基于政府流程再造：理论检视、困境解读及其发

　
　　[论文关键词]流程；业务流程再造；政府流程再造；信息技术

　　[论文摘 要]以业务流程再造为理论支撑的政府流程再造改革模式日益受到极大关注，然而当代中国政府在其改革实践中存在的诸多现实困境，如何分析其产生缘由并探寻出具有针对性和可操作性的发展策略，便成为我国行政改革诉求的重要目标和任务之一。
　　
　　一、政府流程再造的理论检视
　　
　　最近十几年里，经济全球化的进一步发展、信息技术的迅速应用以及人的素质的大幅度提高，顾客、竞争、变化的压力促使政府部门都面临着崭新而又严峻的挑战，人们越来越被工业时代形成的那种强调职能分工、层级节制的金字塔形组织模式所存在的问题所困扰。与此同时，一些旨在提高管理绩效的企业管理工具渐渐引起了公共管理者的注意，其中就包括美国麻省理工学院迈克尔·哈默教授所倡导的“业务流程再造”。它是指对企业的业务流程进行根本性再思考和彻底性再设计，从而获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的戏剧性的改善。其中“根本性”、“彻底性”、“戏剧性”和“流程”是核心特征。^[1]新的可持续的竞争优势，都将来自于企业所独有的以提高客户满意度为目标的流程变革管理上。流程已经成为这个时代企业管理的关键。20世纪90年代以来，以美国为代表的西方国家相继将业务流程再造理论引入公共管理领域，实施“政府再造”，从而引发了公共管理革命的新浪潮。顾名思义，政府流程再造要求政府以服务为龙头，以是否直接面对公众提供服务为界限，将政府部门分为前台和后台。前台直接面对外部订单为公众提供服务，后台为前台提供服务。前台一方面是公众服务的供应商，同时又是后台所提供服务的客户，以此类推形成整条服务链。整体来看，在政府内部各岗位之间，以服务为“齿轮”进行相互链结，形成一个全员服务链，最终将政府的服务呈现在公众面前。
　　随着社会主义市场经济体制的建立与完善，如何建立科学有效的公共行政管理机制和管理方法一直是困扰我国经济社会发展的突出问题。特别是我国政府各个部门之间缺乏及时信息交流和沟通的流程管理模式正日益显露出种种弊端：诸如分工过细，导致管理存在层次重叠、冗员多、成本高、对外界反应迟缓；只注重局部环节，缺乏整体协调，导致了本位主义和相互推诿现象；组织内部信息纵向横向沟通不够，导致资源闲置和重复劳动等。传统的组织结构形式和业务流程使政府部门之间沟通不畅、缺乏协调已经成为不争的事实。只有实现政府流程的有效再造，才能促使我国政府以前瞻的企业经营精神，转变政府职能，整合业务流程。值得庆幸的是，近年来我国地方政府在探索服务型政府建设时也开始尝试政府流程再造，并取得了初步的成绩。如成都市政府以建设“规范化服务型政府”为导向，结合行政审批制度，对有关部门的办事流程进行优化。^[2]上海市徐汇区委、区政府以贯彻《行政许可法》为契机，为了建立面向社会的快速回应机制，在13个街道、镇及委办局，对700多项政府传统工作流程进行再造。^[3]
　　
　　二、政府流程再造的困境解读
　　
　　政府流程再造确实可以改变过去以任务分工和计划控制为核心的流程设计理念，简化行政程序，压缩政府层级，为民众提供便捷和实惠的服务。然而，如果聚焦于现实操作中政府流程再造的运行过程，政府流程再造工程在我国目前尚属于起步阶段，无论是理论铺垫还是框架设计，都还有很多亟待解决的问题。
　　（一）政府系统复杂，流程梳理混乱
　　(1)职能层面：流程再造要求明确政府部门的职责，明确各自的权力界限，然而政府管理却存在越位、错位、缺位的“三位现象”。（2）结构层面：政府的“金字塔—鸽笼式”科层制结构仍没有得到变革。纵向来看，主要包括即中央、省（市、区）、（地级）市（自治州、盟）、县（市、旗）、乡（镇）五层模式。横向来看，机构设置仍然偏多，分设过细，力量分散，造成组织重叠，职能交叉，容易出现责任不清楚，互相推诿扯皮的现象。面对着这种部门众多，层级复杂的政府系统，如果不能很好地理顺部门内部和部门之间的职责分工，政府系统的流程再造就无从谈起。
　　（二）保障制度缺乏，流程实施随意
　　由于采用“流程”为工作重点，政府流程再造对以官本位为基础的专业职能及人力资源管理体制，产生了极其猛烈甚至是残酷无情的冲击，分析并量化工作流程将是一项复杂及崭新的挑战，对管理行为的评定将不再是各种行政级别，而要突显以下特点：以流程的结果来衡量工作业绩；鼓励以顾客为中心；倡导协作文化。^[4]传统政府部门的绩效考评制度缺乏单一衡量整体绩效的指标，仍然以职能为单位进行评估，评估重点是各部门和部门内各岗位，没有人专职对具体的流程进行评估，而是把流程人为地割裂，使流程成为片断式的任务流，忽视结果与成本，整个绩效评估体系处于既不科学也不规范的尴尬状态。
　　（三）技术支持不足，流程操作乏力
　　由于业务的模块化，组织和管理流程的虚拟化特质要求，缺乏信息技术则无法实现其流程化管理方式，“流程”只能停留在概念上的模糊想象，流程再造也就无法落到操作层面。目前中国的政务信息化却不容乐观，政府的信息及时处理能力比较薄弱，政府网络技术利用率不高，网络基础设施不够完备，政府网络统一性差，网络传输可靠性低，政务在线处理技术未广泛运用，政府网站建设仍处于起步阶段等。“根据埃森哲的研究报告，中国政府电子政务的总体成熟度为23%，尚处于正在建设平台的阶段，在24个研究对象中，落后于其他19个被调查者。”^[5]
　　
　　三、政府流程再造的发展策略
　　
　　基于历史的原因和体制的惯性，高度集中的计划经济体制和与之相适应的专制主义政治文化以及全能统制政府模式的影响至今犹存，我国实施政府流程再造从一开始势必就存在着诸多困境。只有对这些问题发生的机理探寻充分的认知并采取对策，才能构建适合我国行政运行模式和行政发展模式的政府流程。
　　（一）流程锻造：实施政府流程再造的重心举措
　　政府在流程再造中一般遵循以下基本步骤：构思设想、项目启动、分析诊断、流程设计、流程重建和监测评估。^[6]我国政府的流程管理更多集中在流程树立和描述上，而实际上，对政府业务进行现状描述、要素分析、规范优化是重要环节。
　　1．构思设想：政府流程再造的实施首先要得到高层领导的支持和愿景，同时再造之前要选择好对象，发掘那些可能获得阶段性收益或者是对实现组织战略目标有重要影响的关键流程作为再造对象。
　　2．项目启动：注重对流程再造团队的构建。根据业务职能的不同，需要建立领导、工作、咨询三支工作队伍。并制定项目实施计划和预算；通过设立标准、社会公众的需求分析以及成本效益分析，来确立流程再造的目标结果。
　　3．分析诊断：对现有流程建立可视化业务模型，描述各个流程因涉及部门、岗位、职责、活动等要素所具有的属性，并通过确定流程的需求和公共产品或服务的实现情况，分析流程的存在问题及其原因，找出进行改造的切入点。
　　4．流程设计：流程的重新设计包括对多种备选方案的选择，要找出既能满足战略目标，又与人力资源、组织变革相结合的方案，并尽量将岗位和工作流程、信息技术等方面配合起来，产生新流程的原型系统，最终完成新流程的设计。
　　5．流程重建：根据人力资源结构和所选择的信息技术平台，依靠组织结构及运行机制的转变，来确保向新流程的平稳过渡。其间可作局部流程或某个低层级流程的试点，之后排定次序，在政府相应部门内分阶段实施。
　　6．监测评估：关注公众对实施新流程的反应和满意程度，对其业绩作出客观评价，以确定它是否满足预设的目标，不仅可以提供对重新设计的流程的审查，而且也为新流程的转向连续的改善活动提供依据。
　　（二）配套支撑：实施政府流程再造的有效路径
　　政府流程再造的实施步骤恰好印证了：将流程再造融入到官僚制行政体制的完善中去，已经不只是一种纯粹的管理工具或者管理战术，它是一种战略管理，是政府改革从组织、制度、技术的全程体系。因此，我们不能期望它会一蹴而就，也不能轻易地任之独立独行。
　　1.持续政府机构改革，为流程再造提供合理的组织架构
　　总体来说要整合政府职能，改变过去政府管理中无所不包、无所不能的传统习惯，调整归并业务内容相近的机构、联系紧密的机构或因分工过细导致职责交叉、关系不顺的机构，促使政府公务人员跨越功能界限，将专业职能部门转变为综合职能组合，在彼此行为边界上既职责分明又协同行动，实现无缝隙和协作一致的政府管理和公共服务体系；同时努力形成纵向贯通、横向联结、程序简明、权责适当的行政关系，使传统的垂直职能组织转变为以流程为导向的水平组织模式，突破组织内的壁垒，扩大管理幅度，减少管理的层级，真正建立起一种能够灵活回应顾客需求、具有动态适应性的“扁平化—适应型”政府组织结构。
　　2.健全政府绩效评估标准，为流程再造提供有力的制度平台
　　基于流程为中心的绩效评估，是对传统的基于部门职能绩效评估体系的改进，它通过将方向、责任与审核标准清晰准确地从战略决策层传达到每一项具体的行动或任务中来，专注于人、流程、业绩之间的交互作用，使流程成为一种可以真实地观察、控制和调整的过程。不仅使评估更科学、公正、具有说服力，而且体现了“以流程为核心”的全新思路和“横向一体化”的更加广阔的视野，从而形成政府流程自我完善和提高的良性运行机制。评估项目主要包括新流程的表现，新人事及政府组织结构的工作效率。流程表现评价指标包括：提供服务的时间、成本、公众的满意度、协调和决策的质量等。
　　3.完善政务信息化建设，为流程再造提供优化的技术手段
　　政务信息化建设和政府的流程再造之间是一种相互促进的关系，其本质的内涵是运用计算机网络技术打破政府机关组织界限，使公众从不同渠道获得政府的信息及服务，使政府机关之间、政府与社会各界之间通过网络进行沟通，同时向公众提供各种不同的服务选择。因此，必须通过政务信息化这个桥梁对政府流程进行持续的再造，诸如推进机关内部网上办公和政府的广域专网建设，规范和创新行政行为和程序；推进政府公众信息网建设，统一数据标准，促进信息共享，保证网络和信息的安全，在互联网上向公众发布公共信息并提供在线服务；实行“窗口式”或“一站式”办公，实施有效的管理和立法等等。
　　
　　[参 考 文 献]
　　(1) Hammer M, Champ J. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution(M). New York: Harper Collins, 1993:33-36.
　　(2) 姜晓萍.公共部门服务流程再造的实践探索——以成都市为案例(C)//郭济.绩效政府：理论与实践创新.北京：清华大学出版社，2005：221-234.
　　(3) 袁昭宇，袁玮.扁平化：徐汇再造政府流程(N).新民晚报，2004-11-08.
　　(4) 梅绍祖，JamesT.C.Teng.流程再造：理论、方法与技术(M).北京：清华大学出版社，2004：42.
　　(5) 董新宇，苏竣.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理(J).公共管理学报，2004(4)：46-52.
　　(6) 王玉荣.流程管理（第2版）(M).北京：机械工业出版社，2004：92-95.