66%。
五、地方政府债务累积与财政风险
既然隐性债务是财政风险的主要来源，那为何地方政府能一味地举债，并且中央政府对地方政府举债行为采取容忍态度呢？本文运用经济学的厂商理论、博弈论理论、效用理论、均衡理论等，对地方政府举债发展经济进而导致债务累积和财政风险形成的机制进行深入分析，论证了所有地方都举债是地方政府博弈的纳什均衡，所有地方都举债发展经济是地方政府效用最大化的理性选择。地方政府举债具有“你超我赶”无限膨胀的内生机制，两个地方政府的最优债务比例主要受地方政府之间的债务偿还税率差距、行政管理水平差距的影响。中央政府在短期内是举债的受益者，因此中央政府极为容易采取财政机会主义，默许地方政府的隐性举债行为。中央政府对地方政府举债规模的最大容忍度主要受挤出效应的影响，偿还税率高低对其没有实质性影响。该模型同样可以用于解释国有经济隐性债务、社会保险隐性债务和地方政府土地财政等方面的行为。
（一）两个关键函数。
这个模型最关键的是，在地方政府效用函数的一般均衡性分析中，引入了地方政府债务偿还函数和地方政府举债的挤出函数。
（1）地方政府债务偿还函数。它可表示为：
其中，θ为偿还系数，为筹集偿还债务的资金而另外征收的税收的税率，简称为债务偿还税率。由于中央政府不允许地方政府举债，为此假设地方政府变相增加税收来筹集偿还债务的资金。地方政府主要向企业摊派筹集偿付债务的资金，这相当于向当地企业额外征收收入税，并且不与中央政府分成。的大小主要取决于地方经济收入和债务规模以及偿还系数θ。根据债务偿还的时间和官员任期的关系，可分为三种偿还方式：①θ=0，地方债务无需在官员任期内偿付，全部留给下一任。为分析方便，假设地方官员任期为一年。在这种情况下，地方政府无需额外向企业、劳动力和资本征税，筹集偿债资金，即=0。这种情况属于隐性举债，无需偿还。②0＜θ＜1，地方债务在官员任期内偿付一部分。③θ=1，地方债务需在官员任期内全部偿付，即。举债规模越大，债务偿还税率越高。这种情况属于公开举债，由于任期内不能出现赤字，因此需在任期内全部偿还。
（2）地方政府举债的挤出函数。它可表示：
其中，为挤出后的资本总量，ρ为地方债务的挤出因子。这个函数是根据财政政策挤出效果而构建的。挤出效应主要是指政府支出增加引起利率的上升，从而导致私人投资的减少和产出的下降。挤出效应的大小，主要受利率的政府支出弹性、投资的利率弹性等因素的影响。一般来说，在经济衰退和复苏期，存在过剩的劳动力和资本，财政政策挤出效应较少；而在经济繁荣期，资本和劳动力利用较为充分，财政政策挤出效应较大。可用宏观经济学IS-LM模型对挤出效应的大小进行更为技术性的分析。根据挤出程度，可分为三种情况：①ρ=0，无挤出效应，资本总量不变，政府举债搞经济建设不会影响私人投资。②ρ=1，具有完全挤出效应，地方政府举多少债，就挤出多少私人投资。③0＜ρ＜1，具有部分挤出效应。地方政府举债会挤出部分私人投资。挤出效用的大小主要取决于国家宏观经济所处在运行周期。在经济萧条周期，挤出效应较少；在经济繁荣周期，挤出效应较大。
（二）地方政府博弈与均衡的结果。
把地方政府债务的偿还函数和挤出函数引入政府效用函数之中，以政府效用最大化来分析地方政府博弈行为，可以得出以下基本结论。假设只有两个地方政府。根据它们是否举债，可分为三种情况：第一种情况，两个地方政府都不举债；第二种情况，一个地方政府举债一个不举债；第三种情况，两个地方政府均举债。先求出每种情况下地方政府和中央政府的效用，然后进行比较分析。如果考虑债务的挤出效应和偿还因子，地方竞争的战略组合会大大增加。通过完全信息静态博弈分析，得出了四个关于地方政府博弈与均衡的结论，可进一步归纳为，在债务偿还因子较低（大约低于70%）时，（举债，举债）是地方博弈唯一的纳什均衡。当债务偿还因子较高（大约超过70%）时，（举债，举债）和（不举债，不举债）都是地方博弈的纳什均衡。也就是说，所有地方都举债是地方政府不会吃亏的战略组合。在现实中存在以下两种情况：①如果允许地方政府举债，那么地方政府每年都会依靠发行新债来偿还到期债务和利息，当年债务偿还比例不可能超过70%。②如果不允许地方政府公开举债，地方政府只能隐性举债，那么其举债当期偿还的债务会更少一些。如果我们考虑上述两种情况，可以得出都举债是地方政府博弈的唯一纳什均衡。
（三）地方债务的无限膨胀和最优债务比例。
既然地方政府均举债是其纳什均
衡，那么均衡解是什么？即地方政府举债规模是多少？通过研究发现，地方政府博弈的反应函数完全重合，（举债，举债），战略均有无数多的解，地方政府举债具有无限膨胀的内生机制，一个地方增加举债规模，另一个地方为在竞争中不处于劣势，也必须增加举债规模。两个地方政府的最优债务比例与他们债务偿还税率的差距、行政管理水平的差距相关，债务偿还税率和公共服务水平的绝对值对其影响不大。在其他条件不变，一个地方的债务偿还税率比对方的高，并在对方债务固定情况下，它需要举更大规模的债务，才能实现竞争均衡。因此，偿还税率差距越大，其最优债务比例越高。同样，在其他条件不变，与竞争对手相比，一个地方的行政管理成本越高，即地方公共服务水平越低，在对方债务固定情况下，它需要举更大规模的债务，才能实现竞争均衡。因此两个地方的公共服务差距越大，其最优债务比例越高。
（四）中央政府的财政机会主义及其对地方债务膨胀的容忍度。
地方政府具有追求地方债务无限膨胀的机制，债务过度膨胀带来的危害是显而易见的，为什么中央政府容忍此种情况的存在的呢？本文研究发现，在很大程度上，中央政府在短期内是举债的受益者，地方举债能增进其效用，因此中央政府极为容易采取财政机会主义，默许地方政府的隐性举债行为。为此，中央政府表明上不允许地方政府出现赤字和债务，但由于能从地方政府隐性举债发展经济中增进自身的效用，为此在很大程度上对地方债务睁一只眼、闭一只眼。地方政府举债发展经济对中央政府而言有以下几个方面的好处：（1）能提供大量的基础设施，弥补中央政府在基础设施上的投入不足。（2）能扶持国有企业的发展，支撑经济高速增长和缓解就业压力。（3）能增加地方的财力，从而缓解地方政府由于中央与地方事权与财权不匹配而对中央政府的利益诉求。
当然，中央政府对地方政府举债规模也是有限度的，其最大容忍度主要受挤出效应的影响，偿还税率高低对其没有实质性影响。由于在萧条时期，中央政府认为挤出效应较少，因此对地方举债行为采取更加纵容的态度。在经济繁荣时期，中央政府认为挤出效应较大，对地方政府举债行为控制较严。
六、财政风险形成原因实证研究的思路及其基本结论
本文研究面临两个方面的挑战：（1）前文提出的三种口径的赤字率指标，哪一个最为真实反映我国财政风险的现状？（2）目前对财政风险形成的原因定性分析的比较多，定量分析的比较少。如何在现有数据的基础上进行定量分析。本文试图构建一个财政风险原因分析的模型，把定性原因定量化处理，对众多可能的原因进行实证检验分析，从而寻找影响财政风险的主要原因。
归纳各种研究可知，除财政政策之外，我国财政风险的原因主要集中在官员经济竞赛机制、中央与地方财税体制、财政预算制度、机构人员控制方式、和谐社会建设等五个方面。对五个方面定量化指标进行定性化处理，每个制度用几个变量来代表，总共选择了26个可能影响财政风险的指标。以三种口径的赤字率作为被解释变量，以26个指标为解释变量，构建了一组财政风险原因分析的模型，分别是财政赤字率模型、政府收支赤字率模型和隐性赤字率模型。运用我国1980-2008年期间的样本数据，采取主成分回归分析方法和直接回归分析方法对影响财政风险的原因进行实证检验。⑨
本文研究得出以下结论：（1）政府收支赤字率是最能反映真实赤字水平的指标。由于两种回归方法的解释变量来源几乎相同，为此按照拟合程度来选择最优的模型。从拟合程度来看，在主成分回归系列中，政府收支赤字率模型为77.7%，远高于财政赤字率和隐性赤字率模型的45.5%和41.5%。在直接回归中，政府收支赤字率模型为79%，远高于财政赤字率和隐性赤字率模型的42.1%和52.3%。为此，根据拟合度高低，认为政府收支赤字率模型为最优的模型，进而认为政府收支赤字率为最能反映真实赤字水平的指标。（2）目前官员考核激励制度下的地方政府行为，对赤字率的影响非常复杂。一方面会导致直接债务和隐性债务的增加，另一方面地方政府往往动用行政手段，调动更多资源用于经济建设，控制债务与收入比例的上升。在一定程度上，经济竞赛机制有利于减少赤字率。（3）财税体制越合理，就越有利于控制赤字率。目前财力过度偏向中央的财税体制，会增加财政风险。（4）预算制度越完善，财政风险会越小。（5）本文并没有证明机构人员膨胀、和谐社会建设与财政风险无关。
简短的政策建议：（1）改革中央与地方的财税体制，增加地方政府的税收来源，减轻其对土地出让收入、体制外收入、隐性债务收入的依赖。（2）改革经济竞赛机制，关键是促进以经济增速和政府收入最大化为导向的考核机制，向就业民生为重的考核机制转变，引导地方政府调整支出结构，减少对经济建设的投入；引导地方政府放弃对经济发展的过多干预，避免继续走债务累积、效率低的发展模式。（3）改革预算体制，逐步把政府所有收入纳入预算管理，增加财政透明度。（4）有效控制机构人员膨胀，减少行政管理费开支，加大和谐社会建设的投入。此外，加强对真实的政府收支赤字率统计口径的研究，为研究财政风险奠定基础。
七、财政风险制度控制研究
本文针对财政风险的形成原因，从构建和完善制度入手，提出了防范化解财政风险的政策建议。
（一）财政风险现状及其变化趋势。
政府收支赤字率是最能反映我国转轨时期真实赤字率水平的指标，与之相对应，政府总债务更能反映真实的债务水平。在1980-2008年期间，政府收支赤字率平均值为8.78%，最小值为1981年的3.03%，最大值为2003年的12.66%。2008年隐性赤字率和政府收支赤字率高于其过去30年的平均水平，但是高出的幅度非常少，仅分别高出13.7%和4.8%。通过上面的比较分析，我们可以简单地推断，目前我国财政风险总体上处于安全可控的状况。我们用政府收支赤字率直接回归模型结果对未来政府收支赤字率水平进行了推算。假设2015年经济增长速度为9%，当年政府收支赤字率为8.95%。假设到2020年，经济增长速度下降到8%，政府收支赤字率为8.76%。假设到2030年，经济增长速度下降到7%，则2030年政府收支赤字率为8.58%。推算结果表明，从现在到2030年期间，政府收支赤字率应在过去30年的平均水平附近波动，不会出现大幅度的变化。
无论是从财政风险现状看，还是从
其变化趋势看，转轨时期我国财政风险总体上是安全可控的。主要有以下几个方面的理由：一是人口红利持续存在。二是我国有较高的储蓄率。三是我国存在大量的国有资源和资产，国有资产处置和国有资源出让能有效控制赤字率的过度扩大。四是地方经济竞赛机制在短期内难以改变。另外，从化解国有经济债务和养老保障债务的经验看，尽管我国存在较大的转轨性财政风险，但都能有效防范和控制。
（二）财政风险控制制度设计的原则及其路线图。
建立财政风险控制制度应坚持的原则有：（1）建立静态和动态的债务总量警戒控制系统。（2）实行过去与未来债务的隔离，要逐步消化历史债务。（3）收入和支出均要规范。要清理各种不规范收入，把预算外、体制外、土地出让收入全部纳入预算管理，建立全口径政府收入统计指标。（4）中央与地方政府财政风险的隔离。如不对地方和中央财政风险建立隔离机制，地方政府将会顺利地把地方债务风险转嫁给中央政府，从而增加国家财政风险。（5）形成制约和监督机制。制约监督机制作为一种财政精神和思想，要贯穿于财政运行的各个环节、各个部门。财政预算制度设计要体现决策、执行和监督的制衡。财政资金投资使用要加大监督和绩效考核力度。
防范和控制财政风险的路线图是先易后难、先技术后利益、先中央后地方。（1）先易后难、循序渐进的改革指导思想，是转轨时期很多领域的改革得以推进的重要原因，也是财政风险控制制度改革的指导思想。（2）先技术后利益，具体是指先运用一些技术手段控制财政风险的发生，然后再对利益格局进行调整，这样可以尽可能地减少改革的阻力。（3）先中央后地方，一方面在中央与地方的利益博弈中，中央政府首先要让出部分利益归地方，比如加大财权的向下转移力度，使地方的财权与事权相匹配；另一方面，对于一些改革，比如预算制度改革，中央政府要率先垂范。
（三）建立真实的赤字率和债务率监测制度。
从第（三）到（九）是要逐步建立的几项控制财政风险的制度。建立一个全口径赤字率和债务率指标并确立其警戒线，是建立财政风险监测制度最核心的内容。在目前政府收入与财政收入存在较大差距时，赤字分为政府财政赤字和政府收支赤字。其中，财政赤字为核心赤字，应控制在3%以内；政府收支赤字是真实赤字，应分别控制在10%以内。要逐步化解隐性赤字。随着政府收入的统一、规范和完整，三个口径赤字率的差距应逐渐缩小。
根据现有债务规模，从现在到2030年，我国债务率警戒线是国债负担率控制在40%以内，总的债务负担率控制在80%以内。从现在到2015年，国债负担率从目前的18%提高到30%，其他直接债务负担率从目前的25%减少到20%以内，总的债务负担率控制在70%以内。2016-2020年期间，国债负担率提高到45%，间接债务负担率下降到15%，总的债务负担率控制在75%以内。到2030年，国债负担率提高到60%，其他直接债务负担率下降到10%以内，间接债务负担率下降到10%，总的债务负担率控制在80%以内。同时，要建立债务风险预警和风险准备金体系。对不同财政风险建立有针对性的风险监测指标，并根据风险发生的可能性，提取不同的风险准备金。
（四）建立政府债务的约束制度。
尽管我国法律不允许地方政府出现赤字，但是各级地方政府均通过债务来弥补赤字。既然地方政府债务是不可避免的，不如设计有效制度，规范借债行为，建立制衡、规范和约束地方政府借债的行为，控制地方政府债务无节制的增长，避免由地方政府债务累积而引发的全国性的财政危机。（1）中央政府要下大力气避免对地方举债行为的财政机会主义。建立一个全面准确的衡量国家总的债务率的指标，并加以向社会公开，避免地方政府的隐性举债，对于约束中央政府的财政机会主义具有重要意义。（2）建立地方政府发债的控制机制。⑩要按照隐性债务显性化、显性债务规范化的思路，建立对地方政府发债行为的全过程监督机制。①要摸清底数，准确把握历史债务规模，严格控制地方政府借债规模，建立各级政府债务统计、汇总、预警和控制机制。②要把建设性国债、地方政府债务、经常性债务分开，在控制债务总量的同时，还要针对转轨时期的特殊性，对债务总量进行分解。③建立地方政府发债规模由上级有关部门核准的制度，地方政府借债、债务担保和发行债券等，需要由国家及省发展和改革委员会、财政部、人民银行进行宏观调控。对于地方政府借债用于发放工资、补贴办公经费、社会保障开支等一般性财政开支，需要发展和改革部门、财政部等部门实行审批。④地方政府发债需由同级人大审议批准。⑤编制地方政府财务报告并向同级人大报告。财务报告不仅包括显性借债，还应包括隐性借债和或有债务。⑥建立健全地方政府发债的法律法规。⑦采取出售国有资产、债务证券化、债务减免等多种方式综合解决地方债务问题。
（五）建立以民生就业导向的政府官员考核激励制度。
把以经济规模和税收最大化为导向向以民生就业为重的考核激励机制转变，是防范和化解财政风险最重要的手段。设计以民生就业为重的考核指标，在经济发展方面，可以考核以下指标，①经济活动的人均GDP；②调查失业率；③政府对经济减少干预的指标，如让企业注册登记时间减少的度量。在社会管理方面，可考核以下指标，④社会治安，如降低犯罪率；⑤安全生产的指标，如降低重大事故发生率；⑥环境保护的指标，如一级天气率。在改善民生方面，可考核以下指标，⑦教育方面的指标，如义务教育的覆盖率；⑧社会养老保障覆盖率；⑨基本医疗保障覆盖率；⑩人们生活改善的指标，如农民工工资增长情况。在民主法制方面，可考核以下指标，重大决策和地方法规制定听取专家、公众意见的情况；城乡居民对执法机构的满意度；新闻调查机构调查的党政领导满意率。另外，改进考核办法和提高考核质量。从领导评价为主向领导评价和群众评价相结合转变。其次，依靠社会力量和先进技术收集考核数据。总之，是要通过促进以经济增速和政府收入最大化为导向的考核机制，向就业民生为重的考核机制转变，改革经济竞赛机制，引导地方政府调整支出结构，减少对经济建设的投入；引导地方政府放弃对经济发展的过多干预，避免继续走债务累积、效率低的发展模式。
（六）建立有利于防范化解风险的财税体制。
着眼于化解地方政府的不可持续风险，采取以下政策措
施：（1）调整和改革地方政府的卖地和收费收入结构。总体思路是，赋予地方政府更多税收权和税收收入，用来缓解土地出让金和收费收入下降带来的压力。合理划分中央与地方事权，使事权和财权相匹配。开征房产税是一个较好的药方。（2）调整中央与地方税制，给予地方更大税收自主权，减轻其对土地出让收入、体制外收入、隐性债务收入的依赖。中央、省和市县三级政权，按照其负责事务范围的不同，应当拥有各自的税权，划定各自独立的税种，形成独立的税收征管体系。（3）调整中央与地方事权，使事权与财权相匹配，减少地方政府收支缺口。目前中国地方财政的问题是，地方负责事务的范围与地方的财权和上级的转移支付不对应，结果事务所需要的财政能力与所需要的支出缺口很大，造成了地方政府较大规模的显性、隐性和或有债务。（4）开征房产税，重新调整和改进房地产税制体系，给地方政府增收确立一个稳定的税源。首先，要减少税种，清理不合理的收费；其次，要减轻开发前、开发流通中的税负；再次，要改变土地批租制。应该采取新旧有别，区别对待的办法，对现有的房屋减征房产税。（5）完善转移支付制度，减少转移支付的漏损，增加转移支付的公平性。中央对地方的转移支付，一是要解决地区间发展不平衡的问题，二是要保持中央政府的权威性和保持国家的统一，三是建立民众对国家的信任和依赖，四是要讲效率和公开透明。（11）
（七）改革和完善公共预算制度。
至少要从两个方面来解决预算问题：一是谁对预算说了算，这是政治层面的事情；二是采用何种方式组织预算，这是技术层面的事情。预算制度改革的总体目标，是建立相互制衡、完整统一、公开透明的公共财政预算体制。建立分权制衡的预算制度，强化人大的审批权、审查监督权。要实行参与式预算，扩大人民群众的预算监督权。建立完整统一的预算制度，建立由一般性预算、建设性预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成、有机衔接的国家公共财政预算体系，从中央到乡镇各级政府所有收入均纳入预算管理，所有支出均通过预算编制，受到人大和人民的监督。各级财政的一般性预算与建设性预算分开，建设预算由发债解决。
（八）建立国有经济部门风险的防范化解机制。
国有企业风险和金融风险与财政风险是相通的，银行损失额和国有企业债务总额最后均需要财政来承担支付责任。要针对国有经济风险的主要来源及其特点，建立有针对性的防范化解机制。（1）继续推进国有经济战略性重组、国有企业改革和国有资产监督管理体制改革，缩小国有企业战线，完善国有公司治理结构，完善国有资本经营预算制度和利润分红制度，遏制国有企业呆坏账和经营损失的产生，化解国有企业经营风险。（2）防范化解金融风险。当前的重点是继续深化改革，增强金融保险企业的抗风险能力。建立资本金的自我积累、本国政府注资、国内资本市场的股权性融资等多种补充机制。进一步拓宽金融机构经营渠道，形成合理的收入来源结构。推进国内资本市场改革，形成合理的直接融资和间接融资比例。要防止金融政策决策风险。坚持以我为主、可控性、渐进性原则，制定和实施对等的金融业对外开放政策。
（九）建立金融风险和财政风险的隔离制度。
建立金融风险与财政风险之间有效的隔离墙，能够大大降低最后的救助成本。（1）实施科学合理的财政政策和货币政策，注重从源头上防范金融风险和财政风险。宏观审慎监管的重点，就是综合运用财政政策和货币政策这两大调控手段，避免宏观经济，特别是主要经济部门的大起大落，从而产生系统性风险。政策不当——信贷投放过多——经济过热——股市、房市价格飙升——外部冲击和预期改变——股市、房市泡沫破裂——银行形成大量不良资产和货币贬值——金融和财政救助，这是很多危机的发生规律。（2）完善对金融机构的风险监管机制。关于银行风险监管方面，在传统信贷业务领域重点是从制度上杜绝不良资产的形成机制。在金融创新领域，加大金融创新的信息披露和监管力度，坚持服务于实体经济和风险管理的方向，避免不合理的激励和过度投机。其次，关于保险业风险监管方面，重点是推进保险产品定价的市场化改革，促进公司提高经营管理水平，发挥保险保障和风险管理优势。（3）建立财政对金融机构救助的条件和法定程序。财政对金融机构的救助应该符合以下条件：如果财政不救助，个体金融机构风险容易转化为系统性金融风险，金融机构自救、中央银行注入流动性等金融手段救助可能面临失败，股东、债权人等利益攸关方共同承担损失；制定可操作的财务重组计划。救助方案应由财政部、人民银行和金融监管部门共同讨论提出，由全国人大预算委员会审查，最后由全国人大常委会批准后才能实施。
八、基本结论与不足以及研究展望
本文的主要观点和创新点主要有以下四个方面：
（1）财政赤字、隐性赤字和政府收支赤字。本文从赤字融资方式的角度，对政府收支赤字的构成进行了理论分析，构建了财政赤字率、隐性赤字率和政府收支赤字率等三种口径的赤字率指标。其中，政府收支赤字率等于财政赤字率和隐性债务赤字率之和。本文采用隐性赤字的直接估算方法，对我国1978-2008年期间隐性赤字的三个主要领域的债务规模进行了推算，并且按照一定的方法使之年度化，从而估算出隐性债务赤字率。1980年以来我国财政赤字率都在3%之内。1984年以来我国隐性债务赤字率在6%～10%之间波动。20世纪90年代以来，政府收支赤字率围绕10%波动。债务是赤字的累积。2008年年底政府总债务规模为20.29万亿元，政府总债务负担率为67.5%；国债余额为5.3万亿元，国债负担率为17.73%。从政府收支赤字的构成看，我国与很多转轨国家一样，通过隐性债务赤字来转移财政支出压力，结果是积累了大量隐性债务。
（2）隐性债务累积和财政风险的形成机制。本文运用经济学的厂商理论、博弈论理论、效用理论、均衡理论等，以地方政府举债为例，从理论和数据模拟两个方面分析了财政风险的形成机制。论证了所有地方均举债是地方政府博弈唯一的纳什均衡，地方政府举债具有无限膨胀的内生机制。两个地方政府达到竞争均衡时的债务比例，本文称为两个地方政府的最优债务比例。该比例与两个地方的债务偿还税
率的差距、行政管理水平的差距相关，与他们绝对值相关程度很低。中央政府在短期内是举债的受益者，因此中央政府极为容易采取财政机会主义。地方政府举债规模超过某个临界值，就会使中央政府效用小于其在地方政府不举债时的效用，这个临界值就是中央政府对地方政府举债规模的最大容忍度。它主要受挤出效应的影响，偿还税率高低对其没有实质性影响。挤出效应越大，与中央政府最大容忍度相对应的地方债务规模越小；挤出效应越少，与中央政府最大容忍度相对应的地方债务规模越大。
（3）地方经济竞赛、财税体制和预算制度与财政风险。本文运用我国1980-2008年期间的样本数据，采取主成分回归分析方法和直接回归分析方法对影响财政风险的原因进行实证检验。研究表明，政府收支赤字率是最能反映真实赤字水平的指标。经济增长速度、货币供应量与政府收支赤字率和隐性赤字率成正相关，这说明在一定程度上我国是以隐性债务的积累为代价实现经济高速增长。目前官员考核激励制度下的地方政府经济竞赛行为，对赤字率的影响非常复杂。一方面会导致直接债务和隐性债务的增加，另一方面地方政府往往动用行政手段，调动更多资源用于经济建设，控制债务与收入比例的上升。在一定程度上，经济竞赛机制有利于减少赤字率。财税体制不合理和预算制度不完善也是形成财政风险的重要原因。
（4）财政风险的制度控制。从构建和完善制度入手，提出了防范化解财政风险的政策建议，包括建立真实的赤字率和债务率监测制度，建立政府债务的约束制度，建立以民生就业为重的政府官员考核激励制度，建立有利于防范化解风险的财税体制，改革和完善公共预算制度，建立国有经济部门风险的防范化解机制，完善金融风险与财政风险的隔离制度等。
本文研究有一个非常好的设想，但是在研究过程中遇到很多挑战，使本文存在一些不足之处：①本文试图去构建真实的财政赤字率指标，但在对隐性债务和隐性赤字，特别是对国有经济债务、地方政府债务等方面的规模推算上还是存在一些待改进的地方。②在财政风险形成机制方面，主要进行了静态完全信息博弈分析，从动态博弈和不完全信息角度对其进行分析，可能会得出一些新的结论。③在财政风险成因的实证研究方面，尽管本文试图对制度原因进行定量化处理，但是由于数据的可得性原因，在代表某个制度的变量选择上存在一些不足，有效指标不能完全反映制度的特点。本文仅仅是对财政风险成因和控制研究的一个开端，还有很多后续研究值得去做。比如，真实赤字率和债务率统计指标的建立，财政风险形成机制模型的进一步完善，从技术分析方法和制度的变量选择上完善财政风险原因的实证分析，等等。
*本文是基于笔者题为《转轨时期我国财政风险成因及控制研究》的博士论文缩写而成的。感谢导师周天勇教授和论文评阅人、答辩老师的指导和帮助。
注释：
①Hana Polackova Brixi，马俊：《财政风险管理：新理念与国际经验》，中国财政经济出版社2003年版。
②关于三种口径的赤字率的理论构成和实证分析，可参见胡锋：《财政赤字率和政府收支赤字率研究》，载于《经济与管理研究》，2010年第1期。
③周天勇、胡锋：《拖达罗人口流动模型的反思与改进》，载于《中国人口科学》，2007年第1期。
④贾康：《地方债务的规模可能达4万亿》，载于《21世纪经济报道》，2009年3月16日。
⑤范柏乃、张建筑：《地方政府债务与治理对策研究》，载于《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2008年第3期，第48-56页。
⑥洪源、李礼：《我国地方政府债务可持续性的一个综合分析框架》，载于《财经科学》，2006年第4期。
⑦刘尚希、赵全厚：《政府债务：风险状况的初步分析》，载于《管理世界（月刊）》，2002年第5期。
⑧张健华、张怀清：《人民银行铸币税的测算和运用：1986-2008》，载于《经济研究》，2009年第7期。
⑨关于实证研究的基本思路、技术路线和使用的数据，可参见，胡锋、贺晋兵：《关于我国财政风险成因的实证研究》，载于《保险研究》2010年第5期。
⑩周天勇：《中国政治体制改革》，中国水利水电出版社2004年版。
