摘 要：牧区在我国经济社会发展大局中具有重要的战略地位。2011年国务院颁布《关于促进牧区又好又快发展的若干意见 》，对牧区工作做出重要决策和部署，并加大了支持力度。草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业，是牧民收入的主要来源，是全国畜牧业的重要组成部分。改革开放特别是实施西部大开发战略以来，牧区生态建设大规模展开，草原畜牧业发展方式逐步转变，牧民生活水平显著提高，牧区发展已经站在新的历史起点上。同时必须清醒地看到，草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，生态环境保护与牧区经济发展不协调，牧民生活水平的提高普遍滞后等问题。因此，加强生态环境保护的同时建立牧区经济可持续发展机制是实现我国农牧业现代化和新农村牧区建设具有重要意义。本文通过揭示牧区经济滞后根源和导致牧民生活水平的提高普遍滞后因素的基础上，着重分析了牧区经济可持续发展机制，并提出了保障牧区经济可持续发展机制的政策建议。
关键词：环境保护 牧区经济 可持续发展
一、问题的提出
草原既是牧业发展重要的生产资料，又承载着重要的生态功能。长期以来，受农畜产品绝对短缺时期优先发展生产的影响，强调草原的生产功能，忽视草原的生态功能，由此造成草原长期超载过牧和人畜草关系持续失衡，导致了草原生态难以走出恶性循环。进入新世纪开始以来内蒙古自治区落实施行了“草畜平衡”政策和“退牧还草”、“禁牧、休牧、轮牧”制度，逐步转变生产方式，加大生态修复力度，大幅度减轻了生态环境压力。
但草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，牧民生活水平的提高普遍滞后于农区等问题。同时存在，实施党和政府制定的环境保护政策与强牧惠牧政策时，机械利用或误解政策含义，违背“科学发展观”原则，缺乏尊重牧民意愿和畜牧业生产规律，导致环境保护与牧区经济不协调发展局面。事实已证明，不尊重生态规律，单面追求经济利益，最终受到自然界的惩罚，付出更多的社会代价和经济代价。以此为鉴，不尊重牧民意愿和畜牧业生产规律也会导致牧区经济发展滞后，牧区社会矛盾激化。
因此，必须坚持“科学发展观”原则，牢固树立生态优先理念，以加快转变经济发展方式为主线，以保障改善民生为根本出发点和落脚点，才能达到“环境与发展”双赢目的，实现社会主义全面现代化宏伟目标。在新的历史条件下，牧区环境保护与经济发展必须认真总结草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制的原因，分析导致牧民生活水平提高普遍滞后的因素的基础上，正确处理人与自然，环境与经济的相互关系，对症下药、因地制宜，发展牧区经济，提高牧民生活水平。笔者认为，以草原生态保护建设作为牧区经济发展的切入点，加大生态工程建设力度，建立草原生态保护长效机制和基本草原保护补偿机制；认真落实强牧惠牧政策的社会化服务机制；以稳定和完善草原承包经营制度为重点，健全草原畜牧业市场化、专业化发展机制；坚持深化牧区综合改革，遵循草原畜牧业生产规律，逐步建立有利于牧区经济科学发展的体制机制才能达到环境保护与经济发展的协调，促进牧区经济可持续发展。
二、草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制的原因
进入新世纪以来，退牧还草、京津风沙源治理等重大草原生态工程的深入实施，禁牧休牧、草畜平衡、基本草原保护三项基本制度的逐步确立和草原生态保护补助奖励机制的全面推进，使得我国草原生态整体恶化势头有所减缓，局部地区草原生态环境开始好转。但牧区还存在基本草原保护力度不强，环境治理与补偿机制不协调，防灾抗灾能力仍很薄弱，尚未改变粗放型经济增长方式，草原生物多样性遭到破坏等问题，严重阻碍了草原生态根本改善。
（一）基本草原保护力度不强
据农业部草原监理中心分析，从2007年各类草原违法案件发案情况看，违反草原禁牧休牧和草畜平衡规定案件发案10711起，占发案总数的68.3%，位居首位。随后依次是开垦草原案、乱采滥挖草原野生植物案、非法临时占用草原案、矿藏开采和工程建设非法征用使用草原案等，发案起数分别为1823起、1095起、1088和475起。从案件数量看，开垦草原案件虽比上年减少79起，但仍保持较高水平。而后三类案件数量均比上年有不同程度的上升。其中乱采滥挖草原野生植物案件比上年增313起，增幅达40%。这些违法案件对草原生态恢复和治理带来了严重挑战，是草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制的根本原因。
（二）环境治理与补偿机制不协调
近年来，各地牧区政府加大草原生态保护力度，积极推行草原禁牧休牧和草畜平衡制度。但由于草原生态补偿机制尚未建立，牧民在实行禁牧休牧和以草定畜后得不到相应的补偿，导致偷牧滥牧现象的发生，致使违反草原禁牧休牧和草畜平衡规定案件发案数量大。而开垦草原案件仍居高不下，主要原因是农业税等相关税赋的取消和种粮补贴各项政策的落实，牧民开垦承包草原种植粮食，再加上一些地方对草原生态保护不够重视，造成开垦草原现象屡禁不止等现象充分暴漏了草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制的主要原因。
（三）防灾抗灾能力仍很薄弱
据2011年全国草原监测报告，全国共发生草原火灾83起，受害草原面积为17473.5公顷，与上年相比，草原火灾次数减少26起，但受害草原面积增加12315.1公顷。除此之外， 2011年草原鼠害危害面积为3872.4万公顷,约占全国草原总面积的10％，与上年基本持平；草原虫害危害面积为1765.8万公顷，占全国草原总面积的4.4％，危害面积较上年减少2.3％。 草原牧区抗灾防灾能力低弱，导致草原自然灾害频繁发生，对于生态环境恢复带来了严峻的挑战，使之草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制。
（四）尚未改变粗放型经济增长方式
新世纪以来，虽然推行草原禁牧休牧轮牧制度，减少天然草原超载牲畜数量，逐步实现了草畜平衡，但牧区经济发展还处于粗放型增长方式为主。是因为，牧民缺乏掌握现代生产技术和经营管理技术以及市场对应能力，再加牧区社会化服务体系和生产经营指导机构残缺等因素，导致牧区畜牧业经营很难走出传统生产经营的粗放型增长方式。除此之外，牧区发展工业经济当中，大多数矿产开发企业采取粗放手段，藐视法律和自然规律，无序开发资源，严重污染和破坏了草原生态环境。造成了社会
矛盾、民族矛盾、人与自然矛盾，扭曲西部大开发的指导思想和总体目标，成为草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制的祸首。
（五）草原生物多样性遭到破坏
草原生态是包含着草原畜牧业活动在内的人文生态与自然生态互动共生的符合生态，或者说是包括人、草、畜和其他动植物以及非生物环境在内的各种力量互动共生的符合生态。它不仅仅是“自然”的生态，忽视人文生态而遗弃传统文化中的生态观念和知识，“一刀切”实施“围封转移”，造成无人区和无畜区，会失去生态平衡和生物多样性，导致草原生态环境难以恢复。从近年以来的“围封转移”后期管理看，因为地方政府的疏忽和管理力度不够，给那些违法分子潜入禁牧区进行乱采滥挖机会，不仅破坏了草原生态环境，也给草原保护成果带来了负面影响，从而导致了草原生态环境恶化无法根本遏制。
三、导致牧民生活水平提高普遍滞后的因素
众所周知，牧民生活水平提高普遍滞后的共同认识是牧区经济基础畜牧业生产环境恶化，草地面积萎缩、经营规模难以扩大，禁牧休牧而生产成本增加等原因。但除了以上原因以外，不可忽略牧区经济转变发展方式过程中社会化服务体系不健全，“围封转移”、禁牧休牧生态环境保护政策实施后相应的生态补偿机制滞后，“双权一制”落实后传统管理体制消失等因素。
（一）社会化服务体系不健全
转变发展方式是实现草畜平衡，草原生态环境恢复的重要举措。有步骤地推行草原禁牧休牧轮牧制度，减少天然草原超载牲畜数量，是实现草畜平衡的基本途径。促进草原畜牧业由天然放牧向舍饲、半舍饲转变，实现禁牧不禁养是党中央国务院对牧区经济发展的思路。
牧民生活水平提高水平普遍滞后于农区的主要原因在于牧区经济发展的社会化服务体系滞后于农区建立的社会化服务体系。畜牧业科技推广与专业人才培养，草原生态恢复与重建等关键技术研发，提高优良种畜和牧草供种能力的种畜繁育场、牧草良种繁育基地建设，有效控制布病、包虫病、结核病等人畜共患病和口蹄疫等重大传染性疾病等动物疫病防控能力等社会化服务体系建设滞后，导致了牧区经济转变发展方式时缺乏科学布局和技术指导，难以适应现代畜牧业集约化生产，形成高投入、低效益，牧民收入提高速度缓慢，生活水平提高滞后局面。
（二）生态补偿机制滞后
内蒙古牧区2000年开始实施《草畜平衡》政策，时隔二年实施禁牧休牧制度，2003年开始加快草原围栏建设速度，对草原生态环境恢复和建设起到了积极作用。但是，很多地方政府以草原生态保护措施相应的生态补偿机制建设滞后，牧民失去生产基础和经营规模缩小的情况下未能得到补偿或补助，导致牧区畜牧业经营进一步恶化，大幅度减弱了牧区畜牧业经济发展速度，牧民收入出现负增长现象。
（三）传统管理体制消失
内蒙古牧区，实施草畜双承包制以来，随着人民公社体制的解体，浩特乌苏的功能程度不同地被消弱，而牧民家庭功能强化了。承包制明确了牧户家庭的界限和地位，进而规定了小家庭经济成为经济基础。家庭承包制的实施有效地促使了牧民自主经营权和生产积极性，对于牧区经济发展注入了活力。但是，承包制实施后牧区失去了原来的集体财产集体管理，计划安排放牧管理、合理指定畜群规模、共同防灾抗灾等传统管理体制功能以及合作联系功能。单个牧户在有限的生产基础上，使用简单而粗放经营技术，扩大牲畜头数，过度放牧利用造成了草场退化。草原畜牧业不像农区耕种业，它需要协同作业和共同应对自然环境才能生存和发展。传统管理体制的弱化，不仅失去了共同利用草地资源和保护机制，还大大减弱了防灾抗灾能力。传统管理的集体功能丧失，牧民在有限的草场内无法进行划区轮牧、劳动力和生产资料结合利用、市场应对能力减弱而规模扩大困难、劳力和生产资料局部过剩或局部短缺，小生产与大市场矛盾尖锐等问题。这些问题直接导致了畜牧业生产成本提高，经营收入减少，牧民生活水平提高缓慢。
四、牧区经济可持续发展机制
（一）草原生态保护长效机制
坚持生态优先，协调发展，把草原生态保护建设作为牧区发展的切入点，加大生态工程建设力度，建立草原生态保护长效机制是牧区经济发展的基本原则。坚持重点突破与面上治理相结合、工程措施与自然修复相结合才能全面加强草原生态建设。加大天然草原退牧还草工程实施力度，完善建设内容，科学合理布局草原围栏，防止“一刀切”现象，加快重度退化草原的补播改良，保证草原生物多样性。以此同时，按照机构设置合理、队伍结构优化、设施装备齐全、执法监督有力的要求，进一步加强草原监管工作。落实草原动态监测和资源调查制度，加强草原基础设施管护，保护草原生态建设成果。严格草原执法监督，加强草原征占用管理，依法查处非法征占用、乱开滥垦、乱采滥挖及其他侵占破坏草原的案件，及时纠正违反禁牧和草畜平衡管理规定的行为。
（二）基本草原保护与生态补偿机制
坚持保护草原生态和促进牧民增收相结合，实施禁牧补助和草畜平衡奖励，保障牧民减畜不减收，充分调动牧民保护草原的积极性。补助奖励政策实行目标、任务、责任、资金的组织管理机制，补助奖励资金要与草原生态改善目标挂钩，建立绩效考核和奖励制度，落实地方政府责任。 同时要提高草原矿产资源勘察、开发收取资源使用补偿费标准，设立草原可持续发展基金，建立严格的草原破坏赔偿制度。
（三）牧区经济发展社会化服务机制
加大相关农业科研经费对牧区经济转变发展方式有推动作用，进一步加强优良畜种和草种选育、草原生态系统恢复与重建等关键技术的研发亟不可待。加强草原畜牧业、草原生态等学科建设，需要大量专业技术人才。政府应该从实际出发，选派科技特派员到牧区进行科技创新，积极开展对牧民生产技术培训，加快推广现代生产经营管理技术、优质饲草生产技术、牲畜舍饲半舍饲、品种改良、疫病防控等先进适用技术。发展现代草原畜牧业，实现集约化、专业化、市场化经营，转变发展方式极其重要意义。并逐步落实动物防疫和疫畜扑杀补贴政策，有效控制布病、包虫病、结核病等人畜共患病和口蹄疫等重大传染性疾病。结合乡镇畜牧兽医站续建，提高建设标准，改善牧区基层畜牧业技术推广服务条件。需要编制牧区防灾减灾工程规划，支持雪灾易灾旗（县）建设饲草料储备
库，建立饲草料储备制度。建设草原火灾应急通信指挥系统、防火物资储备库、防火站和边境防火隔离带，建立专业防扑火队伍，开展技能培训和应急演练，提高草原防扑火能力。加强草原鼠虫害和毒害草防治基础设施建设，扩大防治面积，增加生物防治比例，加强草原外来物种入侵防控工作等社会化服务机制。
（四）草原畜牧业专业化、市场化发展机制
加快转变发展方式，积极发展现代草原畜牧业是牧区经济工作的首要任务。优化生产布局和畜群结构，提高科学饲养和经营水平，加快牲畜周转出栏，增加生产效益。进一步支持肉牛、肉羊、绒山羊标准化养殖小区（场）等建设，提高生产能力和经营水平是牧区畜牧业专业发展的首要条件。落实税收优惠和财政补贴等扶持政策，建设主产区批发市场、支持发展牧民专业合作组织、推进适度规模经营、形成产—加—销一体化经营体制，提高草原畜牧业市场化程度。
（五）牧区经济科学发展的体制机制
生态环境保护与牧区经济协调发展是党和政府对牧区工作的基本原则。在“科学发展观”的指导下，稳定和完善草原承包经营制度，探索创办各类合作经济组织和集体经济组织等有利于牧区经济科学发展。鼓励改善经营管理体制，进行规模化、合作化经营，通过草场、牲畜和劳动力整合，继承和发扬传统管理体制，形成合作为基础的集体经营体制是有利于草场计划管理利用、保护生态环境、提高共同防灾抗灾能力，提高牧民收入。草—畜—人是在草原畜牧业中三位一体，相互依赖复合体，是游牧文明和生态文化的结晶，草畜平衡政策不仅为恢复草原生态环境做出了贡献，还证明了人、草、畜之间平衡共生的关系。牧民千百年来生活在草原上与自然的互动中积累了丰富生态知识，懂得生畜养息、草畜平衡、人与自然共生的规律。实施草畜平衡和禁牧休牧政策制度时尊重牧民的意见和意愿，调动牧民积极性是牧区经济可持续发展至关重要。因此，在生态环境保护和牧区经济协调发展的理念下，发挥牧民的积极性和智慧，建立牧民参与的决策机制，鼓励牧民应用传统文化治理生态、适应环境，创造环境与经济“双赢”的经营机制。
五、保障牧区经济可持续发展机制措施
为了保障牧区经济可持续发展机制的顺利进行，应采取以下政策措施：
（一）做好基本草原划定和草原功能区划工作
把保护基本草原和保护耕地放在同等重要的位置，加快制定基本草原保护条例，依法推进基本草原划定，根据不同草原功能区特点落实基本草原保护制度是保障草原生态保护长效机制的有力措施。
（二）针对牧区特点，完善生态补贴政策
加强生态补偿机制应结合牧区畜牧业生产活动，继续实施畜牧良种补贴政策，在对牧区肉牛和绵羊进行良种补贴基础上，将山羊纳入补贴范围才能存进转变发展方式。扩大和建立实施人工种植牧草良种补贴政策，提高每亩补贴金额，加大对牧民生产用柴油、牧业机械购置补贴支持力度，大力发展多种形式的草原畜牧业经营主体和保险体系是基本草原保护和生态补偿的有效途径。
（三）落实地方政府责任，建立社会化服务体系
根据中央要求，从实际出发，明确发展目标，研究制定促进本地区牧区发展的实施方案和政策措施是地方政府义不容辞的责任。尽快建立工作协调机制，明确各部门工作职责，强化政策实施监督检查工作的同时建立健全科技服务体系，畜群改良和优质牧草繁育体系，动物疫病防控体系和防灾抗灾工程规划等确实建立社会化服务机制的重要保障。
（四）加快转变发展方式，促进牧区经济市场化进程
牧区经济转变发展方向是牧区经济现代化的主要途径，加大牧区经济扶持力度和对外开放力度，尽快建设牧区专业化市场、畜产品流通组织和物流体系和农畜产品信息化体系，通过培训加强牧民市场意识和生产技术。大力推广优良新品种和现代化经营管理模式，形成产销结合、产加结合的畜牧业产业化经营，提高牧民经营能力是实现牧区畜牧业专业化、市场化发展的前提条件。
（五）认真总结适合于草原畜牧业经营方式，完善经营体制建设
草原畜牧业不仅需要人与自然的和谐，还要人与人的协作。历史的长河中游牧民族一直在相互合作的基础上进行合理利用草原资源，抵抗和战胜自然灾害，积累了丰富的生产经营经验。事实证明，草原畜牧业不同于农耕生产，单打独斗不仅不适应草原畜牧业可持续发展，草原生态保护也极其不利。因此，我应该认真总结草原畜牧业的经验和教训，解放思想、实事求是，努力探索是凡对牧区经济发展有利的各种经营体制，加大支持牧民合作化经营的基础上逐步建立适当的集体经营体制，有利于草原资源的合理利用，有利于牧区经济协调发展，有利提高牧民生活水平是完善和牧区经济科学发展的体制建设。
结 论
总结和分析草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制原因和导致牧民生活水平提高普遍滞后因素是加快社会主义新农村牧区建设的理论前提。符合国务院对于牧区经济又好又快发展的指导思想和总体要求。研究制定牧区经济可持续发展机制和保障措施是实现我国实现农业农村现代化建设“十二五”规划的有力保障。我们必须认清形势，面对现实，总结过去、展望未来，敢于创新，尊重牧民和草原才能更好地发展牧区经济，实现牧区经济可持续发展，加快社会主义新农牧区建设，实现和谐社会，共同发展的目的。
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