曹凤岐，北京大学光华管理学院教授，北京大学金融与证券研究中心主任，北京 100871。
始于2008年的全球金融危机对国际金融监管体系提出了前所未有的新挑战，在危机的放大效应中我们看到面对金融国际化、金融创新的不断发展，混业经营趋势的深入，现有的金融监管体系暴露出明显的漏洞，已无法适应新形势的要求。危机以来，以美国为代表的全球主要经济体已开始携手共建金融监管新框架，并已取得初步的成效。基于这一背景，本文首先就金融国际化、金融危机与金融监管体系改革的关系进行探讨。在此基础上，本文剖析金融监管体系发展和改革的方向，并借鉴金融危机背景下美国金融监管体制改革所带来的启示，提出加强我国金融监管体制建设的对策建议。
一、金融国际化与金融监管体系改革
金融监管主要指金融主管当局对金融机构和金融市场实施全面的管理、经常性的检查与监督，并以此促使金融机构合法稳健地经营，促使金融市场健康发展，维护金融稳定。这里对金融业的监管主要是指对金融业的外部监督与管理。金融监管对于金融业的发展与规范十分重要。要想提高监管效率，应当有一个健全和完善的金融监管体系(曹凤岐，2008)。
(一)金融国际化削弱了一国金融监管的有效性
随着经济和金融全球一体化的发展，一国的金融市场成为国际金融市场的一部分；跨国的银行和金融机构日益增多，跨国界的金融集团不断涌现和发展壮大；大的银行、保险和其他金融机构的业务相当部分是国际业务。一国的银行或金融市场发生问题会传染和影响其他国家的金融市场、金融机构甚至整个金融体系，例如，20世纪90年代末发生的东南亚金融危机和近期发生的由美国次贷危机引发的席卷全球的金融危机就是很好的证明。如何防范国际金融风险，保持本国金融体系的安全与稳定变得越来越重要。因此，金融监管也变得越来越重要，金融监管国际化是一个发展趋势。
在金融全球化浪潮的推动下，发展中国家纷纷加快了金融改革步伐，推进本币自由兑换、开放金融市场、放松外资银行进入管制和国际资本流动管制，并在国外广泛设立分支机构。这些措施一方面使得这些国家的金融业获得了新的发展空间；另一方面，由于国际资本在各国金融市场自由流动，各金融市场之间的相互依赖性不断增加，各种金融风险同样可以通过国际传递，对全球金融市场形成巨大的冲击。与金融自由化进程相比，原有监管原则对于新兴市场的监管效果是很有限的，20世纪80年代以来，拉丁美洲、东南亚、东欧和非洲许多发展中国家和地区发生的金融危机就很好地说明了这一点。
(二)金融创新加大了金融监管的难度
由于金融自由化，金融创新和全球金融一体化的进程，国际资金的结构和流向、投资品种及方式发生了重大变化，科学技术和通讯的进步，为金融投资创造了更加广泛的活动空间和崭新的运行形式。同时，金融市场的波动更加频繁，杠杆投资和衍生产品的风险也大为增加，竞争压力和追求高回报使投资者和金融机构的冒险意识上升。这一切使金融系统的脆弱性和风险性日益增大。随着金融市场的快速发展，跨金融行业的创新产品不断涌现，传统金融领域及金融产品间的界限日渐模糊。金融混业经营的发展趋势越来越明显。为了逃避金融管制，规避和分散金融风险，金融机构通过各种金融创新工具和业务把风险转移给愿意承担的一方。但是从全球或全国的角度看，金融创新仅仅是转移或分散了某种风险，并不意味着减少风险；相反，金融机构在利益机制驱动下可能会在更广的范围内和更大的数量上承担风险，一旦潜在的风险转变为现实损失，其破坏性远远超出传统意义上的金融风险。具体而言，以金融衍生工具为主要代表的金融创新作为资产价格、利率、汇率及金融市场反复易变性的产物，它反过来又进一步加剧资产价格和金融市场的易变性，由此产生的风险也越来越多，加大了金融监管的难度。
(三)金融并购和混业经营对金融监管提出了新的要求
20世纪90年代以来，国际金融业并购事件层出不穷，金融业的并购浪潮对传统的监管方式提出了新的挑战。首先，银行业的兼并加强了银行业集中程度，一方面可以提高抗风险能力，另一方面也容易因为风险管理不当而积重难返。这些超级巨型金融机构一旦出现问题，对整个金融体系乃至国民经济将造成灾难性的打击。这就是所谓的“太大而不能倒”。其次，金融业的兼并浪潮使金融业的竞争进入垄断竞争时代，如何防止金融风险在恶性竞争中积累，维护公平竞争秩序成为监管当局的新课题。再者，金融业的兼并逐渐冲淡了银行业和证券、保险的界限，无疑加大了监管难度。
(四)网络信息革命对传统监管方式提出了挑战
随着电脑、网络、电子商务等技术的迅猛发展，网络银行在各国得到迅速发展。网上银行经营成本低，并且依靠网络技术突破了传统的地理边界，可以在全球范围内多领域、跨国界进行低成本扩张。然而，网络及电子化交易和结算数量大速度快，如果出现交易与结算错误，瞬时可以造成巨大损失，而且难以挽回和纠正。同时，网上黑客不但可以盗窃客户密码、账户和资金，还可能攻击网络造成网络瘫痪。如何对网上交易等金融活动进行有效的监管，将是摆在国际金融界面前的一个重大课题。
在此形势下，各国金融监管体系需做出相应改变。在大多数国家，金融监管体制初设时所面临的市场格局随着金融市场的发展已经不复存在。在新的形势下，监管机构的监管理念、监管目标、监管手段以及机构设置都面临新的挑战，如何顺应市场发展的需要，保持公正有效的监管体系是各国面对的主要问题。
二、金融危机与金融监管体系改革
金融危机改变着国际金融秩序，使国际金融监管面临前所未有的严峻挑战与考验。金融危机在影响金融市场发展的同时，也催生和促进着金融监管的发展与不断完善。有人说，一部金融发展史，也是一部金融危机史。这种说法未免有失偏颇，但历史上金融危机确实层出不穷。20世纪30年代初发生的金融大危机几乎摧毁了整个资本主义经济体系，80年代发生的拉美国家的金融危机致使拉美国家经济到了破产的边缘，而90年代末发生的东南亚金融危机，使亚洲国家经济遭受巨大损失。2007年由美国次贷危机引发的全球金融危机，几乎无一国家可以幸免。其由金融领域蔓延扩散到了实体经济，给全球经济造成了巨大影响。美国的金融业遭受重创，全球金融业也不断
收缩，世界经济发展减缓。虽然近期世界经济呈现出复苏迹象，但是金融危机造成的影响在短期内还难以消除，世界经济发展仍然存在不确定性。中国也没能在此次金融危机中幸免，其经济发展也受到诸多影响。
分析此次金融危机发生的原因，很多人认为金融监管不力是金融危机发生的原因之一。本次金融危机从美国开始，与美联储的监管不力有一定的关系。20世纪80年代后，配合金融创新与金融自由化的发展，美国更强调市场调节，放松管制的监管理念，由此出现混业经营下金融监管的重叠、缺位、弱效，金融风险失控等问题，最终导致金融危机的爆发。
美国马萨诸塞州州立大学经济学教授大卫·科茨认为：“这次金融危机是1980年以来新自由主义在全世界泛滥所导致的一个非常符合逻辑的结果。”还有的学者认为，以1976年的诺贝尔奖获得者、经济学家弗里德曼为代表的自由主义理论推动的保守主义政策革命，是“为现时的金融危机铺路”。在新自由主义思想的指导下，美联储长期信奉“最少的监管就是最好的监管”这一信条。格林斯潘的著名观点是“由市场监管比由政府监管更为有效”，“金融衍生产品最佳的监管者是市场参与者们自己，而不是政府的机构和法规”。这种新自由主义的监管理念实际上听任和鼓励了华尔街的种种贪婪、冒险行为，结果却酿成了本次金融危机。
金融危机加大了金融监管的难度。首先，金融危机改变了金融监管环境，使金融监管面临如何在错综复杂的金融形势下，正确运用各种监管手段，实现国际金融市场健康发展的难题。其次，金融危机延伸了金融监管目标，丰富了金融监管内容，使金融监管在独善其身的同时，还需关注和实现金融市场与实体经济的协调发展，避免虚拟资本与泡沫经济对实体经济的负面冲击与影响。其三，金融危机的广泛性、多变性与复杂性，延伸和扩展了金融监管的时空距离，金融监管的传导机制更加复杂，不确定因素大大增加，金融市场更易动荡，由此使金融监管在体制的确立、机制的健全、方式的选择、手段的运用等方面都面临更高的要求与更大的风险。
金融危机的发生表明，缺乏必要的、足够的政府监管的金融市场，难以完全通过自我调节实现自身的健康发展。金融市场发展不仅需要自身调节，而且需要严格的、适度的政府监管。从全球范围看，加强金融监管，确保金融安全已成为金融市场的发展趋势。由此，金融监管理念将发生以下一些变化：一是相对于金融市场效率而言，金融监管目标更强调金融安全的重要性；二是在尽可能发挥市场调节作用的同时，更加注重政府对市场的监管，政府对市场的干预将有一定程度的扩大和加深；三是更加注重功能监管与事前监管；四是更加注重持续监管。金融危机影响金融国际化进程，却不可逆转金融国际化趋势，由此也难以彻底消除国际金融危机的再发生，因此，持续监管将成为金融监管的重要理念。
在金融监管实践中，金融监管理念主要体现在严格市场准入、严格监管标准、增强市场透明度、强化对复杂金融衍生品的控制、加强对金融机构的监管，强化政府对监管机构的问责、加大法制监管力度等多个方面。
在金融危机的背景下，根据金融监管的特性，立足于优化我国金融监管，系统地分析美国金融危机形成的原因、传导机制、处理措施、金融监管体制的改革计划，寻求金融危机中暴露出的监管机制的漏洞并加以分析，并在此基础上建立完善、有效率的金融监管体系是十分重要的任务。
三、金融监管体系发展与改革的趋势①
(一)金融监管国际化趋势
随着不断加深的金融国际化，金融机构及其业务活动跨越了国界的局限，在这种背景下，客观上需要将各国独特的监管法规和惯例纳入一个统一的国际框架之中，金融监管法制逐渐走向国际化。双边协定、区域范围内监管法制一体化，尤其是巴塞尔委员会通过的一系列协议、原则、标准等在世界各国的推广和运用，都将给世界各国金融监管法制的变革带来冲击。
由于金融国际化的发展及不断深化，各国金融市场之间的联系和依赖性也不断加强，各种风险在国家之间相互转移、扩散便在所难免，如1997年7月东南亚爆发的危机就蔓延到了许多国家，使整个世界都受到了强烈的震动。金融国际化要求实现金融监管本身的国际化，如果各国在监管措施上松紧不一，不仅会削弱各国监管措施的效应，而且还会导致国际资金进行大规模的投机性转移，从而影响国际金融的稳定。因此，西方各国正致力于加强国际银行联合监管，如巴塞尔银行监管委员会通过的巴塞尔协议统一了国际银行的资本定义与资本率标准。各种国际性监管组织也纷纷成立，并保持着合作与交流，由此各国对跨国银行的监管趋于统一和规范，已成为金融国际化的另一种表现。
(二)金融监管更加注重风险性监管和对创新业务的监管
世界各国金融监管当局的监管重点已发生两个转变：第一，从注重合规性监管向合规性监管和风险性监管并重转变。过去监管当局一直将监管重点放在合规性方面，认为只要制定好市场游戏规则，并确保市场参与者遵照执行，就能实现监管目标。但随着银行业的创新和变革，合规性监管的缺点不断暴露，这种监管模式的市场敏感度较低，不能及时反映银行风险，相应的监管措施也滞后于市场发展。有鉴于此，国际银行监管组织及一些国家的监管当局相继推出一系列以风险性监管为基础的审慎规则，如巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管核心原则》、《利率风险管理原则》等，实现了合规性监管向合规性监管和风险性监管并重的转变。第二，从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变。随着金融市场的不断发展，金融创新产品层出不穷，如金融衍生产品交易、网上银行交易等创新业务，它们在增加收益的同时也增大了风险，且更易扩散，对金融市场的冲击也更加直接和猛烈。因此，只注重传统银行业务的监管已经不能全面、客观地反映整个银行业的风险状况，只有“双管齐下”，并重监管传统业务和创新业务，才能有效地防范和化解银行业的整体风险。
(三)金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制
机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。世界金融监管的实践表明，外部金融监管的力量无论如何强大，监管的程度无论如何细致、周密，如果没有金融机构的内部控制相配合往往事
倍功半，金融监管效果大打折扣。在国外，银行经营管理层的内控意识很强，他们把这作为非常重要的管理理念，贯穿于整个经营管理体制工作中。国外商业银行一般专门成立独立于其他部门的、仅仅对银行最高权力机构负责的内部审计机构，并建立了健全的内控制度。近年来，由于巴林银行、大和银行以及住友商社等一系列严重事件的发生都与内控机制上的缺陷或执行上的不力有直接关系，国际金融集团和金融机构在震惊之余，纷纷开始重新检讨和审视自己的内控状况，以免重蹈他人覆辙，许多国家的监管当局和一些重要的国际性监管组织也开始对银行的内部控制给予前所未有的关注。
金融机构同业自律机制作为增强金融业安全的重要手段之一，受到各国普遍重视。以欧洲大陆国家为代表，比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰等国的银行家学会和某些专业信贷机构的行业组织都在不同程度上发挥着监督作用。尽管金融业公会组织在各国监管体系中的地位不尽相同，但各国都比较重视其在金融监管体系中发挥的作用。
(四)统一监管是金融监管体系发展的趋势
相当多的国家已经或将要选择综合监管或统一监管模式。有一项调查表明，截至2002年年底，全球范围内，至少有46个国家已采取了统一监管模式，它们或是建立起了一个监管整个金融领域的统一的监管机构，或者是将三大金融行业中的两个以上(比如银行与保险，银行与证券或者是证券与保险)的监管权力集中到一个监管机构(祁斌，2006)。近些年来，迈向金融统一监管的国家数目迅速增加。1986年，挪威建立了世界上第一个对银行、证券、保险统一进行监管的监管机构。1997年，世界金融中心之一的英国也建立了统一的金融监管机构——英国金融服务局(FSA)，成为世界主要金融市场采取统一监管模式的先锋。此后，许多发达国家和发展中国家都建立了不同形式、不同程度的统一监管体制，最新的例子包括爱沙尼亚、德国、爱尔兰和马耳他。据报道，目前至少还有一些国家正在考虑建立类似体制。另外，一些已经建立部分统一监管体制的国家(如墨西哥和南非)则在考虑是否应当提高统一监管程度，建立类似英国FSA的统一监管体制。
走向统一监管模式的原因主要在于以下几方面：
第一，随着金融市场的快速发展，跨金融行业的创新产品不断涌现，传统金融领域及金融产品间的界限日渐模糊；同时，跨国界的金融集团不断涌现和发展壮大，金融市场全球一体化的趋势也日渐明朗。在此形势下，各国金融监管体制需做出相应改变，力图通过资源整合、机构调整，以及监管模式的改革来顺应市场发展的需要，以保证金融市场的稳定运行和健康发展。
第二，不断涌现的金融创新产品以及新的金融子市场，使得各类金融机构以及金融市场整体所面临的风险更复杂、更难以监管；特别是证券公司、保险公司、商业银行等金融机构的风险特征日趋相似，使得金融市场的系统性风险已经从早期单一的银行系统逐步扩展到金融系统全部领域。
第三，金融集团(最初以金融控股公司的形式)的出现和发展壮大也对现存的分业监管模式提出了有力挑战，使得分业监管更难以操作。在分业监管模式下，对金融集团的各类业务分别监管难免出现过度关注某一业务或各子公司的经营状况而忽略金融集团总体经营风险的情况。同时，为了在全球市场保持竞争力，一些金融机构通过并购本国或外国的其他机构，逐渐发展成为跨国金融集团，使得金融市场全球一体化的趋势更加明显。这种发展趋势对金融市场监管的国际协作、目标及监管手段的一体化都提出了更高的要求，也促使各国加快自身监管体制的改革步伐。
统一监管的主要潜在优势包括：金融监管的规模经济效应(尤其是对中小国家的金融市场)；简化监管框架、减少监管机构数量后市场投资者及参与主体更容易理解监管要求；统一监管是对金融机构混业经营的适应；金融创新不断打破已有的行业界限，统一监管更能适应这一趋势；统一监管有助于减少过度监管或监管缺位，消除监管套利机会；统一监管有助于降低金融机构的监管成本。其中，金融监管的规模经济效应以及金融机构混业经营带来的监管需求是目前统一监管日渐普遍的重要原因。
四、国际金融危机与国际金融监管体系改革对中国的启示
国际金融监管体系改革，以及各国金融监管体系改革的实践，尤其是危机后美国金融监管体系的改革，对进一步改革与完善中国金融监管体系具有重要的启示和借鉴意义(王胜邦，2010)。
(一)走综合监管、统一监管之路
中国现行的分业管理的金融监管体系当前仍基本适用，但随着我国金融业混业经营的发展，进一步的金融创新，包括金融衍生品市场在内的多层次金融市场的形成与发展，金融控股公司将成为金融机构的主要组织形式，严格的分业监管已经很难适应未来发展的需要。在此形势下，中国金融监管体系进行深入的改革是完全必要的，通过改革监管体系的模式来顺应市场发展的需要，以保证金融市场的稳定运行和健康发展(曹凤岐，2011)。
美国这次金融监管改革的一大特点是从过去的分散监管、伞型监管变为统一监管，美国把美联储打造成一个“超级监管者”，一切金融监管权都归于美联储，不仅大小型金融机构均由美联储管理，连金融衍生品市场都由其管理。有人认为，中国如果实行统一管理，就应当扩大中国人民银行的权力，把中国人民银行也打造成一个超级监管者，既进行宏观金融监管也进行微观金融监管。我们认为，中国与美国是不一样的，美联储实际上一直作为一个超级监管者而存在，1999年11月《金融服务现代化法案》经国会和总统批准后，美联储又增加了作为金融控股公司伞式监管者的职能。此次美国金融监管改革是进一步加强了美联储的监管权力而已，而且美联储能否对所有的金融机构及金融行为实行有效监管，还值得观察。中国在相当长的历史时期里，都是由中国人民银行一家进行金融监管，但那是在几乎没有金融市场，除了银行之外没有其他金融机构的情况下进行的统一监管。而当金融机构多元化、金融市场多元化以后，中国人民银行已经把对银行、保险、证券、信托等机构的监管权及对金融市场的直接监管权转移到后来成立的银监会、保监会和证监会手中，中国人民银行与“三会”是平等机构，它们之间是协调与合作的关系。中国人民银行的主要职责是通过货币政策进行宏观调控，而不是具体监管。如果把这
些监管权再重新收回来，等于剥夺了“三会”的权力，可操作性不大。
我们认为，可行的改革路径应在“三会”基础上，再建立一个统一的金融监管机构，对金融业实施统一监管。条件成熟后，再逐步将现行的“一行三会”(即中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会)的监管体制，变成“一行一会”的体制，即中国人民银行继续监管货币市场和外汇市场，而成立直属国务院的中国金融监督管理委员会(简称“中国金监会”)，将银监会、证监会和保监会的监管职能合并到该委员会中，监督管理银行和其他金融机构以及除货币和外汇市场之外的其他金融市场。为了更好地发挥中国金监会的作用，建议在金监会下设立审慎监管委员会、投资者保护委员会和金融稳定委员会(曹凤岐，2009)。
(二)加强宏观金融审慎监管
以往的金融监管主要注重微观审慎性监管，认为个别金融机构的风险会传染整个金融系统，因此防止个别金融机构的风险，就有可能保证整个金融系统的稳定。原巴塞尔协议正是在总结以往金融危机教训的基础之上在全世界范围内推广实施的，单个金融机构的资本充足率需要达到监管资本的要求，从而大大降低单个金融机构的破产风险。针对原巴塞尔协议所产生的监管资本与经济资本不一致以及金融机构随之而来的监管套利问题，新巴塞尔协议提出了改进措施，尤其是巴塞尔协议Ⅲ加强了宏观谨慎性监管的措施，使得金融机构的监管资本与经济资本趋于一致，既能继续保证单个金融机构的稳定性，又能有效避免监管套利，欧洲一些国际性银行已经率先于2007年实行新巴塞尔协议。在欧美一些比较大的金融机构中风险管理是比较健全的，它们采用各种风险管理模型对不同类型资产的信用风险、市场风险与操作风险进行评估，这确实大大提高了银行的稳定性。
美国这次金融监管体系改革，刚好是从稳定整个金融体系出发的，强调了宏观审慎性监管思想。它们成立金融稳定委员会就是从组织上防范金融系统性风险的发生，保持金融体系的稳定。
(三)必须注重保护投资者的合法权益
华尔街老板们的贪婪与疯狂，最终引发了全球金融危机，致使无数的投资者造成损失。金融监管的一个重要职责就是要加强金融监督，维护市场秩序，保证市场的公平、公正与公开，进而保护投资者的合法权益。美国金融监管体系改革推出一项很重要的措施就是在美联储下设立一个新的机构即消费者金融保护局，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。中国金融监管当局主要是直接对金融机构进行监管，包括对违法违规的机构处罚，但对投资者的保护则很不够。在中国，由于投资者对金融产品认识不够，信息不充分，造成投资损失的投资者比比皆是，而他们的损失也很难得到赔偿或补偿。因此，中国在金融监管体系的改革中，应当把保护投资者合法权益放在首位。
此外，还需要完善与金融监管体系改革相配套的若干制度和措施，如强化金融机构内控制度，加强金融自律组织建设，完善金融机构评估制度，建立存款保险制度等，同时还应加强国际金融监管合作(胡晓红，2009)。
