一、问题的提出
众所周知，中小企业创造了约60%的国民财富，提供了近80%的就业岗位，对促进经济持续增长、调整产业结构、推动自主创新、构建和谐社会等方面起到了至关重要的作用，特别是在金融危机的大背景下，中小企业对提高社会经济福利的贡献尤为突出。但是它们与大企业相比，却一直很难顺利获得发展所需的资金。中小企业融资难、担保难以成为制约中小企业发展的基本瓶颈，当然也是迄今世界性的一个攻坚课题。中小企业这种“强位弱势”的巨大反差，已越来越引起决策层和专家学者的高度关注。
据河南省中小企业服务局2008年的一项调查统计，全省有55%的中小企业因流动资金不足而达不到设计生产能力，92%的中小企业因资金不足而难以扩大生产规模或进行技术改造，84.3%的中小企业资金来源主要依靠民间金融和自有资金，获得商业性金融机构信贷的中小企业仅占全省中小企业和个体工商户总数的0.26%。在利润最大化的驱使下，商业银行一般是嫌贫爱富而不愿向风险较大、成本较高的中小企业放贷。商业银行贷款审批权限的上收和高度集中以及一些放贷“硬件”，也把中小企业挡在了门外。事实上有95%以上的中小企业难以达到商业银行的信贷条件和要求。因而，建立健全包括支持中小企业在内的政策性金融体系迫在眉睫(贾康，2009)[1]。罗建梅(2009)[2]借鉴国际经验，探讨了构建我国中小企业政策性金融支持体系的理论基础和具体对策。白钦先、薛誉华(2001)[3]在对世界主要经济体的中小企业政策性金融体系比较研究的基础上，提出建立和完善我国中小企业政策性融资体系是一个长期的系统工程，不可能一蹴而就；认为中小企业政策性金融是指那些由政府出资、参股或保证的，不以盈利为目的，专门为贯彻执行政府有关经济政策，专门为中小企业发展、提高中小企业运行效率和提升中小企业在国民经济中地位，直接或间接提供融资或信用保证的政策性金融活动。它是国家保障强位弱势群体金融发展权和金融平等权的特殊制度安排(白钦先、王伟，2010)[4]，是以中小企业为特定服务对象，以微利经营为目标，以提高中小企业信用能力为基本手段。
本文基于中小企业政策性金融制度安排的视角，采取描述性研究与实证分析相结合的方法，以河南省为例，通过问卷调查的形式对中小企业融资现状及政策性融资行为进行考察，并从微观和宏观角度对其成因进行分析。在此基础上，从新的思路提出进一步完善或重构我国中小企业政策性融资体制的政策路径和建议，为政府部门制定相关政策措施提供决策参考依据。
二、中小企业融资现状及政策性金融经验分析
(一)中小企业融资状况的调查
1.企业基本情况
本次调查的企业根据《中华人民共和国中小企业促进法》对中小企业范畴的界定，共发放调查问卷140份，回收有效问卷125份，回收率为89.29%，涉及私营企业、合伙制企业等各类中小企业，调查结果真实有效。其中51.11%为生产制造业，31.11%为农业及其深加工企业，15.56%为零售业，2.22%为其他行业。样本企业中，53.33%成立5年以下，31.11%存续了5年到10年，仅有15.56%存续了更长时间。成立时间都不算很长，说明它们大多都处于成长期或急需扩大规模以实现生产扩大化的关键时期。
2.企业资金供需状况
在被调查的企业中，53.92%的资产负债率为30%以下，45.07%的资产负债率高达30%至50%，个别企业甚至更高。72.22%的中小企业在去年有过1到3次的融资行为，3到5次的占14.42%，95.62%表示近期有融资愿望，这说明广大中小企业经常处于资金饥渴状态。它们所需资金的主要用途中，处于第一位的是用做流动资金，其次用于扩大生产，然后是更新技术。可见，资金短缺已经影响到广大中小企业的基本生存和发展，更不用说投入资金进行自主创新了。
目前中小企业的融资渠道主要包括内源融资和外源融资。前者主要包括企业主个人财产、利润留存和民间借贷等，后者又分以资本市场融资为主的直接融资和通过银行等金融机构进行的间接融资。数据显示，当这些中小企业遇到资金困难时，68.8%的选择民间借贷等方法自筹，通过农村信用社获得贷款的占19.7%，从商业银行贷款的有9.6%，1.3%通过投资担保公司获得，而通过政策性金融机构获得贷款的为0.6%(如表1所示)。可以看出，在当前中小企业面临巨大资金缺口的情况下，商业性金融机构的授信规模偏小，而已设立的政策性金融机构的功能并没有得到充分的发挥。
3.企业的政策性融资状况
对这些企业的进一步调查发现，有51.11%的企业只是听说过政策性金融机构，但从未有过业务往来；有27.11%的企业表示对政策性金融机构有一定的了解，但申请授信的成功率很低，仍有21.78%的企业对政策性金融机构及其基本制度一无所知(如图1所示)。以上可以说明，中小企业政策性金融的宣传不到位，业务范围狭小，各方面建设严重滞后，迫切需要改进和完善。
(二)中小企业融资困境的成因分析
由以上调查，我们发现，广大中小企业普遍存在巨大的融资缺口，这种融资困境是由多方面的原因共同导致的。笔者认为，众多的制约因素可以概括为中小企业自身特点而造成的“先天缺陷”，以及目前金融生态环境的外部制约这两个方面。
1.中小企业自身缺陷及由此造成的信息不对称
我国中小企业大多存续时间短暂、规模小、管理水平不高、经营管理随意性大、缺少合乎要求的抵押品、财务制度不健全等问题突出，加之信息披露不规范，导致银行与中小企业之间严重的信息不对称，引发委托代理问题，提高了中小企业的融资成本，大大降低其融资效率，无疑会造成融资难。
融资成本是指企业使用资金的代价。企业作为委托人本身就比银行拥有更多的信息优势，在这种成本、收益及风险明显不对称的情况下，银行在向中小企业发放贷款之前，必须要先搜集企业相关信息，再层层审批，繁杂的手续不但增加了交易成本，而且有的企业不免弄虚作假、寻租等，逆向选择时有发生，使得银行的放贷风险加大。这样，银行出于资金安全考虑，必然为其信息劣势寻求高额的风险补偿，或者调高贷款利率，或者增加担保金额等，致使企业的融资成本大大增加。另外，中小企业不像大企业那样定期进行严格、翔实的信息披露，而且自身经营也不确定、倒闭率高，很容易引发道德风险。所以，银行必须对其资金使用状况进行监督，相应的监督成本最终仍然是由中小
企业来承担。中小企业无力融资的现象由此产生。
融资效率衡量的是在一定的空间、时间范围内融资成本与产出的比率。从中小企业对资金的需求特点来看，通常是贷款规模小且需求频繁，项目本身风险大，短期综合回报率低。这样，有时候即使企业获得了资金，却贻误了需求的最佳时机，致使资金得不到合理有效地利用。从银行放贷的成本收益来看，中小企业与大企业相比，资信差、担保差、预期收益差，因此，银行放贷的成本收益明显不对称，必然加大企业的融资成本来补偿风险。融资成本的提高及资金利用率的降低等，使得中小企业的融资效率大打折扣，严重挫伤其融资积极性。
图2 融资渠道选取的主要影响因子
调查发现，中小企业在选取融资渠道时，主要的依据依次是融资额度(52.3%)、融资成本(25.6%)、融资效率(22.1%)等，如图2所示。这与我们的分析不谋而合，融资成本和融资效率是影响中小企业融资的关键因素。中小企业融资时首先关注融资额度，主要是因为目前它们向各大商业性金融机构贷款都存在着不同程度的难度，特别是数额较大、期限较长时更是困难，这恰恰说明了中小企业金融市场长期处于供不应求的状态，必须对中小企业的融资模式及时创新，提高中小企业贷款的满足率和覆盖率。
2.金融体系服务不足，金融生态环境较差
当前我国中小企业融资难，除其自身原因外，金融体系对中小企业的服务相对滞后，金融生态环境较差，也是很重要的一个原因。当前，我国证券市场不发达，中小企业债券融资规模有限，并且受到严格管制；上市融资的条件更是苛刻。因此，中小企业融资渠道十分有限，不得不求助于银行等金融机构间接融资。数据显示，中小企业之所以不能及时有效地得到所需资金，42.5%的企业是因为缺少满足金融机构要求的抵押品，40.9%的企业是因为没有信用担保机构的担保，还有14%的企业认为金融体制不畅是主要原因。当商业性金融机构冒着风险向中小企业发放贷款后，缺乏专门性的担保机构与保险机构为这些商业性金融机构提供再担保或再保险，以分散风险。
三、完善中小企业政策性金融体系及其运作机制的思考
中小企业“强位弱势”的巨大反差，要求各国或地区政府从战略高度对中小企业制定多角度、全方位、系统性的扶持政策，其中最基本的立足点在于缓解中小企业融资缺口。从20世纪30年代英国人麦克米伦提出中小企业融资缺口——“麦克米伦缺口”开始，许多国家就将建立政策性金融体系作为扶持中小企业政策的核心。通过建立中小企业政策性金融体系并充分发挥其诱导性功能，既可以对中小企业融资缺口进行弥补，又能较好地体现政府对市场经济的适当干预。这也是我们通过上述对中小企业融资现状调查研究后，所得出的一个基本结论。现阶段，我们既要建立健全服务中小企业的多元化融资体系和融资渠道，又要充分发挥政策性金融的特殊功能和先导性、主动性作用。
中小企业政策性金融机构通过其特别拥有的信息优势、政策优势等有利条件，可以筛选出符合政府政策导向的优秀项目，并首先以较少的政策性资金作倡导性投资，有效减少了中小企业与金融机构之间的信息不对称，通过羊群效应间接地虹吸和引发更多的商业性金融机构免费乘车跟随投资。一旦商业性金融机构对某一产业和项目的投资热情高涨起来，政策性金融机构再转移投资方向，并开始新的一轮循环。可见，我国的中小企业政策性金融机构具有大规模存在的内在合理性，建立和完善这些专门为中小企业服务的政策性金融体系是解决中小企业与金融机构之间博弈困境的现实选择。
参照其他国家或地区建立中小企业政策性金融体系的经验，并结合我国的实际情况，笔者认为，我国中小企业政策性金融体系的构建，应该是以中小企业政策性银行为核心，以中小企业信用担保机构为基本手段，以中小企业发展基金为必要补充，以中小企业融资服务机构来提供信息保障。这几个方面既要分工明确，又要相互协调，形成一个不可分割的完整系统(如图3所示)。
图3 中小企业政策性金融体系
为此，第一，要尽快组建中小企业政策性银行。我国不具备雄厚的市场经济基础，也没有高度发达的商业金融体系，单纯依靠政策性担保机构不可能满足中小企业存在着的巨大的融资需求，必须要有能够提供较大规模信贷的中小企业政策性银行的存在和有效运行。我国地域辽阔，经济社会发展的不平衡性，决定了我国中小企业政策性银行宜采用总分结构模式，有针对性、有选择性自下而上地建立分支机构。一来这个来自最基层的政策性银行对当地中小企业经营状况的了解程度较高，信息半径较短，能够以较低的成本解决银行与中小企业之间信息不对称问题；二来可以更好适应中小企业分布广而分散的特点。
第二，进一步完善中小企业信用担保与再担保机制。不仅各级中小企业管理部门要采取中央财政、地方财政出资与社会资本联合组建等形式，重点推进省级中小企业信用再担保机构(再担保基金)设立与发展，而且还要在地市建立完善的中小企业信用担保机构，形成多层次的担保体系。在中西部经济发展相对落后的地区，应主要依靠中小企业政策性银行，为中小企业直接提供大量的贷款，以此促进经济的跨越式发展；而在东南沿海地区，中小企业分布密度大，金融市场相对发达，中小企业信用担保机构应发挥主导地位，充分利用其诱导商业性金融的放大效应，为中小企业提供资金支持。
第三，明确中小企业发展基金的特定服务领域。主要包括：(1)处于创业初期的创新型或科技型企业，在科技攻关或者有重大科研发现时，可以申请该基金来协助其增强自主创新能力，开拓市场；(2)遭受自然灾害等不可抗力因素的中小企业，可以依靠该基金来迅速恢复生产；(3)处于经济危机等重大经济环境变故时期，该基金应该为广大中小企业提供援助，增强市场信心。
第四，建立由政府出资、市场化运作的中小企业融资中介服务机构。服务项目包括信息咨询、资信评估、项目评估、资产评估、财务顾问等内容。通过给企业提供诸如经营方式、财务管理等方面的非盈利性的培训和指导服务，授之以渔，增强企业自我发展的能力。还可以向金融机构提供有偿的信息服务，为金融机构提高自身的经营效率和减轻坏账压力提供有力支持。
此外，还要建立健全中小企业政策性金融运作保障机制，并采取多种方式广泛宣传和介绍中小企
业政策性金融制度，让广大中小企业了解政策性金融机构及其业务范围和业务流程等知识。中小企业政策性金融机构在成立之初，其资本金应主要依靠政府资金，由中央和地方各级财政在财政预算中按一定出资比例拨付。随着经济社会的发展，在保证政府控股的前提下，应充分吸收社会资本，建立一种由财政参与，并以财政为后盾的资金筹措及保障体系。从长期来看，需要建立自动、稳定而合理的中小企业政策性金融风险补偿与利益补偿机制。[5]总而言之，当务之急是要采取先立法、后组建机构的制度安排模式，逐步建立健全我国中小企业政策性金融体系。用法律和法规来规范政策性金融机构的性质、职能定位及业务分工，依法严格监督其经营行为，在保障中小企业政策性金融可持续发展的前提下，为中小企业提供及时有效的金融服务。
