中图分类号：F830.1 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－３５４４（２０12）０6－００17－05
目前到银行办理存取款、汇兑、缴纳水电费等业务已成为人们日常生活中必不可少的一部分。商业银行在带给人们便利的同时，也带来了服务收费的困扰。近年来，银行服务收费上涨问题引起了全社会的关注，服务收费的合法性、定价的合理性等问题一度成为各方争议的焦点。本文从服务收费的现状入手，全面审视银行服务收费的理论基础等问题，并提出了相关政策建议。
一、当前商业银行服务收费的现状考察
20世纪70年代以来， 金融自由化和全球化不断深化，来自金融市场的激烈竞争，使得商业银行传统的融资市场日渐狭小，利差收入减少，客观上促进了中间业务的蓬勃发展。当前我国银行开展的中间业务集中于结算、银行卡、代理收费等简单的业务品种，而技术含量较高的资信调查、资产评估等业务尚处于起步阶段。当前银行收费主要有以下特点：
1. 银行服务免费的时代基本结束。2003年《商业银行服务价格管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）实施以来，银行拥有很多服务收费自主定价权，陆续开始对部分服务收费。 消费者先后经历了借记卡年费、小额账户管理、跨行取款等多项业务从免费到收费的过程。据统计，2003年银行收费项目有300多种，2010年大型商业银行有偿服务产品和项目有662个，较2003年增加338项，7年来增长了104%；股份制商业银行相关产品2010年增长了354个， 增幅为55%。2011年7月， 中国银行业协会副会长杨再平表示， 对各家银行称谓不同而内容实质一样的项目进行合并同类项后银行服务项目总计1076项，其中226项免费，占比21%，收费850项，占比79%。 [1] 可以说，银行服务免费的时代基本结束。
2. 服务收费在银行利润中占的比例越来越大。银行的非利息收入主要表现为手续费和佣金收入。数据显示，2011年上半年， 工农中建交5家国有商业银行实现利润3619亿元，其中手续费和佣金业务净收入总计1836.25亿元， 占到净利润总额的50.7% [2] 。股份制银行、城市商业银行等在这方面也取得了不斐的成绩。
3. 收费的社会关注度逐渐提高。 随着收费项目的不断增多和收费标准的逐渐提高， 公众的反响也越来越强烈。 每一次新收费项目的推出都会遭到强烈的不满和质疑。 虽然监管部门对收费曾多次发文予以规范， 但对服务收费的争论仍不绝于耳。2011年5月份起， 一些银行又收取密码挂失费、 短信费等，涉嫌变相收费，再次引发社会强烈不满。
二、银行服务收费权的变迁与存在的问题
（一）银行服务收费权的变迁
计划经济时代，银行没有服务定价权，绝大多数金融服务都是免费的。较早涉及收费的规定是1988年中国人民银行制定的《银行结算办法》。1997年中国人民银行发布了《支付结算管理办法》，对结算手续费标准进行了规定。2001年6月，又颁布了《商业银行中间业务暂行规定》，明确“对国家有统一收费或定价标准的中间业务，商业银行按照统一标准收费，对国家没有制定统一收费或定价标准的中间业务，由中国人民银行授权中国银行业协会按商业与公平原则确定收费或定价标准，商业银行应按中国银行业协会确定的标准收费。”同年10月，国家计委下发了《关于银行系统有关收费政策问题的复函》，规定：未经国家计委、中国人民银行批准，银行不得收取证明费、评估费、抵押登记费等。可以看出，这一时期金融服务收费标准主要由央行、物价部门或银行业协会来制定，商业银行没有制定费率标准的权限。
2003年新修改的《商业银行法》第50条规定“商业银行办理业务，提供服务，按照规定收取手续费”，明确了银行收取服务费的权利。2003年6月银监会和国家发改委联合颁布的《暂行办法》规定了服务收费有“政府指导价”、“市场定价”两种定价方式。政府指导价的范围是：（1）人民币基本结算类业务，包括银行汇票、银行承兑汇票、本票、支票、汇兑、委托收款、托收承付；（2）银监会和国家发改委根据对个人、企事业的影响程度以及市场竞争状况确定的商业银行服务项目。除此之外，银行提供的其他服务，实行市场调节价。该规定极大地推进了服务收费市场化进程。
（二）存在的问题
1. 规范收费的法律制度不完善。（1）立法存在空白区域。目前收费的法律依据包括《价格法》、《商业银行法》和《国家计委和国务院有关部门定价目录》。《价格法》对商业银行服务收费没有明确规定，授权国务院制定定价目录。目前，该目录比较笼统，不能涵盖银行所有的服务项目，也没有确定政府指导价的基准价格和浮动幅度。《暂行办法》虽然对收费做了更为具体的规定，但到目前为止，发改委和银监会还没有制定和公布银行服务政府指导价目录。中国银行业协会也没有公布实行市场调节价的服务项目及服务价格。（2）政府定价主体方面没有发挥人民银行作用。《商业银行法》第50条规定，银行服务收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、 中国人民银行根据职责分工， 分别会同国务院价格主管部门制定。总体上看，《暂行办法》忽视了人民银行在金融服务定价问题上的重要作用。（3）缺少保护金融消费者合法权益的明确规定。《暂行办法》虽然规定“商业银行制定和调整价格时应充分考虑个人和企事业单位的承受能力”。但在实际中，银行服务定价时并没有考虑普通消费者的基本金融消费， 也没有针对弱势群体的服务收费减免或优惠措施。
2. 银行单方面决定或调整收费涉嫌违约。 银行与客户建立基本的存款合同以后， 任何一方无权单方擅自变更合同内容。银行在营业场所发布公告推行服务收费应认定为单方的要约行为， 不能产生变更合同的法律效力。如果银行扣取费用后，客户未表示异议，是否属于默示承诺呢？根据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第66条规定，不作为的默示只有在法律有规定或者当事人双方有约定的情况下， 才可以视为意思表示， 所以客户未表示异议不能视为默示接受银行扣取费用的行为。
3.收费程序不规范，侵犯了消费者的知情权和选择权。 定价程序中没有包含银行必须征求消费者意见的机制，但一般都规定了公告
环节。相比国外公告的时间，期限明显过短，不利于消费者做出选择。因此总体上讲， 银行在提供服务前未尽到充分告知收费信息的义务，往往是在内部确定价格之后，直接将新的收费水平通过公告方式告知客户， 且收费公告不够明确和醒目， 没有在日常业务的操作程序中设定明确向客户报价并请客户选择是否继续使用产品（或服务）的环节，导致客户在不知情的情况下被强行扣收费用，忽视了信息传递的有效性，造成消费者涨价之前，丧失话语权；涨价之后，缺少选择权。
4. 定价标准的确定缺乏科学根据。一方面，银行在推出新的服务收费项目之前向监管部门提交的报告极其简要，仅包含收费项目的名称和收费水平，没有相关的定价测算或评估作为收费水平的确定依据；另一方面，消费者无从得知收费项目占用银行系统、人力资源和为此付出的成本，缺乏透明度。如银行卡年费是10元，密码挂失也是10元，两项业务的成本为什么一样？收费的标准是如何制定的？消费者都不能从银行的收费公告中得知。
三、 银行服务收费的合理性与监管的必要性分析
（一）金融服务收费是市场经济经济规律的重要体现
早期的银行利润来源主要是存贷利差，即利息收入，银行提供的服务很有限，但是服务收费一直伴随着银行的成长。 [3] 在金融服务成熟的发达国家，银行业的发展目标已从资产规模为主导的发展模式，转为凭借技术、信息、网络、信誉等优势向客户提供服务并收取费用以提高收益率的模式。在西方国家中，中间业务带来的非利息收入大大超过了利息收入，美国银行的中间业务占全部收入的比例在50%以上，摩根银行甚至达到83.16%；德国的储蓄银行中间业务收入占营业收入的25%，投资银行及私人理财银行的中间业务收入占营业收入的60%。 [4]
长期以来，我国银行将很多的精力投入到资产和负债业务的经营中，很少改进服务状况，金融服务停留在简单、初级的水平。随着金融“脱媒”和金融全球化趋势的不断深入，银行面临的竞争压力越来越大。在利率市场化不可逆转的背景下，银行必须转变传统经营模式，大力发展服务类业务。市场经济的基本法则是等价交换，银行提供金融服务，客户理应支付相应的对价，符合价值规律，这是我们在银行服务收费问题上的基本判断。
目前金融服务领域的现实也凸显了通过收费改变经营模式的必要性，主要表现为：一是原先执行的服务价格标准较低。例如，银行基本结算类服务收费标准仍执行1997年颁布的《支付结算办法》规定的价格水平，其中有部分产品和服务的收费标准甚至还在沿用1988年的有关规定。以支票业务为例，银行办理支票业务的平均成本现在已经上升到每笔15～20元， 而银行支票业务手续费仍执行每笔0.6元的标准 [5] ，收不抵支、成本倒挂现象严重。二是大量的类似“休眠账户”的现象耗费了银行的资源。以银行卡为例，2006年我国有银行卡6亿多张，超过80％的卡属于“休眠卡”。 [6] 截至2010年末，全国累计发行银行卡24.15亿张，人均持卡量为1.81张 [7] ，休眠卡的数量仍在80%左右。从管理角度看，即使卡里只有1分钱，也要备份银行卡的数据，这占据了系统的大量资源，增加了计算机处理的时间和管理的难度，并直接影响客户的交易速度。为此，通过收取服务费用可促使消费者及时整理各类账户，减少休眠账户数量。 三是服务收费是银行市场细分的需要。根据银行业“二八”定律原理，高余额的客户实际上在补贴那些低存款余额的客户， 两者对银行的利润贡献程度相去甚远。 [8] 对小额存款的客户收取账户管理费并降低利率， 对存款大户提供各种免费优惠的服务正是市场经济“差别定价”的具体表现。因此，银行针对不同的客户提供个性化服务和收取差别性收费正是市场细分的体现。
（二）不同法律关系中服务收费的合理性分析
解决银行服务是否应当收费的基本问题后，接下来的问题是在所有情况下银行的收费都是合理的吗？要解决这一问题，应当从银行与客户的基本法律关系入手。
1. 银行与客户之间的法律关系辨析。 银行与客户之间的法律关系是银行法中的一个重要问题，英、美、法等国经过多年的立法创新及司法判例的发展，这一基本性问题已经厘清。在英美法等国，银行与客户之间存在三种契约关系：债权债务关系、代理关系以及信托关系。 [9] 1948年英国著名的弗雷诉希尔判例提出了这样的观点：“在银行保管下的货币， 实际上是银行的钱，它可以任意处置这些钱，在它使用这些钱时，并不违反信托。如它用以冒险，或用以作风险很大的投机，也并不对客户负责。它没有必要把这些钱作为客户的财产来保管或处理，但是它当然要对这些钱负责，因为它在收到这些钱时就约定，在客户做出要求时， 一定得把一笔与存入时相当的钱付还给客户。”这一观点表明银行与客户之间主要是债权债务关系。然而，我国法律在这一问题上仍存在诸多误区。1992年的《储蓄管理条例》第5条规定，国家保护个人合法储蓄存款的所有权及其他合法权益， 鼓励个人参加储蓄。1993年中国人民银行发布的《关于执行储蓄管理条例的若干规定》规定，客户拥有其存款的所有权， 即将客户对存款享有的权利规定为所有权。从法理角度分析，只要存款人将一定数量的款项存入某银行， 在银行的资产负债表中仅是一个记账符号，货币属于种类物，转移给银行后就丧失了所有权， 存款人对该项存款只拥有请求银行支付所指定数额的债权，而非所有权。之所以能够随时支取， 是源于国家法律强制性规定下银行与客户间订立存款合同中的必备条款。因此，存款合同订立后，客户丧失了对存款的所有权而享有债权。根据现行法律规定，银行与客户之间主要形成三种关系：一是债权人与债务人关系，如借贷合同关系、储蓄存款合同关系等；二是委托代理关系，如支付结算、代理咨询业务等；三是信托关系，如购买委托理财产品中形成的关系。
2. 不同法律关系下收费的分析。 银行开展代售基金、代理保险、代收水电费等，能够为客户带来方便和收益，并减少了部分公共企业劳动量，此类业务中形成的是委托代理和信托法律关系，银行收取一定的佣金、手续费是可以接受的，符合等价交换的市场经济规律。如果客户是债权人，能否收取服
务费用，则值得研究。目前很多银行推出的收费项目和标准很大一部分都是围绕储蓄业务所发生的。存款产生了一定收益，但这是基于国家的利率管制，与银行的创造性服务无关。如果将存款业务视为委托理财，那么银行收取了客户的服务费后，应将收益与客户分享，但事实上银行独享了放贷的收益。在存款法律关系中，银行是债务人，债务人利用债权人资金独享收益后，反而向债权人收费则违反市场经济规律。因此，围绕存款发生的零钞清点费、小额账户管理的收费没有合理性，当然协议例外。对于借记卡在本行取款自然不在收费之列，客户异地取款时，对于同一家银行系统来讲，异地的取款只是系统银行内记账符号的变动，通过总行的清算轧差就可以解决，实际成本很低，完全没有必要收取手续费。若在其他银行提取现金，收取费用是可以接受的。对于密码重置，基本上也是客户以债权人的身份要求办理的业务，成本几乎为零，不应收费。即便有些小额账户的实际维护成本高于收益，银行完全可以通过其他渠道弥补成本。
因此，当客户以债权人的身份出现时，原则上银行不应收取服务费用。当客户以委托人或投资人身份出现时，银行收取服务费用具有合理性。对于短信服务之类的附加费用，我们认为应当坚持协议优先原则，在未明确告知、有效送达并取得客户同意的情况下，所提供的服务应是免费的。
（三）加强对金融服务监管是符合国情的必然选择
一定意义上银行服务已经成为必需的服务，具有公共产品的属性，有必要接受外部的监管。澳大利亚消费者协会主张，银行服务应被视为必需的服务，在法国享用银行户口服务是法定权利。 [11] 在美国，一个结算账户，已经和水电煤、公共交通、通信一样具有作为人们生活必需品的重要性。 [12] 因此，银行服务公共产品的属性决定了服务定价不是单纯的企业行为，而应当接受来自外部的约束。
另一方面，对服务收费的监管还源于对我国金融市场结构的判断。美国人口3亿多，却有8000多家银行， 虽然有花旗等大银行， 但中小银行星罗棋布。在美国，尽管其银行收费有着种种成本和利润上的动机和依据， 但是由于银行领域的垄断竞争性， 在某种程度上也同样存在银行利用价格制定权和信息垄断权多方面损害消费者的利益的情况。 [13] 中国超过13亿人口， 但银行数量则比美国少得多。尽管20世纪90年代以来， 我国国有银行的市场份额不断下降，但是不管从存款还是贷款份额来看，仍占50％以上。从产权结构讲，我国金融市场仍然处于一种垄断状态。大量的研究表明，以国有银行为主导的金融系统，不但不利于硬化对国有企业的市场约束 [14] ，而且也不利于实现资本的合理流动及有效配置 [15] 。即使是由于规模经济原因所导致的垄断，由于产品和服务定价高于边际成本， 其社会福利结果也是偏离帕累托最优的。同时，消费者由于成本因素和沟通的原因， 存在奥尔森所说的集体行动的困难，很难结成广泛的同盟，在服务收费议价中处于弱势。因此，鉴于对垄断导致低效以及损害消费者权益可能性的考虑， 对银行服务收费进行监管是十分必要的。
四、政策建议
通过对银行服务收费的现状考察可以看出，我国金融服务收费逐步向市场化过渡， 但还存在着收费法律依据滞后等问题。 鉴于金融市场存在事实垄断的国情，我国必须加强指导和监督，通过改革金融体制、 加强法制建设等措施达到既推进银行盈利模式的转型， 又能保障不同类型金融消费者享受基本或者高质量的金融服务的目标。
1. 立法先行，逐步完善相关法律制度。一是开展法律法规清理。梳理《价格法》、《支付结算办法》等法律规定中关于服务定价滞后的条款， 及时废止有关规定。二是制定新办法或者修改《暂行办法》，明确政府部门和银行在定价中的权力边界， 政府指导价目录、基准价格和浮动幅度等，同时应明确发改委、人民银行和银监会在定价中的权限范围。 三是制定严格的信息披露规则。 在收费问题上应规定银行在合理的期限内公告并有效送达新的收费项目和调整情况，做到收费程序合法、公开、透明，尊重消费者的知情权和选择权。
2. 完善金融体制， 推进利率市场化等重要领域的改革。一方面，适当降低银行业的准入门槛，鼓励发展多层次的金融服务体系。适度放宽金融市场准入，鼓励多种所有制因素进入市场，改变垄断的金融市场结构。另一方面，渐次放松金融管制，稳步推进利率市场化、汇率形成机制等关键领域的改革。当利率市场化后，存贷利差的减少将迫使银行去主动创新业务，风险溢价的判断和定价也将使银行经营的水平发生分化，激烈的市场竞争会促使银行改进服务，在服务定价上消费者才能拥有较多的议价能力。
3. 商业银行要改进金融服务， 积极承担社会责任。一是梳理目前的收费项目，将密码挂失、零钞清点等不合理收费从收费项目中去除。二是在推出服务收费项目时，应以投入成本、市场供求状况、客户分布等作为参数，科学测算收费项目的标准，及时向社会公告并将收费项目的依据、收费的成本核算等信息有效送达客户，在变更有关服务合同条款时，可在满足基本监管要求的基础上适当延长公告的时间。三是要兼顾社会效益，规定服务收费底线，必须向客户提供一定数量和种类的免费服务，尤其是对农民工、残疾人等弱势群体。四是改善服务环境，提高金融服务的水平和质量。
4. 加大监管力度， 维护健康的金融服务市场秩序。一是制定普惠金融服务的基本规则，监督银行对基本金融服务的提供。二是出台对弱势群体提供优惠金融服务的规定，引导银行积极履行社会责任。三是加大对串通涨价、扰乱市场秩序的违法行为的监督和处罚力度，维护公平有序的服务市场环境。四是加强对银行既定收费项目的管理，确保收费与提供服务质量相匹配。
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